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ppp項目會計核算辦法范文1

（重慶理工大學會計學院，重慶 400054）

摘要：在這個政府投入不足與社會資本盈余的社會，采用政府和社會資本合作（ppp）的模式來投資教育領域是有必要的，這種模式不但能解決資金的問題，而且還能引入更高效的管理機制。但在教育領域采用PPP模式會遇到一些財務問題，本文對這些問題進行探索并給出一些建議。

關鍵詞 ：PPP模式；教育領域；財務問題

中圖分類號：F230

文獻標志碼：A

文章編號：1000-8772（2015）22-0222-02

一、引言

PPP在最近兩年是一個非?！背绷鳌钡男g語，只是第一輪的PPP試點項目沒能真正起到由點及面的示范效應。2003年至2013年中國迎來了第二輪PPP發展浪潮，此階段，PPP項目仍然缺乏頂層設計，一切以地方政府短期實用目的優先，各種問題依然延續。第三輪PPP熱潮是從2013年開始一直到今天，這次在前兩次的經驗總結上，PPP模式開展的如火如荼。本文主要探討PPP模式在教育領域中的財務問題。

二、PPP模式在我國教育中的應用

改革開放以來，由于我國市場經濟體制的發展和政府管理體制變革的推進，教育領域開始與私人部門合作，開啟引入市場競爭機制的改革嘗試，并且這種改革的范圍開始從設施維護、學生接送、學校餐飲等非核心領域向學校教學和教育供給等核心服務擴展，出現了“公校辦民?！?、“公私合作辦學”等嘗試性探索。

然而，從國內對PPP研究和應用情況來看，盡管PPP模式在我國公用基礎設施建設中已有一定的應用，但遺憾的是，國內對教育領域的PPP研究缺乏專門性和整體性，對教育領域擴大與私人部門的合作、引入市場競爭機制的相關研究絕大多數都還停留在市場化的視域里，仍然是限于從市場化或民營化視角的籠統探討。[1]

采用PPP模式創辦的學校提供的教育服務是一種混合產品，它的運營管理既有別于公辦高校，也不等同于企業，兼有教育活動和企業活動共同特征，具有公益性和尋利性的雙重屬性。它的公益性是表現在能夠增加國家和社會的公共利益。社會資本投資舉辦的教育機構具有明確的投入產出關系，即有資源的投入，也有產品的輸出。它的運作機制表現為：自籌資金、自主經營、自負盈虧、公平競爭。這是因為民辦學校的投資主體是理性經濟人，一切的生產活動都是具有尋利性的目的。

在國外好的學校大部分都是私立學校，如日本的慶應大學，美國的斯坦福大學、耶魯大學、哈弗大學等，而我國的民辦學校則被稱為“野雞大學”，其中原因是產權問題。我國的《社會力量辦學條例》第36條“教育機構在存續期間，可以依法管理和使用其財產，但是不得轉讓或者用于擔保?！钡?3條“教育機構解散，應依法進行財產清算。教育機構清算后的剩余財產，返還或者折價返還舉辦者者的投入后，其余部分由審批機構統籌安排，用于發展社會力量辦學事業”。從上面這些條款我們不難發現以下幾點：第一，民辦學校的產權不歸于投資者，實際屬于社會所有；第二，投資者投資辦學只能得到返還或折價返還其投入；第三，民辦學校停辦后其資產不能退出教育產業。因此，投資者的投入只能在教育機構被解散后才能得到返還，不但與學校運營過程中的辦學積累無關，而且還要承擔由此帶來的風險。像這種只有責任沒有利益的規定，只會讓投資者望而卻步，更會讓辦學者想方設法在短期內收回成本，行為選擇趨向短期化。雖然在2002年頒布了《民辦教育促進法》，第35條“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權?！钡?6條“民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占?！钡?1條“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必要的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。[2]但是這些規定并沒有解決投資者關心的辦學積累和盈利問題。

三、PPP模式應用在教育領域遇到的財務問題

采用PPP模式創辦的學校帶有盈利性，所以這種類型的學校就必須進行盈利核算。問題是學校實行的是預算會計制度。預算會計制度的記賬基礎是收付實現制，是以實際收到或者支付現金作為確認收入和費用的依據。這樣一來，學校所有賒購的資產或勞務均不作為費用，這樣投資者必然會高估盈利，低估負債，盲目樂觀，從而導致隱性風險的增加和監督困難。

2014年我國高校實施新的會計制度，新的會計制度彌補了舊制度的多方缺陷，但還是存在一些問題。

一是會計制度不統一，會計信息沒有可比性。新制度將基建項目加入“大賬”進行核算，提高了高校會計信息的完整性，但對于部分會計科目的核算原則仍沒有明確規定，若不進行統一規范，高校便不能參照統一的標準進行核算，只能依據高校財務人員的職業習慣進行判斷，加大了人為可操縱性，同時也使各高校會計信息不具有橫向可比性，降低了會計信息的質量。這個制度的缺陷讓PPP模式在高校實施受到阻礙，社會資本的投資人主要的目的是盈利，而制度的不統一讓投資人無法進行橫向的對比。例如對“固定資產”的分類標準就沒有統一的規定：現行的《事業單位會計準則》將固定資產分為六大類，國家標準《固定資產分類與代碼》將固定資產分為十大類，而財政部2010年《政府收支分類科目》經濟支出分類中的資本性支出又將固定資產分為類。另外，對于固定資產的折舊年限和折舊方法，《成本監審辦法》與國稅發[1999]65號文件的規定也不一致，如對于房屋建筑物前者規定按50年折舊，后者規定是25年。高校進行會計核算，是為績效考核服務的，橫向之間應該要有可比性。[3]

二是會計科目的設置與實際情況不符。新制度中對相關科目進行了較大的調整，科目設置更加合理，但仍有不足之處。（1）新的會計制度中并沒有考慮高校應該計提壞賬準備。采用PPP模式創辦的學校就相當于一個市場經濟主體，這就會加大高校在投資、產業、營銷等方面的風險和不確定性。在經濟業務核算時，遵循謹慎性原則能夠有效地預防、降低、化解風險。（2）現在很多學校的宿舍樓是采用BOT模式修建的。它是由學校和個人或者私人企業簽訂合同，由民營資本出資修建，在幾年之內該宿舍樓由個人或私人企業經營，期滿之后轉讓給政府或高校。在該宿舍樓未被轉讓之前，住宿費是由個人或私人企業收取的，為了保證住宿費不至于太高，學校和個人或者私人企業簽訂協議，學生的入住率低于一個指標或學生拖欠住宿費時就由學校給民營資本的出資者補貼，高校沒有設“應收住宿費”科目。（3）新會計制度沒有設“實收投資”的科目，這就不能準確的核算投資人投入的貨幣資金、材料、無形資產和固定資產，客觀清晰地反映投資的整個運作過程，適應高校資金來源多元化的趨勢，滿足不同信息使用者的需求。

四、結論及建議

PPP模式在教育領域中應用會遇到上述財務方面的問題，我們要想在教育領域中大力推廣PPP模式就要建立統一的核算標準，減低相關賬目的可操作性，以提高高校財務信息的可比性和根據實際情況來增設一些會計科目，如“實收投資”、“應收住宿費”等。

我們在進行會計核算的過程中還應徹底清查高校的資產逐步建立與鞏固固定資產折舊制度和無形資產攤銷制度，并建立相應基礎數據庫，做好相關的基礎工作。對于應收及暫付款和應付及暫存款及時清理，要分別計入對應的科目，不能再像以前那樣不做處理。對應收及暫付款和應付及暫存款不處理會影響投資者對高校運營情況的把握。以前教育全部由政府投資時，國家開辦高校的目的純屬為了提高人民的素質，不在乎是否盈利，所以高校的會計核算也十分簡單，從引入社會資本后，高校不再是僅僅提供教育，它的另一個目的是為了盈利，這就讓高校的會計核算復雜化，對會計人員也提出了更高要求。應安排財會人員進行業務培訓，使其盡快熟悉新的會計核算制度與方法。

參考文獻：

[1] 王飛龍.“公私合作伙伴關系”（PPP）在國外基礎教育辦學中的應用研究[D].碩博學位論文，2011.

ppp項目會計核算辦法范文2

一、農村公路資產化的必要性

（一）明晰農村公路管理主體的需要

我國法律規定，公路所有權歸國家所有，各級公路管理部門經國家授權委托行使管理職責。目前，雖然各地都成立了專門的農村公路管理機構，但隸屬部門不同，有的隸屬于交通部門，有的隸屬于公路部門，還有的隸屬于政府，農村公路建設、管理、養護職能也相互交叉，這樣難免有“政出多門”的現象。因為農村公路只進行實物管理，并沒有資產化，管理主體不明，造成公路資產權責不對等。

（二）擴寬融資渠道的需要

農村公路的資金來源主要有中央補助資金、省級配套資金，市縣地方政府配套資金和自籌資金，農村公路里程長，資金需求量大，各級財政壓力大。高速公路收費權的引入讓管理部門關注到公路的資產屬性，并衍生出PPP、BOT、TOT等新的管理模式，迅速擴大了我國公路建設的速度和規模。農村公路雖然不是收費公路，但只要納入了資產價值管理，就可以明晰產權邊界，引入社會資本參與公路資產化經營，如利用冠名權、路邊資源開發權、綠化權等方式籌集資金，發揮資產保值增值的作用。有條件的還可以開發資產金融工具和衍生工具，多方籌集資金。

（三）提高資產使用效益的需要

農村公路是一項惠民工程，也是民生工程，長期以來，農村公路存在貪大求全，重建輕養的狀況。由于農村公路沒有資產化，農村公路的投入產出無法核算。各級政府在修建農村公路時較盲目，導致項目建設不切合當地實際，也沒有分清輕重緩急。由于農村公路沒有資產化，農村公路談不上保值增值，造成管理部門盲目爭取延長農村公路修建里程，而現有的農村公路卻得不到養護資金保證，年久失修，不合理使用、人為損壞等因素使農村公路失去應有的價值，投資效益低下。

（四）規范農村公路財務管理的需要

農村公路管理單位資金主要投入農村公路的建設和養護項目上，長期以來，農村公路管理單位的部門預算資金缺乏，原有養護體制下人員眾多，人浮于事。雖然《農村公路建設管理辦法》一再要求?？顚Ｓ茫坏脭D占挪用，但由于農村公路沒有資產化，農村公路管理單位將修建和養護資金費用化，年終和財政補助收入或上級補助收入對沖，第二年這部分費用不在財務會計賬目中體現，這就給其他日常公用支出占用農村公路修建和養護資金提供了可乘之機，虛增了農村公路項目支出金額，導致財務信息失真。

二、農村公路資產化的可行性

（一）農村公路資產的可確認性

根據我國《事業單位會計準則》，事業單位資產是指由事業單位占有或者使用的能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。農村公路作為交通基礎設施，社會效益和經濟效益是顯而易見的，同時，農村公路的修建都是可以以貨幣計量的，所以農村公路符合事業單位會計準則對資產的定義。農村公路使用年限長，并在使用過程中基本保持原有物質形態，符合固定資產的定義，應作為固定資產核算。

（二）農村公路資產的可計量性

建設農村公路所發生的一切合理和必要的支出，都是通過貨幣支付的，因此可以由貨幣計量。農村公路資產的計量由工程直接費用和間接費用以及土地征用費等費用構成，可采取兩種方法確定其價值。第一，歷史成本法，即對于新建成交付使用的農村公路，按建造該公路實際所發生的所有合理和必要的支出計算。第二，重置成本法，對于過去已建成的農村公路，可計算在當前條件下重新修建全新的相同標準的農村公路所需支付的直接和間接費用，并按照已使用年限，扣減應計提的折舊，即為當前農村公路的價值。

（三）農村公路產權的明晰性

農村公路是我國公路網中重要的一部分，農村公路作為公共物品，都是以國家投資為主體建設，自籌資金所占比例微乎其微，土地也是國家所有，農村公路的產權只能是國家，農村公路管理部門經國家委托和授權，對農村公路資產進行管理。如果把農村公路的產權定義為集體或個人，就會給農村經濟和人民生活造成混亂。

（四）農村公路資產化的可參照性

按照我國現行的財務會計制度，高速公路、鐵路上的橋梁、隧道及附屬物以及民航機場的停機坪、航站樓都作為國定資產核算，同樣作為交通基礎設施的農村公路，應比照其他基礎設施的核算辦法，納入資產管理的范疇。

三、農村公路資產的會計核算

（一）賬套設置應簡化

根據財政部印發的《新舊事業單位會計制度有關銜接問題的處理規定》的通知，事業單位執行新制度后，應當至少按月根據基建賬中相關科目的發生額，在“大賬”中按照新制度對基建相關業務進行會計處理。作為農村公路的管理機構，并不是農村公路的項目法人，基建支出并賬雖然能讓基建投資財務信息定期在事業單位會計“大賬”上反映，但其實質仍然是執行兩種制度，設兩套賬，并未從根本上解決基建支出完全并入事業單位會計核算的問題，這種雙軌運行機制不僅增加了會計人員核算的工作量，而且也不符合預算管理體制改革的要求，不利于國庫集中支付制度改革的實施。作為農村公路的管理機構，并不是農村公路建設的項目法人，為全面反映事業單位的財務狀況和收支情況，簡化會計核算，建議取消基本建設資金賬，使事業單位各項經濟業務適用一種會計制度進行核算，從而保證會計核算的完整性。

（二）科目設置應和新事業單位會計制度一致

農村公路管理機構會計科目的設置應和事業單位會計制度保持一致，設“在建工程”科目，并設“基建工程”明細科目和“農村公路工程”子科目，核算尚未交付使用的農村公路已經發生的必要支出。當工程交付使用時，借記“固定資產”，貨記“非流動資產基金――固定基金”，同時，借記“非流動資產基金――在建工程――農村公路工程”，貸記“在建工程――基建工程――農村公路工程”。

（三）資產折舊的核算有其特殊性

農村公路前期養護維護費用少，運行成本較低，隨著通行車輛的不斷增加，養護費用也逐漸增加，所以農村公路資產的折舊不宜采用加速折舊法，宜采用平均年限法，在使用年限內平均攤銷。由于農村公路的改擴建都是破碎性的重建，有的甚至是改道重建，原有公路沒有利用價值，所以農村公路折舊核算的殘值為零。

（四）農村公路資產的后續支出應分情況資產化或者費用化

農村公路改擴建和大中小修應參照固定資產后續支出的核算。農村公路的大中小修主要是為了維持農村公路的正常運轉和使用，充分發揮其使用效能而進行的維護，因此應在當期費用化。而農村公路的改擴建卻在原有的基礎上增加了寬度，改善了功能，增加了使用價值，類似于固定資產的改良支出，所以應予資產化。

四、結語

ppp項目會計核算辦法范文3

一、設計科學的財務會計制度，對會計事務、會計處理程序和會計人員職責進行系統規劃

系統進行會計組織系統設計，根據會計工作需要，設置會計機構，確定核算形式，完善會計崗位責任制；進行會計信息系統設計，按照合法性、規范性、適應性的要求，設置會計憑證、會計賬簿和會計報表，以及會計處理程序。按照內部牽制的原則進行會計控制系統設計，達到各部門（崗位）相互聯系、相互制約，共同完成經濟活動。以會計準則為依據修訂單位財務會計制度、財務收支管理細則以及財務稽核制度等制度規范。

二、加強內部控制制度建設，提高風險監測防控能力

按照內部控制的構成要素，設計內部會計控制系統和內部管理控制系統。設置內部審計機構，進行控制測試，使重大錯報風險降至可接受的最低水平?？紤]內部控制的固有局限性，審計機構必須對財務報表的重要~戶或交易類別執行最低限度的實質性測試。同時，單位應當對內部控制質量進行持續的或定期的評價，如內部審計人員的報告、顧客的意見反饋等，以確定各項制度是否按照意圖運行，是否針對情況變化進行修正，防范和化解財務風險。

三、進行項目投資可行性評價與分析，科學確定投資決策方案

項目投資具有投資數額大、影響時間長、變現能力差和投資風險高的特點。為優化經濟結構，應加大新興產業投資，鼓勵企業加大技改投入、科研投入。財務管理人員應考慮需求因素、時間價值因素和成本因素后，在評價投資項目的環境、市場、技術和生產可行性的基礎上，對財務可行性做出總體評價。對可供選擇的多個投資方案進行比較和選擇，并在投資項目具體實施中，對投資方案進行再評價，以增強投資者經濟實力，提高投資者創新能力，提升投資者市場競爭能力。

四、加強成本核算與分析，降低成本費用

開展全員節能降耗行動，建立以現代成本管理為核心的成本管理體系。企業要做好產品各項消耗定額的制定和修訂工作，建立健全材料物資的計量、收發、領退和盤點制度，建立健全原始記錄工作；按照生產特點和管理要求，采用適當的成本計算方法。增強服務意識，降低質量成本；設置環境成本控制網點，加強環境成本核算，提高生態效益，促進企業可持續發展。物資采購部門要完善采購合同，貨比三家，降低采購成本。發揮PPP融資模式的優點，降低融資成本，合理分擔風險，提高市場的運作效率；根據項目性質，合理選用BOT、TOT和ABS等融資方式。落實營改增政策，通過合理選擇供應商、融資租賃等方式做好納稅籌劃，減輕納稅負擔。落實研發儀器設備加速折舊、研發費用加計扣除等稅收優惠。財務部門定期進行成本效益分析，結合企業內外部的實際情況，相互聯系地研究生產技術、生產組織和經營管理等方面的情況，查明各種因素變動的原因，以便采取措施，挖掘降低產品成本和節約費用開支的潛力。

五、盤活存量資產，提高資產利用效率

按照分類管理、提高效率、依法處置的原則，制定和完善資產管理辦法，建立完善固定資產的預算制度、信息報送和對賬制度，維修保養制度和報廢制度等制度體系。根據有關資產的特性，在資產負債表日進行減值測試，按規定計提存貨跌價準備、固定資產減值準備、壞賬準備等。對科研型企業、高新技術企業采用固定資產加速折舊政策，這不僅帶動企業更新技術設備，鼓勵企業研發創新，還將通過鼓勵固定資產投資起到穩定經濟增長的作用。將閑置廠房、倉庫等改造為雙創基地和眾創空間，把已有設施條件用好，最大限度地盤活利用現有資源；因地制宜、分類有序處置不良資產，提高有效資產利用率。依法實施破產程序，進行破產清算核算。發揮市場在資源配置中的決定性作用，根據財稅政策進行企業兼并重組，通過兼并重組壓縮過剩產能、淘汰落后產能、促進轉型轉產，提高資產的利用效率，促進經濟結構戰略性調整，從制度構建人手，為創新創業打通道路、減輕負擔，充分釋放活力和創造力。

六、建立以質量和效率為主的績效考核體系，客觀反映企業生產經營的財務狀況和經營成果

隨著我國經濟發展進入新常態，發展方式從規模速度型轉向質量效率型。企業綜合績效分析與評價，也應該以經濟效益為中心，建立相應的分析評價指標體系，對照相應的評價標準，對企業一定經營期問的盈利能力、資產質量、債務風險、經營業績等方面進行綜合評價。逐步探索綠色會計核算制度，積極探索建立綠色審計制度，加強對生態環境信息的披露，促進產業結構升級。

ppp項目會計核算辦法范文4

地方融資平臺在解決地方政府城市建設資金不足、促進地方經濟發展方面起到了巨大的推動作用。金融危機爆發以來，在以政府投資為主的擴內需、保增長的投資計劃的刺激和帶動下，各地方政府融資平臺迅速建立，融資總量激增。隨著社會經濟持續快速發展和國務院清理規范地方融資有關政策措施的不斷出臺，現有的政府投融資管理體制存在的問題和不足逐漸顯現出來，融資平臺風險防范問題也提上了日程。在加快轉變經濟發展方式的前提下，如何緩解地方融資平臺風險，保持地方融資平臺的健康運行，就顯得尤為重要。

1、濟南市各融資平臺運營狀況與運作機制

本世紀初，隨著濟南市經濟的快速發展，市委、市政府確立了“東拓、西進、南控、北跨、中疏”的城市規劃建設布局和“新區開發、老城提升、兩翼開展、整體推進”的城市建設發展思路，拉開了大規模城市建設的序幕，迫切需要大量的資金投入做保障。濟南市通過建設各大融資平臺和實施政府投融資體制改革，運用多種方式多渠道籌措城市建設資金，破解了多年來制約城市建設發展的資金難題，極大地改善了城市發展環境。

1.1 濟南市投融資平臺設立概況

2005年，為加強政府投融資管理，提高資金使用效益，防范財政金融風險，濟南市委、市政府決定改革政府投融資管理體制，了《濟南市人民政府關于政府投融資體制改革的意見》，成立了濟南市政府投融資管理領導小組。同年8月，濟南市政府投融資管理中心成立，同時組建濟南市國有資產運營有限公司，與投融資管理中心一套機構、兩個牌子，作為政府唯一的投融資平臺，行使代表政府統一對外融資、統一管理政府項目投資、統一歸還以及國有資產授權管理等職能。之后又根據具體項目，相繼成立了濟南市城市投融資管理中心（濟南市城市建設投資有限公司），濟南市西區投融資管理中心（濟南市西區建設投資有限公司），濟南市舊城改造投融資管理中心（濟南市舊城改造投資運營有限公司），濟南市小清河投融資管理中心（濟南市小清河改造投資有限公司）4個市直融資平臺，搭建起運轉靈活高效的融資平臺體系。各縣（市）區也相繼成立了本級政府的平臺公司。截至目前，全市共有5家市級政府平臺公司、10家縣區級平臺公司。從組織形式看，這些融資平臺都是“中心”與“公司”兩個牌子一套機構，直接隸屬政府管理，承擔著政府授權范圍內的規劃、建設、投資和融資職責，其中市級5家平臺公司全部為正局級全額事業單位。從融資形式看，除市城市建設投融資管理中心發行的企業債券由政府提供承諾擔保書外，主要是政府信用貸款，并利用政府土地預期收益作為還款主要來源。這項改革為濟南市政府全面完成省市重點工程項目，促進省城現代化建設提供了制度和資金保障。

1.2 濟南市投融資平臺市場化改革情況

為積極應對融資環境變化，全面整合提升濟南市平臺的融資能力和自求平衡能力，不斷提高投融資管理水平，根據《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）和財政部、發改委、人民銀行、銀監會等四部委《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號）文件精神，濟南市委、市政府開始對五家投融資平臺公司進行市場化改革。2011年9月5日，制定下發了《濟南市投融資平臺公司改革實施方案》，將原五大平臺公司整合組建為四大集團公司，使其成為自主經營、自負盈虧、獨立承擔民事責任的市場主體。至此，濟南市新一輪政府投融資體制改革框架基本建立。一是對五大平臺進行公司制改革。此次改革，主要是改變城投、西區、舊投、小清河四家平臺現有一套機構兩個牌子的現狀，暫時保留其事業牌子，將平臺由全額撥款的事業單位改革成具有獨立法人資格的國有獨資公司，由市國資委代表政府行使國有資本的出資人職責。市政府明確公司主營業務，充實公司資本金，注入經營性優質資產，優化資本結構，深化產權改革，完善公司法人治理結構和激勵約束機制，不斷做大、做實、做強公司。保留市政府投融資管理中心的牌子，其人員、資產、業務和債務隨市國有資產運營公司整建制劃歸城司，并對統借統還存量債務進行清理、移交和管理。二是加強人員管理。凍結改制公司現有事業編制人員及身份，實行老人老辦法，新人新辦法，現有在編人員保留事業身份，由改制后公司承接現有全部人員，依法簽訂《勞動合同》，建立企業化的用工和分配制度，工資待遇在現有基礎上適當提高，也可以根據公司效益情況實行年薪制，在達到退休年齡后享受事業單位退休待遇。為調動大家改革的積極性，事業身份人員財政可繼續統發工資三年。新進員工一律對外公開招聘，實行聘任制，新聘人員作為國有獨資公司員工，按照企業化方式管理，工資待遇由公司根據經營狀況確定。三是合理界定改制公司業務范圍。在現有城市建設格局相對不變的情況下，改制公司主要業務范圍包括：受政府委托具體實施集體土地征收，國有土地收購和熟化等相關工作；承擔政府公益性項目建設；進行資產運營；從事房地產經營開發。四是完善公司法人治理結構和激勵約束機制。改革后，改制公司實行國有獨資公司管理體制。按照新《公司法》的要求，規范公司章程，建立程序規范、決策高效、運營有力、監督到位的公司法人治理結構和激勵約束機制。

1.3 政府投融資平臺監督管理狀況

為加強對投融資平臺的監管，近幾年濟南市政府主要采取了以下措施：在融資決策方面，市縣兩級政府都建立了政府主要領導任組長、政府相關部門負責人參加的政府投融資管理領導小組，加強對政府投融資工作的領導。在制度建設方面，相繼制定了《濟南市政府投融資計劃管理辦法》、《濟南市政府投融資建設項目審計監督辦法》、《濟南市政府投融資資產管理辦法》、《濟南市利用國家開發銀行貸款資金管理辦法》、《濟南市政府投融資監督辦法》、《濟南市政府投融資財務監察工作規程》等規章制度，保障了政府投融資平臺科學規范運營。在規范資金使用和會計核算方面，通過建立政府投融資統一會計核算體系，規范了融資和資金使用流程，明確了全市政府投融資會計核算主體，統一了核算口徑，滿足了各平臺日常核算的需要，達到市有關部門實施監控資金和控制風險的要求。在項目建設資金管理方面，監察、財政、審計等部門成立聯合審計辦公室對項目建設全過程跟蹤審計，市財政局派兩名副局級干部擔任市級平臺公司的財務監察專員。各縣（市）區及濟南高新區也根據本地實際，通過強化預算執行管理，實行全方位、全過程監督，有效控制成本，減少資金浪費，防止違法違規行為，杜絕不合理開支。全市基本建立了“決策科學、操作規范、監管有力”的政府融資運營監管體系。

1.4 濟南市政府融資平臺運作機制

自2005年濟南市投融資管理體制改革以來，市委、市政府高度重視投融資工作，不斷創新體制機制，建立了“決策、執行、監督”三權分離的管理體制和“自求平衡、良性循環、滾動發展”的運行機制。

一是建立城市資產與資源注入機制。首先，建立存量資產注入制度。審計部門對改制公司進行清產核資，在整合現有平臺存量資產的基礎上，將目前分散的政府性存量經營資產，根據改制公司開發建設需要和各自的經營情況注入公司，并在今后形成定期的新增資產注入制度。改制公司各自負責這些資產的建設、運營、管理，并依托這些資產開展公司的主營業務，不斷擴大公司資產規模，提高資產質量和運營能力。其次，健全土地出讓金收益分配機制。將土地出讓收入作為改制公司的主營業務收入之一，形成公司穩定的經營性現金流。不斷完善土地出讓成本返還和收益分配辦法，對公司承擔的公益性項目，在返還土地成本的基礎上，按照一事一議原則，單獨記賬、單獨核算，并根據項目的工程建設成本據實結算，確保土地出讓收入能夠合理、合法、合規注入改制公司。再次，完善政府資金注入制度。根據改制公司承擔政府公益性項目投資、建設和運營的情況，將政府城市建設資金劃撥公司使用，并按照規定給予相關規費、稅收的政策優惠，將政府資金通過合理、合規、合法的渠道注入公司，夯實公司的經營性現金流。

二是探索政府融資市場化機制。通過對市級各平臺債務規模、結構與其儲備土地存量匹配情況進行對比分析、梳理、評估，針對全市城建債務總體情況和風險現狀，引導平臺公司積極探索建立融資市場化機制。首先，鼓勵改制公司運用市場化方式經營基礎設施建設項目，靈活運用企業債券、股權融資、信托計劃等融資渠道，創新直接融資方式，擴大直接融資規模。鼓勵公司通過兼并、重組、收購等方式壯大自身實力。其次，進一步強化公司的土地熟化和儲備功能，通過土地捆綁、合資合作等多種方式，引進社會資本參與征收熟化，土地儲備、整理和開發工作。再次，積極嘗試采用BT（建設-轉讓）、BOT（建設-運營-轉讓）、TOT（轉讓-運營-轉讓）和PPP（政府項目與民間合作）等多種方式，加快城建項目的融資創新。

三是完善公司貸款融資幫扶制度。不斷完善對改制公司的融資幫扶制度，進一步調動公司貸款融資的積極性，為城建項目提供充足的資金保障。財政部門要及時將土地成本和分成的收益劃撥到公司貸款時指定的賬戶，使公司有穩定的現金流入；市金融辦要及時與人民銀行、銀行監管機構及各銀行溝通協商，取得銀行對公司的貸款主體資格和抵押質押的認可；建委、規劃、發改、國土等部門要按照特事特辦原則，開辟綠色通道，簡化城建貸款融資項目的建設審批手續，提高工作效率，確保在最短的時間內讓項目建設單位辦理完相關手續，以滿足貸款需要。

四是建立償債保障機制。每年從財政預算（含土地出讓收益）中安排一定資金，設立城建項目償債準備金，在公司支付政府公益性項目貸款資金發生困難時，動用償債準備金支付。為貫徹落實好中央政策，加強組織實施，各級政府成立了“清理規范政府融資平臺公司工作領導小組”，積極開展清理規范工作。按照上級要求，各級財政部門協調人民銀行、銀監局等部門確定納入清理規范平臺公司名單，制定《政府融資平臺公司清理規范工作方案》和《政府融資平臺公司自查工作提綱》，明確清理規范工作各個階段范圍、內容、要求和目的。建立定期例會調度制度、工作聯系人制度和巡視督察制度，及時掌握進展情況，扎實推進全市清理規范工作。為防范債務風險，市財政部門采取有效措施，建立了借、用、還一體的債務良性循環機制。按照“誰負債誰償還”的原則，落實債務還款責任和還款來源，嚴把項目投入產出平衡關，將貸款與土地掛鉤，還款來源都落實到具體地塊，并建立償債準備金制度，提高政府防范債務風險的調控能力。同時，不斷調整貸款結構，中長期貸款比例超過80%，緩解短期還款壓力；努力控制財務費用，提高資金使用效率。

2、濟南市政府融資平臺運營中存在的問題

2.1 融資平臺公司運營體制不盡合理

第一，濟南市五大平臺公司開始運營時都是“中心（全額撥款的正局級事業單位）”+“公司”模式，有8個融資平臺公司掛靠財政部門，對政府財政的依存度高，到目前公司運營體制剛剛起步，離“產權清晰、權責明確、自主經營、自負盈虧”的公司運營體制還有一定距離，還不能有效發揮融資功能，更不利于平臺做大做強走向市場。第二，現行體制和分配機制未能充分體現按勞分配原則，沒有形成制度化的、激勵與約束并存的用人機制、分配機制，在一定程度上制約了融資平臺公司干部職工積極性的發揮，也束縛了融資平臺公司的進一步發展。

2.2 融資平臺公司信用結構失衡

首先，平臺還款來源單一，缺乏可持續經營能力和盈利能力。融資平臺公司主營業務單一，現金流不穩定。目前，濟南市各融資平臺公司主要承擔城建項目融資和土地熟化的功能，在適時擴大土地二級市場開發、建設、運營等延伸自主經營項目等方面涉足少，單靠土地成本收益返還收入，難以形成穩定的現金流入。由于對土地熟化的依存度高，資產負債率高，弱化了融資功能。其次，平臺貸款項目“借、用、還”脫節。其主要問題： 一是部分項目抵（ 質） 押專戶及償債資金賬戶管理執行不到位；二是部分平臺現金流來源不通暢。未能形成制度化的政府回購資金以及土地出讓資金注入機制，平臺公司無法形成較穩定的現金流，待還本付息前期臨時籌集資金，各方銜接不暢。三是融資、使用與償債職能分離，資金的責任主體模糊。由于大多數平臺公司對項目建設和資金使用不實施管理，貸款使用人往往是建設單位，影響了投資資金使用效率和還款能力?！爸匾曂顿Y、輕視經營、忽視償債”的情況在融資平臺比較普遍。

2.3 融資平臺公司融資渠道單一

目前，濟南市融資平臺公司融資主要依靠政府信用向銀行貸款、發行債券等方式，融資渠道和融資方式較為單一。由于沒有掌握充分的優良資產，缺少多元化的融資手段，一定程度上制約了政府融資功能的發揮。特別是貸款新規出臺后，政府信用方式受到限制，而土地收入只是作為未來的現金流入，各融資平臺公司缺少有效實物作為抵押，不能得到銀行貸款支持，已經呈現出政府融資困難，重點工程及民生項目資金難以保障的現實問題。

2.4 融資規模擴張導致風險加大

由于地方政府貸款建設的項目，大都不直接產生經濟效益，無法用項目本身產生的效益來歸還銀行貸款，要用當地本級政府未來的財政收入來歸還。巨大的還款壓力對一些財力較弱的地方政府而言，是個很大的負擔。由于目前對地方政府性融資平臺的融資規模和融資期限缺乏有效的約束機制。一些地方政府不僅擴大融資量，而且盡可能延長融資償還的期限，把還貸負擔轉給了后幾屆政府。加之，在融資平臺投資上存在政績趨利因素，“前人借債，后人還錢”、“新官不理舊賬”，不少地方政府難以抑制投資沖動和建設沖動，不顧當地實際情況，盲目上項目，這些都可能催生基礎建設的泡沫，導致重復建設。按照一般融資平臺的運作流程：項目建設―環境改善―收儲土地―熟化土地―土地升值――溢價分成，“土地財政”都是一個無法回避的問題。許多地方政府主要依靠土地收入等來償還融資平臺的負債，因此在客觀上有強烈的動機來推高土地價格，從而對房地產泡沫形成推動作用。特別是2009年初，面對國際金融危機的沖擊，從國家到各級地方政府都加大了投資力度，使房地產業成為投融資鏈條上的關鍵一環。而一旦房地產業出現大的波動，整個鏈條便有斷裂的危險。

2.5 平臺公司償債對土地依賴過大

平臺融資過程中，雖然地方政府會想方設法提供變相擔保或承諾，但由于多數地方政府自身的隱性債務水平已經很高，再加上一些地方政府的平臺公司數目過多，地方政府的這些擔保或承諾往往是“一女多嫁”，重復運用，許多擔保、承諾實際上有名無實，一旦平臺還債發生困難，地方政府實際上無能力還債。一方面，一些投融資平臺中存在著資本金不足或資本金不實以及抽逃資本金的現象，甚至采取各種變通手法向平臺注入不實資產“濫竽充數”。另一方面，投融資平臺的總體負債水平都相當高，負債率普遍超過80%。由于城市基礎設施建設項目一般所需資金規模較大，投融資平臺往往需要從多家銀行分別借款，然后將借來的資金放入一個“資金池”里，根據工程進度需要隨時提取。這樣做雖然方便了平臺的資金使用，但卻給貸款銀行帶來很大風險，使其無法對貸款資金的使用進行有效監控，更無法防范信貸資金被違規挪用的風險。地方政府大量通過銀行融資，加劇了低成本資金市場的競爭，并可能增加未來貨幣政策調整的難度。以地方政府投融資平臺為載體的政府信用擴張，實際上形成了地方政府的隱性舉債。地方政府在舉債時考慮更多的是政績，較少考慮債務成本問題，風險意識淡薄，舉債投資存在一定的沖動性。調查發現，在償還銀行信貸資金來源方面，項目經營收入、政府財政撥款、政府設立的償債基金、土地出讓收入和其他來源分別占償債來源的25%、35%、10%、15%和15%，還款來源中，財政補貼和土地出讓收入占比高達50%，表明還款來源受制于宏觀經濟政策和財政收入的波動。

2.6 地方政府融資平臺存在償付風險

一是還款來源難以保證。由于融資平臺的主要作用是為政府融資，平臺公司往往缺少突出的主營業務。即便是公用收益項目，其項目的收費一般都在地方財政部門設有歸集專戶，項目收益直接歸地方財政收入，納入政府財政預算，并實行收支兩條線管理。二是項目還款資金難以掌控。如果依靠土地和稅收的地方政府財政收入出現大幅下滑，則會直接威脅地方財政償付能力，導致融資平臺難以履行其償債的義務，政府承諾用于還款的財政資金，銀行難以對其形成有效的約束和監管，還款擔保往往落不到實處。三是質押權存在法律障礙。在城建項目貸款中，目前常用的質押方式是收費權質押，雖然這些收費權都按貸款銀行的要求，在有關上級主管部門作了抵押登記，但目前這些項目收費權大部分都由政府壟斷，在現實市場中是難以轉讓的，項目收費權質押不具備變現性，質押實際上也是懸空的。

3、加強地方融資平臺風險管理的對策建議

3.1 完善公司法人治理結構，形成評價考核機制

要按照政企分開、經營管理與監督約束相制衡的原則，建立平臺公司“借、用、管、還”一體化的法人治理結構和經營約束機制。建立程序規范、決策高效、運用有力、監督到位的公司法人治理結構和激勵約束機制，并建立對應的薪酬激勵制度、企業內部管理制度體系和議事規則。按照企業集團構架，以資本為紐帶，逐步構建公司內部母子公司體系，加強集團內部專業化分工、業績考核和薪酬激勵，提高公司員工的積極性、創造性。采取“政府引導、社會參與、市場運作”的方式，推動財政、規劃、國土和銀行等機構與投融資平動，指導平臺公司建立起“自我管理、自我經營、自我約束、自我發展“的運轉機制，促進平臺公司的高效規范運行和可持續性發展。在規范法人治理機構的基礎上，建立由地方政府牽頭，財政、人行、銀監等部門共同參與的融資平臺貸款評價、監測、考核機制，成立專門委員會，動態監測，定期評價和考核融資平臺貸款運行情況，定期向金融機構通報。

3.2 建立科學的債務管理模式，依法規范整頓存量債務

要將政府性負債建設項目、投資規模和償還本息等計劃采取分類管理，區別對待，建立政府償債基金和債務風險預警、監控、評估機制。一是按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整頓保全”的原則，督促融資平臺公司落實債務抵押物，進一步落實有關債務人償債責任，嚴格按照融資平臺公司存量債務協議約定償還，嚴格防止轉嫁償債責任和逃廢債務，切實防范政府債務風險。二是政府有關部門應積極幫助平臺公司對建設項目進行梳理，及時完善建設項目計劃、規劃、用地、環保、施工許可證等手續。財政部門采用資產劃撥、預算資金撥付、非稅收入返還等方式，充實融資平臺公司資本和項目資本金，提高市場競爭力和融資能力。三是充分利用土地熟化職能，放大土地效應。明確和規范國有儲備用地登記工作，為融資平臺公司落實存量債務抵押物，申請增量融資資金創造條件。四是建立和完善政府債務定期統計和公司會計報表定期報告制度。通過對會計報表的審查、分析，及時掌握各平臺的資產和債務總量結構變化、資金使用等情況，為加強債務管理奠定基礎。五是健全城建公益性融資項目機制，加強公益性項目貸款資金使用的監督。嚴格區分公益性項目和經營性項目，明確項目資金來源和項目主體，督促各融資平臺公司對政府安排的公益性項目按照投資計劃單獨記賬、獨立核算建設成本，經審計后由政府財政部門足額撥付建設資金，推進融資項目科學化規范化管理。

3.3 拓展平臺公司主營業務，突出城建主渠道作用

第一，按照政企分開、政事分開、管建分開的原則，可嘗試將分散在政府部門的投資、融資、建設、運營職能以及城建資產和其他政府性資產、權益統一由融資平臺公司運營管理。融資平臺公司作為城市建設投融資主體經授權依法享有出資人權利，承擔國有資產保值增值任務。對政府下達的城市建設項目計劃，依法進行融資、建設、管理以及部分市場化項目的運營。第二，在確保融資平臺公司完成政府公益性項目建設任務的情況下，著力推動各融資平臺公司拓展業務領域，加快向房地產開發、城市資源市場化運營等領域延伸步伐，通過拓展新業務以及整合現有資產資源，形成多種主營業務，以公司充足的現金流和穩定收益，建立有效的企業信用關系，為依法、合規融資奠定基礎。同時，將融資平臺公司受益納入國有資產經營預算，作為城建基礎設施重要的資金來源渠道。2010年，濟南市西區建設投資有限公司已與山東高速建設股份有限公司、恒大地產等展開戰略合作，共同開發組建公司，承擔拆遷、建設、開發等業務。小清河開發建設投資有限公司也積極與魯能集團等展開合作，共同打造濱河新區。西區及小清河兩個融資平臺的有益嘗試應成為濟南市政府投融資體制機制改革調整的開端，必將起到十分重要的示范效應。

3.4 健全城建項目決策機制，推進項目建設規范化

強化政府城建項目的統一規劃審批管理，所有城市建設項目必須由“濟南市城市建設項目審批領導小組”審批。建立健全政府城市建設項目立項、城建和資金安排、籌措使用的統一決策機制，對全市城市建設項目和投融資實行統一規劃、統一審批、統一建設、統一管理。嚴格區分公益性項目和經營性項目，明確項目資金來源和項目主體，并將年度城市建設計劃下達到各融資平臺公司負責承建。各融資平臺公司對政府安排的公益性項目按照投資計劃單獨記賬、獨立核算建設成本，經審計后由政府財政部門足額撥付建設資金。對經營性城市建設項目，有融資平臺公司按市場化方式建設運營，政府給予適當支持。

3.5 建立政府支持保障機制，有效化解債務風險

第一，建立城市資產與資源注入機制。將現有的城市建設資金統一整合劃歸融資平臺公司使用，逐年加大財政資金注入力度。對新完工的可經營性城市資產要及時劃入投融資主體。按照融資平臺公司承擔城市公益性基礎設施項目投資、建設和運營的情況給予相關規費、稅收的政策優惠。通過財政資金補充、城建資產注入、土地增值受益返還等形式，建立持續的城建資產與資源注入機制，通過外部注入、內部積累，不斷擴大融資平臺公司的資產規模，提高資產質量和運營能力。第二，建立融資平臺公司償債保障機制。每年從財政預算中以及土地出讓收益和其他經營開發性收入中拿出一定比例，設立城建項目償債準備金，委托融資平臺公司管理和使用，逐步形成以盈利性項目為載體，以城建項目償債準備金及經營收益為主要還款來源的，與城市建設相適應的城建項目籌資、建設、償債的良性運營保障機制。第三，發改、財政、國資、建委、規劃、國土等部門加大對融資平臺公司的支持保障力度，為城市建設提供相對寬松的政府內部環境，全力以赴支持融資平臺公司發展壯大，為濟南市城市建設服務。