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依據公共財政理論和農業的特點及實際，財政支農資金又稱農業財政支出、農業財政投入，是指政府財政預算安排直接和間接用于支持“三農”發展，促進農民增收的支出或資金。從廣義上講，所有投到農村、推動農業發展，促進農民增收以及用于農民的生產、生活、教育、文化衛生等有關的財政資金都可稱為財政支農資金。財政在任何時候都要以支持和保護農業為己任，財政支持農業符合公共財政理論要求，從我國的實際情況看，公共財政支持“三農”是償還對中國“三農”的歷史欠賬的要求，符合財富創造的本質要求，符合國民經濟共生性的客觀要求，也符合國民經濟可持續發展的客觀要求。
二、山西省財政支農資金管理模式
山西省財政在加強支農資金管理推進支農資金整合方面做了大量細致的工作，歸納起來主要有建立完善管理制度，優化財政支農結構，確保糧食增產、農民增收為目標的三項管理模式。管理模式之一：以試點縣支農資金整合為重點，以各級財政預算編制為突破口、建立完善財政支農資金管理制度。“十一五”以來，根據中央關于“三農”工作的重要指示精神以及財政支農資金整合的意見，山西省財政支農資金管理及整合歷時九年，經歷了不斷思考、積極探索、認真總結、深入推進的發展過程。支農資金整合經歷了三個階段：2006年至2009年全省以35個試點縣為重點，整合涉農資金建設新農村。2009年至2011年，以省級農口開展農業發展專項資金為整合平臺，對省級農口進行整合，以整合后的項目工程為重點，在全省實施。2011年至2014年緊緊圍繞中央下達的建立現代化農業示范區，確保糧食安全調整支出結構、保證支出重點，加強完善了支農資金整合試點縣。
（一）具體做法是：
1.制定了整合支農資金三個管理辦法。
一是制定了試點縣整合支農資金管理辦法。2007年，山西省財政晉財農[2007]306號文件出臺了《關于印發我省支農資金整合管理暫行辦法》的通知，明確支農資金整合試點縣整合原則、整合范圍，并要求積極開展支農資金整合試點工作，建立“以點帶面、循序漸進、突出重點、注重績效”的支農資金使用管理試點縣整合辦法。二是建立了省級整合支農資金管理辦法。為深入推進支農資金整合工作開展，從2006年起省級財政建立了支農資金整合和統籌領導組聯席會議制度，以山西省人民政府辦公廳，晉財辦【2006】8號下發了《關于成立山西省財政支農整合工作協調領導組的通知》對由財政部門內部，通過聯席會議通報情況，協調統籌安排資金，避免交叉和相互脫節。各試點縣也相繼成立支農資金整合領導組和建立聯席會議制度，建立了支農資金使用安排信息通報制度、支農資金整合會審制度、支農資金管理制度。深入推進各級財政支農資金整合，建立和完善了省級支農資金整合高位協調機制和試點縣整合協調合理性制度。三是建立了各級財政預算編制管理辦法。2011年我省財政制定了《貫徹落實財政部支農資金精細化管理具體意見》（晉財農[2011]53號），對各類專項轉移支付項目清理、評估，掌握了詳細的基礎數據，為完善整合制度、創新資金管理打下基礎。2012年和2013年在省級預算編制方案的基礎上，印發了《省級財政支農項目支出預算立項報告（標準文本）》和《細化支農資金支出預算編制，強化預算管理考核的通知》，從源頭上健全和完善了支農資金整合細化預算編制管理辦法。
2.探索兩個整合模式。
一是試點縣的整合模式。2006年財政部農業司對山西省石樓縣整合支農資金推進新農村建設，做了全面總結。結論是，貧困縣整合支農資金切實可行。做法是：以縣域經濟規劃為統領，整合支農資金。支農資金整合的形式是集中投入，集中投入目的是提高效益，而提高效益最關鍵的是投得準。圍繞投得準，捆得緊，用得好，石樓縣委和政府規劃了五大工程。即：以移民開發為主體工程，以退耕還林生態建設、棗化杏化產業發展、一橋一路基礎設施建設、利用煤炭和建材資源發展工業為支撐工程。本次我們對2013年支農資金整合的情況進行了調研，截至2013年底累計整合各類資金約7.55億元。這些資金全部用于48個新農村建設重點村的住房建設、環境改造、基礎設施配套、產業開發與生態環境改善。以政府統一組織為主導，開展整合資金的各項工作。縣政府成立了“石樓縣財政支農資金整合工作領導組”，充分利用自然資源優勢，突出重點，突出效能，因地制宜，綜合治理的原則，根據縣域發展規劃，制定出支農資金整合的分年度實施計劃，確定項目資金投入地點，負責整合項目的統一上報、批復下達。以整合的財政支農資金為主體，引導社會資金集中投入。以強化項目管理為突破口，提高整合資金的成效。建立項目庫；統一上報項目；統一項目批復；統一組織實施項目；嚴把工程質量關；建立監督制度。以創新機制為手段，切實完善支農資金管理模式。縣財政局設立財政支農資金整合專戶；資金實行報賬制管理；對項目資金實行分期撥付和直接撥付兩種辦法；建立績效考評制度：一是要下放上級政府支農投入的項目審批權限，徹底革除因項目審批權限過高而導致的項目針對性不強，投入指標和資金到位晚等不利于縣級整合資金的弊端。二是要改革目前主管部門既管項目又直接下達專項支農投入的做法（如列入中央級預算的資金）。三是要取消所有上級政府支農投入中不合理的配套要求，增強縣級整合投入、集中使用資金的主動性。四是要繼續深化省級以下財政管理體制改革。當前應當大力推行“省直管縣”和“鄉財縣管鄉用”的做法，應當規范轉移支付辦法，做到轉移支付指標早確定、早見面、資金早到位，應當減少專項轉移支付，增加一般性轉移支付。試點縣均以規劃先行、重點項目為平臺，統籌安排資金的整合管理模式。二是省級財政部門和農口部門的整合管理模式。財政部農業司2008年對山西省省級支農資金整合進行了調查研究，并將調查研究報告[2008]第11期印發全國。山西省財政以省政府確定的重點工程為項目平臺，積極推進省級支農資金整合。各部門在編制項目預算時，圍繞“十一五”以來的重點工程建設規劃和年度實施計劃，調整支出結構，實行存量調整與增量集中相結合的辦法，對存量資金合理歸并支出項目，將增量資金集中用于重點工程。農業部門整合了現代農業提升工程，即耕地綜合生產能力建設工程；新農村建設工程；特色農產品基地縣建設工程；現代農業服務體系建設工程；現代農業實用技術人才和勞動力轉移培訓工程；農村沼氣富民工程。林業、水利、農機、扶貧都以這種模式進行了整合。2014年按照“盤活存量、優化增量、集中統籌、保障重點”的工作思路，財政廳印發了《細化2014年省財政支農項目支出預算編制的通知》，從公共財政保障范疇、專項資金安排政策依據、專項資金績效評價和結余資金情況三方面對專項資金進行清理。凡不屬于公共財政政策保障范圍的，省級財政涉農項目支出預算不予安排。對市場可以發揮調節作用的、競爭性涉農領域及范圍的補助專項，原則上予以取消。執行期限到期的、目標任務已完成的專項，撤銷其專項；對具有財力性補助性質的專項、需要連續執行的、分配數額相對穩定的專項項目，劃轉列入一般性轉移支付。
（二）管理模式之二，不斷優化財政支農資金支出結構，集中財力，發展主導產業。
1.財政支農支出結構得到了初步優化，使用效益逐步提高。
2013年通過整合和優化財政支農支出結構，整合壓減目級項目支出1.29億元。整合資金重點保障了2014年繼續執行的強農惠農富農政策資金需要。水利廳通過歸并整合項目資金1.5億元，用于100座小水庫建設。省扶貧辦整合調整扶貧資金6500萬元，用于“百企千村”扶貧開發工程。農業廳整合調整資金4861萬元，用于動物疫苗、農產品質量安全等公共支出和強農政策。
2.緊緊以重點農業項目為依托，集中財力，促進主導產業發展，增加了我省的糧食產量。
山西省按照區域經濟和社會發展規劃要求，集中資金投入到占全省糧食總產量70%的玉米產業上，促進了全省主導產業發展。2008—2012年，省級財政安排近10億元（其中：中央資金6.3億元），支持和帶動農戶投入。省農業廳實施玉米豐產方地膜覆蓋和省農機局實施機收秸稈還田技術，累計實施2125萬畝，每年生產玉米70億公斤以上，為我省糧食穩產增產做出積極的貢獻。管理模式之三，以農民增收為重點，支持地方特色產業發展。省級根據全省農業發展總體規劃，以中央財政現代農業生產發展專項資金為平臺，整合試點縣級財政專項資金，主要包括畜牧標準化生態養殖基地建設專項資金和農業設施蔬菜建設，扶持奶牛、生豬等區域優勢產業。全省各級財政整合試點縣整合資金規模由2007年的53億元增長至2013年的98.5億元，增長幅度超過76.4%。2008—2013年，山西省以中央現代農業發展資金為平臺，整合地方相關資金，全省各級財政集中資金對全省設施蔬菜和牛羊產業進行了連續扶持。省政府配套出臺了牛羊產業“三補一貼”、設施蔬菜大縣獎補和貸款貼息等扶持政策，促進了產業快速發展。設施蔬菜每年新建成20萬畝，“十二五”末，全省預計新增了100萬畝。牛羊良種改良、存欄出欄穩步提高，經濟效益增加明顯，有利促進了農民增收。全省農民人均純收入由2007年的3665元提高到2013年的7153.5元，其中農業經營性收入占36.7%。
三、財政支農資金管理存在的問題及建議
（一）存在的問題。
1.“大部門、小政府”條塊分割的矛盾依然突出。
我國現行財政預算管理體制為部門預算，財政收支科目也都是按照各部門職能劃分的，各級部門尤其是中央、省級部門擁有很大的資金、項目分配權，項目一統到底，資金戴帽下達，這就形成了大部門條條管理的結果。國家現行財政體制分稅制解決“收”的問題，調動中央和地方兩個積極性，但作為“支”的問題并沒有完全解決。作為國家各級政府為塊塊管理，在項目的具體執行過程中，如果縣級農口主管部門上報項目和縣政府總體規劃相脫節，上級下達的項目計劃肯定與縣級政府的規劃不一致，這就是大部門小政府在項目分配上表現相悖，而且這種情況普遍存在、十分突出。
2.中央、省兩級支農資金專項轉移支付項目繁雜、資金戴帽下達是當前影響支農資金整合深入開展的最大難點。
盡管各級財政不斷加大了對涉農資金的投入力度，但每一筆專項資金目標任務不同、資金用途不同，專款專用，要求明確支農資金整合的范圍只能是縣級本級的整合，對上級資金只能是統計而已。
3.上級財政部門要求縣級配套資金過多，一定程度上削減了縣級財力支出。
通過調研我們了解到2012年我省國家級貧困縣財政支出的各類配套資金高達8000萬元左右，這給本身不寬裕的縣級財力帶來一定影響。建議從實際出發，在經濟下滑、財政短收、收支矛盾突出的情況下，合理調整縣級配套資金，緩解縣級財政財力困難。
（二）幾點建議。
1.加快職能轉變促整合，逐步理順財政支農資金分配管理體制。
黨的十八大提出“穩步推進大部門制度改革，健全部門職責體系”的要求，從中央到地方首先從部門機構編制入手，建立“大職能、寬領域、少機構”的政府政務綜合管理組織體制，減掉職能交叉，完善行政運行機制。通過大部制改革，組建“大農業”部門，將農業產前、產中、產后管理以及農村社會事務管理等職能有機整合至同一部門，打破部門間利益矛盾，降低協調行政成本，提高行政效能，強化“三農”高位協調的領導力、統籌力、執行力。有利于避免財政支農資金多頭分配、多頭管理的局面，有效杜絕基層項目多頭申報的情況出現。
2.健全完善公共財政支農政策體系促整合，著力提升財政支農資金使用效益。
1）建立財政支農的公共保障機制。
貫徹“十八屆三中全會”精神，按公共財政的要求，健全完善財政支農政策體系。堅守底線山西省6000萬畝耕地，科學界定財政支農保障支持范圍，大力優化調整財政支農支出結構，將財政支農政策重點轉到農業基礎性、公益性和服務性領域。具體建議，中央及省級財政支農政策重點負責公益性、突發性救災防疫項目，其余基礎性、生產性資金、服務性資金全部切塊下達到縣。中央、省兩級應退出直接戴帽下達生產性專項轉移支付項目領域，如各類農業補貼、小麥一噴三防、現代農業建設等等。清理歸并財政支農項目資金，逐步退出一般性、競爭性涉農領域。加強財政中長期支農政策研究和管理，強化年初支出預算管理的剛性約束，提升財政支農資金效率和效益。繼續加大財政支農項目支出結構調整和優化，集中財力保障中央和我省各項強農惠農政策的有效落實。加大對項目實施和資金使用管理的監督檢查力度，實施全程績效評價，確保財政資金的安全高效運行。
2）明確建立財政支農資金支出責任主體管理模式制度。
嚴格執行黨的十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定，逐步理順事權關系，相應承擔支出責任，進一步明確支農資金投入主體。目前，農業投入責任主體不清，影響財政支農支出投入效益。①例如：每年農業部直接戴帽下達省農業廳2000萬元，列入中央部門預算管理，資金下達地方財政全然不知。②財政農業糧食補貼項目對增加農民政策性收入，穩定了種糧面積，調動了種糧農民積極性，實際中有轉化為農民生活補貼的傾向。山西每年糧補34.5億元，良種補貼4億元均用一卡通發給農民，農民直接用于良種支出多少，無法統計核實。土地流轉后，國家各類生產補貼資金、資金支出責任主體發生變化。是繼續補給原承包戶，還是補給流轉大戶，這些均需要合情合理合法給予解決。③省級強農惠農富農政策的出臺與省財政預算編制時間上不同步，影響和沖擊了年度預算編制的嚴肅性。因此，整合政策資源，理清管理職責，明確投入主體，建立支農資金支出責任制度很有必要。財政支農資金支出管理模式建議劃分為三個類型，生產經營主體、服務經營主體、可持續發展主體。
3）繼續完善現行的財政支農資金管理模式制度。
①繼續加快建立完善財政支農資金監督體系，加強財政支農項目資金管理，提高財政資金的使用效益，是各級涉農部門包括財政部門的重要職責。②繼續建立和完善了項目責任制、項目招投標制、質量監督制、竣工驗收制、驗收結果鑒定書、財務決算制。③繼續堅持支農資金分類分級管理，凈化支出內容，界定支出級次。規范預算編制管理，強化預算執行，減少追加預算的隨意性。嚴格專項資金立項管理，大額專項充分論證，建立支農資金全程績效考評制度，做到績效考評、預算編制和預算管理相結合，把績效考評與管理責任以及資金分配、項目立項掛起鉤來。④繼續重點加強資金撥付管理和監督，堅持縣級集中報賬制管理，規范基層財務管理，堅決制止糾正“以撥代支，使用自制票據，有的甚至白條票現象。⑤繼續重點堅持實行國庫集中支付制度下的支農財政專戶制度。堅持這項制度主要是減少中間環節，資金不在農口部門資金賬戶下留停，直接撥付到項目實施單位，加快資金周轉下達的速度。⑥繼續堅持財政資金以獎代補、以物代資等政府采購相結合。嚴格執行招投標制度。⑦重點推進財政資金切塊下達到縣級與項目備案審批制度。同時堅持一條底線，各級財政系統不直接管理項目的實施，項目的實施應該由農口各部門負責。⑧嚴格界定財政管理的范圍。公益性、社會性、生態性、可持續發展項目財政部門協助農口部門管理；但生產經營性項目只限貸款貼息有償使用，更好地提高財政資金的使用效益。
單位：山西省財政廳農業處 山西省農村財政研究會課題組
