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在我國(guó)各類組織的預(yù)算管理實(shí)踐中，預(yù)算松弛是普遍存在的。對(duì)于高校而言，預(yù)算松弛就是高校實(shí)際預(yù)算水平與預(yù)期預(yù)算水平之間的差異，包括成本松弛和目標(biāo)松弛。具體來說，成本松弛是預(yù)算執(zhí)行者因采取某種行為造成某項(xiàng)任務(wù)所需資源總額高于預(yù)期值，而目標(biāo)松弛是使預(yù)算實(shí)際產(chǎn)出總額低于預(yù)期產(chǎn)出值。預(yù)算松弛是一把“雙刃劍”，具有兩面性。理論認(rèn)為，預(yù)算管理實(shí)質(zhì)上是一個(gè)組織上級(jí)與下級(jí)之間委托關(guān)系的處理和協(xié)調(diào)過程，由于上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱，若基于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行業(yè)績(jī)考核，就會(huì)促使下級(jí)采取特殊行為造成預(yù)算松弛，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，從而產(chǎn)生管理低效和資源浪費(fèi)，不利于高校的總體發(fā)展。而權(quán)變理論認(rèn)為，組織的發(fā)展面臨眾多不確定性因素，在管理實(shí)踐中要建立一定的松弛來緩沖風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)所處環(huán)境和外部條件的變化而隨機(jī)應(yīng)變。基于權(quán)變理論，預(yù)算松弛是高校面臨外界不確定性的一種緩沖，一定程度的預(yù)算松弛反而能幫助高校實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。問題是，權(quán)變理論的觀點(diǎn)要滿足一個(gè)前提，即“一定程度”的預(yù)算松弛。但這個(gè)“度”如何衡量，是沒有辦法精確把握的，在實(shí)踐中，預(yù)算松弛的“度”往往被預(yù)算執(zhí)行者放大了，使得預(yù)算松弛的防范作用大打折扣。因此，盡管理論和權(quán)變理論都能解釋預(yù)算松弛，但理論比權(quán)變理論更有能力解釋我國(guó)高校預(yù)算松弛的現(xiàn)象。
二、高校預(yù)算松弛的驅(qū)動(dòng)因素分析
（一）管理機(jī)制驅(qū)動(dòng)———分級(jí)管理體制
新《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》（2012）中規(guī)定“高等學(xué)校實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理’的財(cái)務(wù)管理體制，規(guī)模較大的學(xué)校實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理’的財(cái)務(wù)管理體制”，即“政府—高校—高校內(nèi)部”模式，其中，政府和高校、高校和高校內(nèi)部不同二級(jí)部門（學(xué)院）之間存在廣泛的委托關(guān)系。根據(jù)理論，一個(gè)組織若采取委托方式進(jìn)行管理，由于組織不同層級(jí)的管理目標(biāo)、掌握信息程度、管理技能等不同，下級(jí)人員作為“經(jīng)濟(jì)人”，會(huì)本能地維護(hù)自身利益，利用自身參與預(yù)算編制的機(jī)會(huì)制造預(yù)算松弛。以W高校為例，高校一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)在制定預(yù)算方案時(shí)，二級(jí)部門（學(xué)院）的受托人會(huì)提出各種預(yù)算執(zhí)行的制約因素。相對(duì)于一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，二級(jí)部門（學(xué)院）的受托人更愿意站在自身部門（學(xué)院）的角度考慮問題，也更了解自身工作內(nèi)容和性質(zhì)。在這種立場(chǎng)不一致、信息不對(duì)稱的情況下，下級(jí)會(huì)極盡所能地制定偏離預(yù)期水平的預(yù)算，通過這種預(yù)算松弛緩解預(yù)算執(zhí)行壓力，從而實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。顯然，這種基于“私利”的預(yù)算松弛是狹隘的，會(huì)造成資源分配不恰當(dāng)，一些資源相對(duì)富裕的二級(jí)部門（學(xué)院）分配到較多資源，而真正需要資源的部門（學(xué)院）卻分配較少。這種“貧富拉鋸式”的資源配置最終會(huì)降低高校整體的管理水平，不利于高校實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
（二）動(dòng)力機(jī)制驅(qū)動(dòng)———成本補(bǔ)償機(jī)制
所謂成本補(bǔ)償，就是對(duì)某一主體在創(chuàng)造價(jià)值的過程中所發(fā)生的各種付現(xiàn)成本和機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償。目前，我國(guó)高校普遍實(shí)施成本補(bǔ)償機(jī)制。高等教育的產(chǎn)出過程不同于一般物質(zhì)產(chǎn)品，其“產(chǎn)品”不能通過市場(chǎng)價(jià)格直接補(bǔ)償，更不能通過收取高額學(xué)費(fèi)回收補(bǔ)償，只能通過國(guó)家財(cái)政撥款或其他再分配形式給予補(bǔ)償。這種本是為實(shí)現(xiàn)教育公平的成本補(bǔ)償機(jī)制，卻為高校預(yù)算松弛提供了動(dòng)力機(jī)制。預(yù)算是組織進(jìn)行資源優(yōu)化配置，有效控制成本的管理工具，對(duì)主要依賴于國(guó)家資助的高校來講，預(yù)算更是取得資源的有效途徑。在這種動(dòng)力機(jī)制的刺激下，高校反而容易追求成本最大化而非成本最小化，違背了“勤儉辦學(xué)”的發(fā)展理念。在不超過國(guó)家總體預(yù)算限額的前提下，高校傾向于制造成本松弛，即預(yù)算的資源需求量高于預(yù)期需求水平，從而通過預(yù)算取得更多的成本補(bǔ)償資金。此外，高校預(yù)算的“博弈”性質(zhì)更加劇了成本松弛的程度。對(duì)于高校而言，預(yù)算編制過程本身就是一個(gè)上下級(jí)博弈的較量，二級(jí)部門（學(xué)院）通常利用自身的信息優(yōu)勢(shì)借口工作需要，要求追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)，最終造成預(yù)算數(shù)額與實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn)，資金使用效率大幅下降，不利于高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
（三）利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)———與預(yù)算掛鉤的績(jī)效考評(píng)機(jī)制
高校目前的績(jī)效考評(píng)機(jī)制普遍都與預(yù)算執(zhí)行成績(jī)掛鉤，預(yù)算執(zhí)行程度高，績(jī)效就好；預(yù)算執(zhí)行程度低，績(jī)效就差，直接影響預(yù)算執(zhí)行者的個(gè)人利益。在這種績(jī)效考評(píng)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，預(yù)算執(zhí)行者在一開始參與制定預(yù)算時(shí)，就會(huì)與上級(jí)管理者討價(jià)還價(jià)，將預(yù)算目標(biāo)盡量壓低，通過制造這種目標(biāo)松弛，降低自身預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度，最終保護(hù)自身利益。同樣以W高校為例，假設(shè)該高校規(guī)定，為鼓勵(lì)取得高水平研究成果，年終績(jī)效考核要參考預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，如若超額完成預(yù)算，會(huì)有獎(jiǎng)勵(lì)政策。作為預(yù)算執(zhí)行者，在利益的驅(qū)使下，會(huì)想方設(shè)法制定較低的預(yù)算目標(biāo)，以便輕易完成目標(biāo)，取得亮眼的考核業(yè)績(jī)。這樣使得管理者并不清楚預(yù)算執(zhí)行者的真正業(yè)務(wù)水平，無法做到“人盡其責(zé)”，最終整個(gè)高校的管理文化就會(huì)趨于松散。此外，管理過程中的“棘輪效應(yīng)”也會(huì)加劇目標(biāo)松弛。在一個(gè)組織中，上級(jí)試圖根據(jù)下級(jí)過去的業(yè)績(jī)水平建立業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，若下級(jí)越努力，好的業(yè)績(jī)出現(xiàn)的可能性就會(huì)越大，這樣制定出來的標(biāo)準(zhǔn)也就越高。這種業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)隨下級(jí)業(yè)績(jī)上升而上升的趨向被形象地稱為“棘輪效應(yīng)”。顯然，棘輪效應(yīng)對(duì)組織整體發(fā)展是有利的，但卻不利于預(yù)算執(zhí)行者個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)。一旦預(yù)算執(zhí)行者意識(shí)到他的努力將提高業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，他努力的積極性就會(huì)下降，通過制造目標(biāo)松弛避免完成上級(jí)制定的預(yù)算目標(biāo)。
三、基于高校預(yù)算松弛的預(yù)算管理優(yōu)化路徑設(shè)計(jì)
（一）創(chuàng)建預(yù)算文化，從根本上解決“人”的因素
通過上述高校預(yù)算松弛的驅(qū)動(dòng)因素分析，可以歸納出產(chǎn)生預(yù)算松弛的根本原因在于“人”的消極本性。因此要想解決預(yù)算松弛現(xiàn)象，最根本的應(yīng)該是對(duì)“人”實(shí)施正向引導(dǎo)，植入積極、端正的預(yù)算文化。即借助企業(yè)文化來實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理功能，形成一種全新的高校預(yù)算文化管理理念，以從根本上解決預(yù)算松弛問題。具體可從以下兩方面入手：
1.領(lǐng)導(dǎo)走基層
預(yù)算松弛之所以存在，原因之一就是上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱，預(yù)算執(zhí)行者利用自身對(duì)實(shí)踐工作的了解，不同程度地“糊弄”上級(jí)，而上級(jí)由于長(zhǎng)期居高位，加上盡快完成預(yù)算工作的心理，從而對(duì)預(yù)算松弛現(xiàn)象聽之任之。為有效解決這一現(xiàn)象，高校領(lǐng)導(dǎo)首先應(yīng)該從自身做起，多走基層，從而在預(yù)算制定過程的博弈中占據(jù)有利地位。
2.下級(jí)培養(yǎng)職業(yè)素養(yǎng)
產(chǎn)生預(yù)算松弛的根源在于“人”的消極本性。因此，對(duì)于高校來說，最迫切的就是要加強(qiáng)對(duì)教職工的職業(yè)素養(yǎng)教育與規(guī)范，正確引導(dǎo)教職工的工作思想和行為，形成良性預(yù)算文化。除了依賴于教職工自身?yè)碛械穆殬I(yè)素養(yǎng)之外，最關(guān)鍵的是要通過持續(xù)培訓(xùn)、宣傳、管理機(jī)制等方式擴(kuò)大這種正向職業(yè)素養(yǎng)的影響力，最終形成良好的高校預(yù)算文化。
（二）設(shè)計(jì)利益制衡制度，實(shí)現(xiàn)多贏
對(duì)于高校而言，上級(jí)為確保更好地經(jīng)營(yíng)管理而實(shí)行參與式預(yù)算，鼓勵(lì)二級(jí)部門（學(xué)院）參與到預(yù)算制定的過程中。但二級(jí)部門（學(xué)院）與上級(jí)、各個(gè)二級(jí)部門（學(xué)院）之間又存在不同的利益，如何協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)方的矛盾和沖突是高校必須面對(duì)的問題。因此，設(shè)計(jì)一個(gè)有效的利益制衡制度就顯得尤為重要。預(yù)算執(zhí)行者不斷制造成本松弛或目標(biāo)松弛，就是想減輕自身壓力，在同等條件下能輕松完成既定目標(biāo)。對(duì)他們來說，這種預(yù)算目標(biāo)就是一種外在強(qiáng)制，因此有必要將預(yù)算目標(biāo)轉(zhuǎn)化為預(yù)算執(zhí)行者的內(nèi)在動(dòng)力，從而更好地將個(gè)人利益與預(yù)算目標(biāo)完成度相結(jié)合。既然“人”是追求自利的，那么高校就應(yīng)該遵循這種本性，以既定的預(yù)算指標(biāo)為標(biāo)桿，運(yùn)用精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)預(yù)算執(zhí)行者自愿、主動(dòng)地完成給定的預(yù)算目標(biāo)。通過這種“多勞多得”的分配機(jī)制，促使各個(gè)二級(jí)部門（學(xué)院）自愿參與到競(jìng)爭(zhēng)之中，最終確保高校、各個(gè)二級(jí)部門（學(xué)院）均能得到利益最大化，實(shí)現(xiàn)多贏。同時(shí)，高校要善于正向引導(dǎo)，在執(zhí)行制衡制度的過程中，積極鼓勵(lì)預(yù)算執(zhí)行者做好本職工作，避免不同二級(jí)部門（學(xué)院）的惡性競(jìng)爭(zhēng)，高標(biāo)準(zhǔn)完成既定的預(yù)算目標(biāo)。
（三）完善風(fēng)險(xiǎn)控制制度，注重過程控制
預(yù)算松弛包括成本松弛和目標(biāo)松弛，其中成本松弛是有跡可循的。針對(duì)成本松弛，高校應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部控制，引入績(jī)效審計(jì)制度。相對(duì)于企業(yè)，高校的支出要簡(jiǎn)單許多，主要是教學(xué)、科研和其他正常活動(dòng)發(fā)生的資金耗費(fèi)和損失。因此，要從財(cái)務(wù)審計(jì)著手，加強(qiáng)對(duì)費(fèi)用支出的審計(jì)，保證每一筆費(fèi)用支出都合理、經(jīng)濟(jì)。并通過定期對(duì)二級(jí)單位（學(xué)院）的績(jī)效審計(jì)，防止預(yù)算中無關(guān)隱性成本的出現(xiàn)。在實(shí)際工作中，預(yù)算松弛更易出現(xiàn)在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中。因此，高校應(yīng)具備全局意識(shí)，建立一套針對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)估、反饋的全方位控制機(jī)制，尤其重視預(yù)算編制的合理性和預(yù)算執(zhí)行的有效性，做到結(jié)合實(shí)際、量化編制、持續(xù)跟進(jìn)、及時(shí)反饋。真正將預(yù)算工作的每一個(gè)細(xì)微環(huán)節(jié)落實(shí)到位，加強(qiáng)過程控制，才能從總體上防控預(yù)算松弛。此外，高校應(yīng)該嘗試建立專門針對(duì)預(yù)算松弛的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。高校如果能做到“防患于未然”，便會(huì)大大降低過度的預(yù)算松弛給組織造成的損害。但對(duì)預(yù)算松弛“度”的衡量目前并沒有可以借鑒的做法，只能是一個(gè)長(zhǎng)期學(xué)習(xí)和探索的過程。基于此，高校應(yīng)該十分重視對(duì)預(yù)算工作者的專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)，增強(qiáng)其信息收集能力、職業(yè)判斷能力和專業(yè)勝任能力，從而更好地識(shí)別預(yù)算松弛。
（四）引入更科學(xué)的業(yè)績(jī)考核機(jī)制
為應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行者的目標(biāo)松弛行為，高校應(yīng)該引入更加科學(xué)的業(yè)績(jī)考核機(jī)制。具體來說，就是在實(shí)行與預(yù)算掛鉤的業(yè)績(jī)考核機(jī)制時(shí)，可以考慮增加一個(gè)考核指標(biāo),即有無預(yù)算松弛成分下超額完成預(yù)算目標(biāo)的獎(jiǎng)懲。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行者，如果超額完成一個(gè)不含預(yù)算松弛成分的預(yù)算目標(biāo)所獲得的激勵(lì)將大于完成一個(gè)含有松弛成分的預(yù)算目標(biāo)所得的激勵(lì)，并配以對(duì)沒有完成預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，這樣就能鼓勵(lì)預(yù)算執(zhí)行者制定不含或者少量預(yù)算松弛的預(yù)算目標(biāo)，從而起到很好的正向引導(dǎo)作用。同時(shí)，在設(shè)定預(yù)算目標(biāo)時(shí)，可以嘗試將最高標(biāo)準(zhǔn)改變?yōu)樽畹蜆?biāo)準(zhǔn)。在傳統(tǒng)的預(yù)算制定過程中，都傾向于最高能實(shí)現(xiàn)的程度，并以該程度作為預(yù)算目標(biāo)。這種高標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算目標(biāo)對(duì)不同層級(jí)的預(yù)算執(zhí)行者來說并非十分容易，也正因如此，預(yù)算執(zhí)行者才會(huì)想方設(shè)法地制造預(yù)算松弛，降低預(yù)算目標(biāo)。為解決這一問題，高校可以將預(yù)算目標(biāo)設(shè)定為最低標(biāo)準(zhǔn)，即所有預(yù)算執(zhí)行者都能達(dá)到的最低基本線。這個(gè)最低基本點(diǎn)應(yīng)該來源于高校對(duì)預(yù)算執(zhí)行者執(zhí)行能力的了解，同時(shí)參考其他高校的數(shù)值，取平均水平。一旦預(yù)算執(zhí)行者無法完成最低水平，則會(huì)面臨淘汰，相反，如果達(dá)到該水平，其個(gè)人利益就會(huì)得到保證，如果超過該水平，就會(huì)得到對(duì)等的額外獎(jiǎng)勵(lì)。通過制定這種低標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算目標(biāo)，整體拉低預(yù)算執(zhí)行者實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的難度，同時(shí)輔以不同層級(jí)的激勵(lì)措施，在保證預(yù)算執(zhí)行者個(gè)人利益的基礎(chǔ)上，反而會(huì)刺激預(yù)算執(zhí)行者付出額外的努力，獲得額外的收獲。
四、研究結(jié)論
通過上述分析，本文認(rèn)為：預(yù)算松弛的普遍存在歸咎于管理機(jī)制的缺陷和“人”的消極本性。高校當(dāng)前的分級(jí)管理體制、成本補(bǔ)償機(jī)制和績(jī)效考評(píng)機(jī)制并不完善，為預(yù)算松弛的滋生提供了土壤，預(yù)算執(zhí)行者基于私利的追逐造成消極本性大于積極本性，企圖通過制造預(yù)算松弛，以維護(hù)自身利益。高校當(dāng)前最迫切的任務(wù)便是重視“人”的因素，通過創(chuàng)建良好的預(yù)算文化對(duì)預(yù)算執(zhí)行者實(shí)施正向引導(dǎo)，與此同時(shí)，加快一系列管理體制的完善包括設(shè)計(jì)利益制衡制度、完善風(fēng)險(xiǎn)控制制度、引入更科學(xué)的績(jī)效考評(píng)制度，以提供維護(hù)預(yù)算執(zhí)行者合理權(quán)益、控制預(yù)算松弛的制度保證，最終完善預(yù)算管理工作，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
作者：蒙親絨 單位：武漢理工大學(xué)
