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【摘要】近年來，國家投入到國土部門土地整理項目多、資金量大、周期長。抓好土地整理項目資金管理工作，是土地整理項目健康發展的關鍵。本文介紹了土地整理項目資金管理的基本情況，分析了目前存在的主要問題，并提出了規范土地整理項目資金管理的對策建議。

【關鍵詞】土地整理;項目資金管理;財政資金

土地整理項目資金是各級政府部門拔付給國土部門用于土地開發整理的專項資金，是國家為了提高綜合生產能力，大力開展基本農田整理，促進補充耕地數量、質量、生態三者統一。因此加強土地整理項目資金的監管，建設合理、科學、規范、高效的土地整理項目資金管理體系是目前亟待解決的問題。

一、土地整理項目資金管理概述

（一）土地整理項目資金來源

土地整理項目資金分為中央投資、地方投資和其他自籌資金，目前現行的土地整理資金主要是國家及地方財政負擔。資金來源比較單一，來源于新增建設用地有償使用費和耕地開墾費用。

（二）土地整理項目資金管理模式

土地整理項目資金財務實行專人管理、專戶儲存、專賬核算、專項使用。資金安排通過預算形式下達，拔付采取逐級項目調度方式下拔，逐級下拔至項目所在地縣級財政部門，再由項目所在地縣級財政部門按照相關要求將資金拔付至項目法人單位。

（三）加強土地整理項目資金管理的現實意義

土地整理項目資金的管理是項目管理體系中的一個重要組成部分，是土地整理項目健康發展的重要保障。加強土地整理項目資金管理有利于合理有效使用項目資金，努力降低項目成本，提高資金效益；有利于防止領導干部的腐敗形象，有效的杜絕領導干部滋生各種貪污行為；還有利于增加土地效益、實現耕地總量動態平衡。

二、目前土地整理項目資金管理存在的主要問題

（一）預算編制不科學

預算編制是項目資金管理的主要依據。土地整理項目的預算對項目規劃、工程方面、預算方面的知識具有很強的專業性，如參加編制預算的工作人員缺乏相關業務方面的知識，就會導致預算編制不夠科學，高估或低估預算，并助長實施單位找到違規借口，使預算流于表面。

（二）資金拔付不及時

資金的拔付是項目資金管理的前提。土地整理項目是一個周期長、范圍廣、涉及金額大的項目，資金拔付是否及時，將直接影響工程的質量。由于在資金的拔付過程中，申請審批程序復雜，資金撥付效率普遍不高。甚至有的財政關鍵部門在拔付資金時以各種理由拖延拔付，故意從中作梗，想要收受好處，造成項目資金到位滯后。還有的單位到了年底因為資金不能滯留賬面，又進行突擊拔款，一般年底拔付項目資金達到了全年應拔資金的30～40%，顯得很不規范。

（三）地方配套資金不到位

地方配套資金是項目資金管理的補充。土地整理項目資金主要是中央和省級財政拔款，一般要求地方配套資金達到百分之二十以上。目前大部分項目在落實地方配套資金時，因地方財政經濟緊張，配套資金往往不能到位。有的是財政部門采取先撥入而后扣回的辦法，有的是將配套資金采取掛應收賬款的辦法，有的是采取虛列支出作的辦法等等，手段五花八門，嚴重影響了工程的進度和質量。

（四）財務管理不精細

財務管理是項目資金管理的關鍵。部分單位在管理土地整理項目資金方面存在著一些“漏洞”。一是審核上有漏洞。在報賬程序上，手續上不嚴謹，正式發票的真偽、原始票據與附件是否相符、差旅報銷人員數額的核實等都未嚴格審核。二是拔付項目資金有漏洞。提前拔付工程款、按進度超額支付工程款、不按合同規定預留相應比例的工程質量保證金、出納一人保管全套財務公章等現象。三是財務核算有漏洞。會計技術差錯多，不按記賬規則進行計賬，計賬員和審核員均由計賬員一人操作，因無人審核，常會出現賬證不符、賬實不符、賬賬不符、賬表不符。四是資金用途有漏洞。有些土整項目資金用于發放部分人員的獎金、補貼和招待費；有的用專項資金形成的固定資產沒有及時入賬；個別項目甚至有挪用資金的現象。

（五）合同管理不規范

合同管理是項目資金管理的核心。目前，部分合同的簽訂不夠規范，存在著“重形式、輕質量”的現像。合同僅成為一種付款的依據，而沒有真正發揮合同的作用。具休表現為不采用標準的合同文本，而采用一些自制的、籠統的、含糊的文本條件進行簽訂合同；工程的預決算、承包的范圍、工期的期限要求、雙方的權力義務等內容簽訂都不夠嚴謹，導致違規轉包工程偶有發生，個別項目甚至借用資質招投標或虛列工程套取工程款等違規現像；主觀上不習慣按合同辦事，而是按照慣例執行，出現了問題也不是找合同應對而是找領導協調。

（六）審計監督不得力

審計監督是項目資金管理的屏障。部分審計人員對土地整理項目的專業知識了解不夠透徹，可行性研究報告、土方工程的概算、隱蔽工程勘測等都只是一個模糊的概念，現行審計僅停留在傳統的竣工結算審計上，對招投標的審計、合同審計、項目施工階段的審計、項目竣工驗收審計等內容缺乏深入及準確性的審查，未起到事前、事中、事后監督的作用。

三、土地整理項目資金管理存在原因分析

（一）思想認識有偏差

土地整理項目資金具有政策性和專業性的工作。一些干部并沒有認識到專項資金的嚴肅性和專款“專”用的真正意義，一是搞“大雜燴”，認為專款資金只要不裝入私人口袋就沒問題，導致出現虛夸濫報、擠占挪用等現象；二是熱衷于項目的申報和資金的爭取，而忽視對項目資金管理；三是地方財政，財力有限，認為配套資金可有可無，不會影響工程質量，并且個別干部將項目資金視為個人財產，對其索拉卡要。

（二）管理體制不健全

土地整理是一項綜合性的系統工程，涉及到財政、國土、鄉鎮政府各單位及各個不同的利益群體，很容易導致多頭化管理，利益都積極的爭取，問題卻相互的推諉，管理體制的不健全，很難將資金監管到位，部門之間更難統籌協調、系統管理。總體來講現行的粗放管理體制的滿足不了土地整理項目資金管理的要求。

（三）財務管理能力偏低

目前，部分單位的財務隊伍偏于老齡化，學習缺乏動力，業務能力不強，有的單位財務部門的領導非財務專業，根本不懂業務，能力2018年第03期下旬刊（總第691期）時代金融TimesFinanceNO.03，2018（CumulativetyNO.691）的局限導致財務部門想管理好財務工作卻無從下手，心有余而力不足；財務部門僅限于算賬、報賬，做賬，而不能為領導提供好的建議或意見發揮參謀助手作用，更無法做好項目資金的管理工作；同時有些單位的一把手對財務業務不是很懂，而且喜歡“一言堂”，不按照財務管理制度和操作程序辦事。

（四）監管督查不全面

土地整理項目雖建立了各項督查制度，但在實行操作中存在許多不足：上級的監督和審計一般都是偶爾進行檢查，而且時間有限，工程項目的實施進度和質量及財務等情況無法在短時間內進行全面的了解和監管；二是本級的財政及相關審計監管部門本身業務工作繁忙，在項目的監督上難以全面、深入、有效的監督；三是財務人員的項目專業知識與項目監管要求不匹配，工程質量、資金監管難到位。

四、規范土地整理項目資金管理的對策建議

（一）加強預算管理，編制科學合理的項目資金預算

為保證土地整理項目資金預算編制科學、合理，首先在編制預算前，必須對土地整理項目的基礎條件、規劃設計、資金、效益等進行調查研究和分析，由具有相應資質的機構根據《土地開發整理項目預算定額標準手冊》制定合理的預算額，將各項指標進行量化，且具有可強的操作性。

（二）轉變思想觀念，提高對項目資金的認識

科學、有效、安全地使用土地整理項目資金不僅關系到財政專項資金的使用效率，更直接對我國國土事業的發展、新農村的建設等有著重要的影響。因此，加強土地整理項目資金的使用管理必須轉變觀念，樹立正確的資金觀。土地整理項目資金最大的特征就是“專”，每筆資金都有特定的用途，不能隨意變更。因此，各單位領導必須從思想上真正認識到整理項目資金管理的重要性，不僅要自己學習土地整理相關的政策文件和業務知識，還應該多對相關崗位的工作人員進行業務培訓。

（三）健全管理制度，實現財務精細化管理的目的

實行項目資金的精細化管理，首先，應該完善項目資金管理辦法，在現有管理體系基礎上規范項目招投標實施細則、項目合同規范、項目財務管理制度、項目決算規程，促進土地整理項目資金的規范、安全和高效運行。其次，通過明細財務核算，切實實現資金使用的規范化。例如按程序嚴格執行原始憑證的審核，編制好記賬憑證，總賬、明細賬要進行復核，確保項目資金核算的準確性，并及時編制項目資金的會計報表，通過財務分析真正實現財務精細化的管理工作。

（四）加強部門聯動，確保項目資金發揮社會效益

首先，應明確各縣（市）土地整理中心為項目法人，執行項目法人責任制。其次，明確各部門的責任。財政部門對項目資金的拔付、配套負責；國土部門對項目資金的使用、核算、工程質量負責；審計部門對項目資金使用的監督工作負責；鄉鎮基層單位對項目協調工作負責。最后，發揮土地整治平臺作用，取消財政配套資金，實現政府為主其他組織為輔的綜合化管理模式，充分引導社會各界廣泛參與規范化、多元化的資金投入機制，減輕財政壓力，保障土地整理項目資金需求。

（五）強化審計監督，堵塞管理漏洞

首先，加強審計監管專業人才的培養。組織相關人員參加專業機構組織的系統培訓，熟悉項目規劃、預決算知識，了解招投標管理、合同管理、工程管理的基本要求，掌握項目資金收支管理及會計核算辦法，適應項目資金管理的要求，提升財務監督與管理水平。其次，加快內部審計與外部審計的融合。各單位成立內部審計小組，將項目資金的審計作為重點，經常性地開展日常審計工作，及時發現項目資金監管中存在的問題，并聘請有資質機構的專業人才就資金預決算編制、資金使用、工程結算等內容進行專項審計，提出意見和建議，督促項目承擔單位及時整改。最后，實行項目責任問責制。項目的工程質量采取終身追究及其項目問責制，對檢查發現工程質量問題或有違紀違法行為，要依法依紀嚴肅追究其法律和紀律責任，著力推進土地整理項目資金規范有序運行。

參考文獻

[1]李巖輝.《關于加強農村土地整治工作的幾點建議》.《華北國土資源》，2012年第4期.

[2]徐瑞華.《關于創新土地開發整理項目資金管理方式的探討》.《會計師》，2010年第2期.

作者:黎望 單位:岳陽市湘陰縣國土資源局