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摘要:隨著國庫3T系統以及“金財”、“金稅三期”的上線運行，財稅庫銀橫向聯網電子繳稅業務和國庫集中支付業務的深度拓展，國庫收支業務全程電子化處理業務量占比達90%以上，國庫收支運行管理呈現信息化特征，為國庫履行事中監督職責帶來諸多方便的同時，增加了國庫監管難度、延長了國庫監管鏈條，國庫監管制度、內容、方式、手段等均需要隨著信息化管理要求加以完善，以期提高國庫事中監管效能，有效發揮國庫監督的制衡作用，促進現代國庫制度的實現。

關鍵詞:國庫監管;信息化管理

一、國庫收支運行步入信息化管理

(一)國庫收入業務步入信息化管理。當前國庫收入包括稅收收入、稅務部門代征的非稅收入和社保基金收入、商業銀行代收代繳的非稅收入和財政匯繳的非稅收入、水資源費收入、排污費收入等等。據調查:從業務種類看，一是隨著“金稅三期”的上線運行和財稅庫銀橫向聯網電子繳稅業務的深度拓展，由稅務部門負責征管的稅收收入、代征的非稅收入和社保基金收入，從納稅人或繳款人申報，到商業銀行經收并劃繳國庫，國庫辦理收納、分解和上劃，基本上實現全程電子化管理。二是隨著“金財”工程和“非稅收入收繳管理系統”的運行，行政事業性收費、罰沒收入等各種非稅收入，從繳款人網銀繳納到商業銀行的經收環節，已經實現了電子化管理，目前各省市正在加快研究，探索非稅收入直繳入庫的途徑，以期實現商業銀行代收代繳非稅收入的全程電子化管理。從渭南市全市預算收入業務量統計看，截止2017年6月份，全程電子化業務量占比已達94%，傳統手工業務量僅占6%。渭南市預算收入步入信息化管理時代。

(二)國庫支出業務步入信息化管理。當前，國庫支出包括實撥資金支出、國庫集中支付支出、國庫上下級之間的調撥支出以及國庫與商業銀行之間的系統外調撥支出，隨著國庫集中支付改革的深度推進，地方國庫集中支付業務占國庫支出業務量達98%。在國庫集中支付業務量占比提升的同時，國庫集中支付業務信息化處理也實現跨越式發展，以國庫集中支付信息管理系統為基礎，以央行國庫會計數據集中系統、商業銀行核心業務系統和財政業務系統為核心，借助大小額支付系統匯劃資金，借助橫聯TIPS系統、國庫和商業銀行前置綜合系統傳送信息的國庫集中支付業務信息管理網絡已經形成，央行國庫與商業銀行國庫集中支付業務之間的清算全程實現電子化處理。

(三)國庫收支業務信息化管理的特點。不論是國庫收入業務信息化管理還是國庫支出業務信息化，均采取“信息流”和“資金流”雙通道管理，借助“金稅工程”、“金財工程”、“財稅庫銀橫向聯網系統”和“非稅收入收繳管理系統”，實現對各項預算收入的“信息流”管理;借助“國庫集中支付系統”、“國庫和商業銀行的前置綜合系統”和“財稅庫銀橫向聯網系統”，實現對國庫集中支付業務的“信息流”管理。不論是預算收入資金劃轉還是預算支出資金的劃轉，則均是借助大小額支付系統、央行和各商業銀行的行內業務系統，實現對預算收支“資金流”的管理。

二、信息化管理對國庫監管帶來的影響

(一)對國庫監管的有利因素。一是有助于國庫監督效能的發揮。長期以來，傳統國庫收支業務量大、效率低，耗費了大量的人力。隨著國庫收支信息化發展，傳統國庫收支業務量大大減輕了，國庫人員把更多精力放在國庫監督工作。二是有助于提高國庫監管效率，通過對國庫收支業務流程的自動控制，實現對商業銀行國庫業務監督由“人控”向“機控”轉變。比如，對于商業銀行通過財稅庫銀橫聯方式經收預算收入業務，已經實現網絡自動對賬，央行只需要通過對財稅庫銀橫向聯網的“信息流”監測，對商業銀行未及時劃轉預算收入資金問題及時提示，就能確保預算收入及時劃繳國庫。

(二)對國庫監管帶來的挑戰。一是監管難度增大，監管人員需要對信息化業務處理流程熟悉掌握，對每一個環節進行嚴密監測。二是監管范圍擴大，不僅要對傳統業務進行監督，而且要對信息化業務進行監督;不僅要對各項國庫業務進行監督，而且要對相關系統管理情況進行監督;不僅要對資金流全過程進行監督，而且要對信息流全過程進行監督。三是監管鏈條拉長，按照現代財政制度和構建現代法制社會的要求，國庫監督對象應是進入國庫和國庫經收處的財政資金，因此對商業銀行國庫業務的監督，不僅要涉及各項具體的國庫業務，還要延伸到國庫資金離開商業銀行系統前的每一個環節。例如:對國庫集中支付業務監督的同時，還要對通過國庫集中支付將資金劃轉到的工資專戶、公務卡還款賬戶、代管資金賬戶以及各項財政專項支出賬戶管理情況進行監督。

三、信息化模式下國庫監管存在的問題

(一)國庫法規未及時進行完善和補充，國庫監管依據不充足。一是目前國庫監督依據的《預算法》及其實施條例、《國家金庫條例》及其實施細則和《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》等法律法規，未對國庫信息化業務的監督和管理做出清晰的規定，明顯滯后于國庫信息化發展的現實。二是在循序漸進的信息化發展模式下，商業銀行國庫經收業務、國庫集中支付業務和非稅收入收繳業務等相關國庫業務電子化先試點、再拓展，發展過程中基本上是由文件通知代替制度和規定，國庫信息化處理業務的相關制度、規定跟進緩慢，尚未就商業銀行辦理各項國庫業務的內控管理、賬務組織、科目設置、系統設計、處罰規則等制定統一、科學、規范的處理規程和管理辦法，缺乏對商業銀行的各項國庫業務“信息流”管理規定，國庫監督依據不充足。

(二)國庫人員配備不適應信息化管理要求，國庫監管人力不足。長期以來，國庫崗多人少矛盾突出，“重核算、輕監管”成為常態，縣級國庫人員配置主要以操作型為主，人員年齡結構老化，學歷知識層次較低，綜合素質不高，監管意識普遍薄弱、監管技能較為缺乏。進入國庫業務信息化時期，盡管國庫傳統手工業務大大減少，但在重核算管理的定勢思維下，部分基層國庫對國庫職能定位把握不準，片面認為國庫監管范圍縮小、監管職能弱化，加重了國庫崗位人員配置的不合理性，國庫信息化業務監管能力嚴重不足，國庫管理不能主動從重核算狀態向綜合監管型轉變。

(三)缺乏對國庫信息化業務全流程精準把握，國庫監管覆蓋面偏窄。國庫信息化是一個系統化的工程，涉及人行國庫、財政、稅務和銀行。在近年來國庫信息化發展過程中，基層人民銀行國庫重點關注自身的國庫信息化業務，對財稅庫銀橫向聯網電子繳稅業務、國庫集中支付業務、商業銀行代收代繳非稅收入業務等電子化業務，在國庫部門的處理流程較為熟悉，在商業銀行、財政和稅務部門的處理流程和賬務組織很少去研究和關注，不能準確掌握各項國庫信息化業務從財政、稅務到商業銀行，再到國庫的全流程處理，不能對國庫監管做出全面、合理、有效的規劃，國庫監管工作仍然局限在對傳統的手工業務方面，對商業銀行的國庫信息化業務、信息化管理系統疏于監管，對國庫集中支付業務延伸的工資專戶、公務卡還款賬戶、代管資金賬戶、財政專項支出賬戶尚處于監管真空。

(四)對商業銀行國庫業務信息化雙重管理，國庫監督機制不暢。在商業銀行的三項國庫信息化業務中，除財稅庫銀橫向聯網電子繳稅業務規定了統一管理標準、統一接口標準和統一處理規范外，非稅收入收繳業務和國庫集中支付業務的信息傳輸和管理則是由財政部門開發的《國庫集中支付信息管理系統》和《非稅收入收繳管理系統》實現。由于這兩個信息管理系統并未鑲嵌到商業銀行的核心業務系統中，兩項業務的信息流和資金流不能相互自動牽制，加之缺乏信息管理傳輸制度規則約束，財政部門疏于管理，各商業銀行兩項業務的信息處理程序較為混亂，存在以信息流代替資金流“先清算、后支付”成為常態，非稅收入不能及時劃繳國庫等問題，由于監督機制不暢，國庫部門盡管多次向同級財政部門進行提示和反饋，但問題仍然得不到有效解決。

(五)監管方式和手段滯后信息化管理要求，監管效能不高。一是對商業銀行國庫信息化業務的監管尚處于手工模式，例如在商業銀行國庫集中支付業務的合規性檢查中，由于每日清算信息數據較多，人工核查難度大，無法逐筆核查每一筆國庫集中支付業務是否符合直接到最終收款人、最終供應商或到住房公積金、養老保險金等合理賬戶的宗旨要求，存在向財政支出專戶、財政代管資金賬戶、非稅收入專戶、暫存戶等違規支付問題較為嚴重和普遍，與國庫集中支付改革宗旨相背離。二是國庫集中支付信息化業務處理流程存在瑕疵，從商業銀行支付到央行國庫清算，信息流和資金流始終不能實現系統自動匹配和核查，給商業銀行留下了“先清算、后支付”的機會，需要對商業銀行集中清算賬戶、財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶進行深入細致的比對檢查，才能發現此類違規問題，監管效能較低。

四、信息化模式下提高國庫監管效能的建議

(一)完善國庫監管法規制度。全面把握現代國庫制度及《預算法》的要求，認真梳理當前商業銀行各項國庫業務的信息化處理特點，在《預算法實施條例》中對國庫信息化管理作出明確的法律規定，及時修訂《國家金庫條例》及其實施細則和《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》等國庫法規制度，明確國庫對商業銀行國庫業務的信息化管理的職責權限，盡快制定和完善財稅庫銀橫向聯網業務、國庫集中收付業務、國債發行和兌付業務等國庫業務的信息化處理規程和管理辦法，為國庫全面、有效履行國庫監管提供法規依據。

(二)科學合理配置國庫人員。經理國庫是人民銀行法賦予央行的職能之一，構建現代財政制度，必須加強人民銀行對財政預算收支的事中監督制衡，因此，央行應當抓住國庫信息化發展的有利時機，努力推動國庫從核算型向綜合監管型轉變，切實提高經理國庫質量和水平。一是建議完善基層“三定”方案，立足于“提高服務質量、強化監督制衡”的職能定位，盡快確定縣級央行國庫人員編制。二是各級央行國庫要切實轉變觀念，認真學習十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，準確把握財稅改革政策，站在服務社會和全局的高度，積極主動適應當前國庫信息化發展的要求，合理配置國庫人員，確保國庫監管力量，推動國庫管理轉型。

(三)全面拓寬國庫監管范圍。各級國庫要加強對商業銀行國庫集中支付業務、代收代繳非稅收入業務、財稅庫銀橫向聯網業務的學習和培訓，掌握各項業務對應的政策和制度規定，不僅要弄清各項國庫業務在央行國庫的處理流程，而且要熟悉掌握各項國庫業務在財政、稅務、商業銀行的電子化處理流程和管理方式，認真研究各項國庫業務電子化處理的流程與相關業務制度規定之間的契合程度，立足于全面、有效的視角，確定國庫有效監督的關鍵點、風險點和重點，不僅要注重對傳統國庫業務的監管，而且要注重對國庫信息化業務的監管，不僅要注重對資金流監管，而且要注重對信息流的監管，確保國庫監管全覆蓋、無死角。

(四)理順國庫監管機制。央行國庫要盡快對現行商業銀行的各項國庫業務信息化管理進行調查摸底，立足于全面、有效、有序、高效的原則，堅持“屬地管理”基本前提，對商業銀行財稅庫銀橫向聯網業務、國庫集中支付業務、代收代繳非稅收入、國債發行和兌付業務等國庫電子化業務，從科目設置、賬戶設置、賬戶命名、賬務組織和管理等做出統一規定。建立與財政部門協調機制，理順各項國庫電子化業務的監督管理職責，盡快實現國庫集中支付業務管理系統和非稅收入收繳系統與商業銀行核心業務系統的鑲嵌，杜絕違規辦理國庫業務，確保國庫資金安全。

(五)完善國庫監管方式和手段。全面把握國庫集中支付改革宗旨，加快對商業銀行國庫集中支付流程改造研究，堅持商業銀行國庫集中支付業務的信息流和資金流能夠相互校驗和牽制的基本原則，杜絕商業銀行“先清算、后支付”行為。加快對橫聯系統的改造和完善，實現系統自動對橫聯對賬信息和資金到賬信息的檢查，對國庫集中支付清算信息的逐條審驗，確保國庫收入及時入庫，確保每筆國庫集中支付業務都能符合到最終收款人和最終供應商或合理的財政專戶，杜絕違規支付，治理國庫集中支付的亂象，確保非稅收入及時入庫，有效提高國庫監管效率。

參考文獻:

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［2］姜東.信息化背景下國庫風險與防范問題研究.《金融理論與實踐》，2014(07).

［3］顧文欣.國庫信息化發展趨勢下國庫監管工作面臨的挑戰及相關建議.《金融會計》，2011(02).

作者:田利民 單位:中國人民銀行渭南市中心支行