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1.城鎮化建設。
2013年底江蘇城鎮化率已經達到64.1%，遠遠高于其他城市。隨著城鎮化進程的日趨加速，地方政府大力啟動城鎮化規劃、建設工作，公共設施建設、道路、環境污染等建設并與工業化、信息化建設并駕齊驅。如此多的生產、生活需要量，需要地方政府做到工業化和城鎮化良性互動，城市化建設跟上人員的需要。據估算城鎮化建設未來將拉動40萬億元投資，可見，地方政府僅僅依靠國家的撥款根本無力支撐大額的經濟建設開支，還需要依靠地方政府自籌負債，來彌補資金需要量的不足。
2.政府政績工程。
另一方面，有些政府領導為了干部考核指標，不惜大力投入本不該建設的項目，只為自己的政績美觀，年度總結報告中有可寫的內容。道路修了挖、挖了修，造成無端浪費。這樣貼金的政績工程，再多的金都不夠。為了彌補資金的缺口，地方政府不得不大力發行債券，以解燃眉之急，然而留下的是無端的后患與矛盾的越演越烈。
二、江蘇省地方政府發行債券的必要性
1.土地財政時代已過。
政府資金在過去的十幾年主要依靠出讓土地，稀缺的土地資源導致開發商開出高價獲得土地。表面上是開發商付出的高價，實際上都轉嫁到消費者的身上，導致房價不斷增高，不利于國民經濟朝著健康穩定的方向發展。國家不斷出臺相應的限制政策，推進房地產市場的調控。因此，地方政府的這個融資渠道受到了嚴重的限制，融資金額逐年下降。為了跟上經濟建設資金的需要量，地方政府只有另外尋找合理有效的融資手段，地方政府發行債券是經過國務院批準的，是切實可行的。
2.市政建設的需要。
江蘇省地處經濟發達的長三角地區，人口比較密集，所需建設的公共項目較多，主要包括行政區域內新建、擴建和改建的建筑與裝飾、安裝、市政、仿古建筑及園林綠化、房屋修繕、城市軌道交通工程等。據統計，僅僅一項建設交通基礎設施2014年江蘇將預計投資690億元。隨著江蘇各地區的市政工程的大力實施，稅收的收入已經遠遠不能滿足市政建設的需要，地方政府通過其他方式籌集大量資金。地方政府自主發行債券，用負債的形式籌資所需資金能滿足優化融資結構、降低融資成本的要求。
3.解決地方政府債務問題。
改革開放以來，江蘇省經濟發展迅速，各項經濟指標一直處于全國前列，財政收入與財政支出都處于高水平位置。負債規模大并且包含了各種類型的債務類型，債務到期都是需要償還的，這就是所謂的債務風險。目前政府面對既要建設又要償債的雙重壓力，發行債券是解決當前問題的可選途徑之一。
三、江蘇省地方政府發行債券應具備的能力
1.具有嚴格的運行機制。
地方政府發行債券的需要提前設計好一套整體的運行機制，才能保證政府債券朝著健康穩定的方向發展。運行機制應該著重涉及以下幾方面的內容。地方政府自主發行債券之前，應就預計發行數額、發行主體、發行方式、發行期限、利率進行充分研究、論證。不能沒有規劃無限制地發行，認為籌資數額越大越好，這樣只會加大政府債券風險，阻礙政府債券的健康發展。發行主體可以本著先從經濟比較發達的市開始發行，比如先選擇南京、蘇州、常州作為試點發行市，成功發行后再推廣到其他省市。因為各地區的經濟發展不一樣，償債能力也會因此有很大的差別，如果全省沒有主次的同時發行，容易造成有些落后的市區無力償債，影響人民群眾對政府的信任度，阻礙政府債券的發展。
2.制定完善的資金管理制度。
需要明確債券的資金用途，資金是用于公共物品的建設還是基礎設施建設，地方政府在使用籌集的資金時，應該嚴格按照編制的預算支出使用資金，建立資金的運用與管理制度，將發行債券籌集的資金按步驟按計劃地應用到相應項目中。
3.地方政府具備足夠的償債能力。
地方政府在發行債券時，需要嚴格控制發行數量。并不是籌資數額越大越好，籌資數量過大會加重財政風險，政府在發行債券是應該充分考慮償債能力。在合理的數量范圍內籌集資金。償債能力決定負債能力，過低的償債能力必然導致債務逾期率高，借新債還舊債現象十分普遍。而債務逾期率過高，也會導致政府無法按期履行還債責任，影響政府聲譽，使地方財政財務狀況更趨惡化。結合債務償還期限，財務分析上一般采用負債率、債務率、償債率等指標來分析地方政府的償債能力。負債率=債務余額/當年地區生產總值；債務率=債務余額/當年可支配財力；償債率=年度還本付息額/當年可支配財力。按照省政府5號令要求，各地應將負債率控制在10%以內，債務率控制在100%以內，償債率控制在15%以內。
4.設立專門的債券管理機構。
目前地方政府沒有設立專門的地方債券管理機構對債券進行管理。隨著舉債數額的逐漸增大，地方政府應該考慮增設專門的職能部門負責發行債券涉及的全過程，并對整個過程進行分析總結，不斷總結經驗，為政府債券的持續健康發展奠定基礎。
5.社會公眾具備充分的應債能力。
地方政府發行債券應具備的能力不僅僅包含政府的能力，還應該包括廣大居民的應債能力。不同地區的居民的理財觀念會有很大的區別，例如，有些居民愿意把多余的資金存在銀行，認為這樣最安全、保險，而且隨時都可以使用。有些居民喜好把錢投入股票證券市場，認為收益勝于一切。還有些居民喜歡買國債，國債風險低，收益比銀行高。那么地方政府發行債券是否會被居民接受，取決于地方政府的信用度，因此地方政府需要大力開展信用建設，只有信用體系跟上去，居民才會放心購買地方債券，社會應債能力必然提高。
四、江蘇省地方政府發行債券應構建信用管理機制
1.嚴格管理信用評級。
地方政府發行債券有必要進行信用評級，是對于購買者是否購買提供信息參考。該評級是針對于發行方能否按期還本付息的可靠程度進行評估，并標示其信用程度等級。對于投資者來說，在購買前了解債券的信用等級，可以幫助投資者對于債券的可靠度進行了解，從而進行合理的投資決策。對于地方政府而言，信用評級可以減少籌資成本，因為等級高的債券容易得到居民的青睞，能夠以低的發行利率發售。居民總是在收益與風險間進行抉擇。信用評級高意味著居民所要承擔的風險低，因此居民愿意以較低的收益購進債券。為了增強公信力，地方政府需要嚴格管理信用評級機構，規范評級機構的評級方式、運行機制，設置全面的評級指標體系，確保評級的準確性。
2.構建信用管理平臺進行信息披露。
地方政府設立相應的信息平臺，進行債券信息的披露，包括發行前的計劃、預算；發行過程中的進程、籌資數額、提前贖回等事項的披露；發行后的資金使用情況、政府財務現狀、建設狀況進行信息公開。必要時政府應該考慮設立對居民開放的網絡公共空間，居民有任何疑問可以隨時提問，并幫助居民解答。基于上述的能力與信用管理機制的構建，地方政府債券必然能順利進行，并且健康穩定發展。我們教育工作者也需要不斷深入研究，為構建地方政府債務管理機制獻計獻策。
作者：張軍 單位：蘇州市職業大學商學院
