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摘要：
現代社會危機事件頻發，不僅會對經濟建設造成破壞，也將阻礙社會的健康可持續發展，甚至可能導致政治的不穩定。政府如何在新的時代背景下處理危機，重塑新形象，不僅關系到其在國內和國外的形象，更關系到民心的凝聚、政府目標的實現以及社會和諧健康的發展。本文闡述了政府危機管理與重塑形象關系，分析了影響政府形象的因素，繼而提出政府重塑人本、法治、陽光、誠信、責任、彈性、合作型、學習型形象的建議。
關鍵詞：
危機管理；重塑；政府形象
政府形象，是政府運行中產生的行為特征與客觀效應，以及社會公眾在了解和經驗的基礎上對這種行為特征與客觀效應較為穩定的總體印象和公認評價。現代社會，公共危機事件頻發。政府如何在新的形勢下妥善處理危機，重塑自身新形象，關系到其政府目標的實現與民心的凝聚，更關系到經濟的健康發展、社會的和諧穩定乃至國際中的形象與地位。
（一）妥善的危機管理有利于重塑良好的政府形象
當前，新形勢下政府所要履行的，已不再僅僅是輕車熟路的常規職能，如何妥善應對公共危機，也成為政府職能的重要組成部分。對政府形象自身而言，由公共危機所帶來和凸出的社會矛盾和沖突，既是社會不穩定的預警，也是促使政府積極開展重塑自身形象活動的推動力。面對緊急情況和復雜問題，政府部門會采取非常措施加以解決，這既體現不同政府組織的應急能力，也會帶來各不相同的結果。現實中，有些政府部門在公共危機過程中，未能樹立危機預警的觀念與意識，未能及時有效地采取恰當的危機管理對策，更未能贏得公眾的理解和支持，導致自身組織的形象嚴重受損，對政府在社會中威信和地位也造成了不良的影響。與之不同，也有政府組織由于構建了完善的危機預警和應對機制，并采取積極、有效的管理措施和應對危機的對策，其不僅經受住了危機的考驗，還在危機過程中收獲了民眾的認同與尊重，使得組織在公眾心目中的良好形象也得以大幅度提高，從而進一步鞏固了公眾威信和社會地位。可見，公共危機對政府組織形象重塑而言是一把雙刃劍，既有“危”，又有“機”；政府危機管理能力的高低，是全面考察和綜合評定政府能力的基石，不單直接反映其行政效能，也正是良好政府形象能否得以重構的關鍵。
（二）重塑政府形象有助于政府實現有效危機管理
良好的政府形象，是社會公眾對政府優質的印象和評價，是政府長遠存在和發展的無形政治資源，是“政府在推行政策、實現既定目標可利用的能力資源”［1］（P42），是強大的公信力、感召力、凝聚力，既直接影響著社會公眾對政府決策的心理、行為或行為傾向，更能激發高昂奮進的精神，動員社會公眾共同應對危機。結合當下中國實際國情，社會經濟、文化、生態等事業的穩定發展需要強大的政府組織來推動和維護。這是因為政府在中國人們心目中是最值得信賴和依靠的組織，特別是在諸如汶川地震、三鹿奶粉、低溫災害等重大危機事件中，沒有任何其他的組織能夠代替政府的組織、凝聚與協調作用。由于危機具有緊迫性、不確定性、危害性等特點，政府必須在極短時間內進行及時處理，否則就有導致進一步惡化的可能，這就需要政府、公民與第三部門之間的聯合行動與無間配合。唯有重塑政府的良好形象，政府才能真正地獲得民眾的信任與擁護，政府與其他組織、民眾之間的關系才能向著持久和諧、互信互助的的方向發展。此外，就國際層面而言，政府良好的國際形象和聲譽對國內公共危機的應對有著積極、正面的影響，能夠幫助我們贏得國際社會的友好援助和有利資源，以順利解決危機和擺脫窘境。在汶川、玉樹大地震中，我國政府部門由于行政公開、透明、有效，對外建立了良好的國際形象，從而得到國際社會物質上及精神上的各種大力援助就是明證之一?？偠灾?，妥善的危機管理措施有利于重塑良好的政府形象，重塑政府形象的努力也將有助于政府實現有效危機管理，“這會是個良性循環的過程，政府形象越良好，越會提高政府非常態環境下的管理活動的有效性，而此更會激發政府不斷努力進取的熱情與潛力，來實現政府形象構建的更高目標和政治發展的繼續推進。”［2］（P32）
二、公共危機管理中影響政府形象因素分析
如前文所述，危機事件的妥善管理與重構政府形象，是相互作用、相互影響的聯系，二者密不可分。能否有效地應對公共危機，是對政府形象進行重構的一個重要考驗，因此，我們有必要對影響政府形象的因素進行分析，具體來說主要有：
（一）就政府層面而言，政府部門的職能與行為影響著政府形象
首先，“政府職能是政府形象的重要影響因素之一，政府職能的性質、實現程度和變遷等影響政府形象。”［3］（P46）對危機進行管理毫無疑問是政府重要的職能責任之一，但長期以來，政府的危機管理意識薄弱，忽視了非常態情況下政府形象的易損性，忽視了應對危機能力的建設，導致自身在處置危機事件過程中常處于被動地位，這就難免給社會公眾以封閉、低效、被動等不好的政府形象。其次，“政府行為主要是指政府及其行政人員對社會公共事務進行管理的行為。政府行為是政府的具體活動，直接向社會公眾展現了政府做了什么、效果如何、能力如何、態度如何…給公眾最為直接的印象。”［3］（P47）政府進行危機管理的具體行為不當，會對危機管理政策和目標實現造成阻礙，影響公眾對政府的信任及支持，損壞政府形象。政府組織不注重與公民之間信息溝通。我國的政府一直以來都是一種強勢政府，當危機事件發生，政府是主導，掌握著主要信息，如若不能及時地、準確地向公眾信息，與公眾進行有效溝通；加之一些缺少社會責任感和是非觀的媒體，偏激地對公共危機進行錯誤報道與評論的“放大作用”和“劇場效應”，公眾就會輕信謠言引起恐慌、進而發生騷亂，由此產生政府信任危機，影響社會的穩定。在2012年1月廣西龍江的鎘污染事件、歷年海南三亞宰客門事件中，不難看到當地政府部門出于自身利益而隱瞞災情和實情，未能及時與公眾媒體進行有效溝通，相反卻一味地封鎖信息，致使引發社會對政府的信任危機，嚴重危害自身形象。
（二）就公眾層面而言，政府形象的優劣最終是由社會公眾來評定
社會公眾對政府形象的認識，普遍具有主觀性、從眾性、自私性等特點。“實際中我們可以將政府公眾簡單劃分為專家學者型公眾和一般公眾，…專家學者可以根據政府形象的理論體系作出評價；而一般公眾由于專業素養的缺乏，對政府形象只能是一種非理性的認知。”［4］（P41）“擠出效應”的存在說明了政府在公共危機中行為，將會比在日常情境下更能影響其在社會公眾的形象良好程度，也就是說政府在危機中的一舉一動很可能導致政府的形象在極低和極高水平上實現轉換。如果政府在公共危機中不作為或亂作為，倍受詬病，表現惡劣，政府形象就會一落千丈；反之，如果政府在公共危機中應對從容，表現出色，將極大利于良好形象的重構。此外，由于危機的突如其然，刺激性強、影響面廣、破壞性大，公眾容易產生“暈輪效應”，也就是政府部門在公共危機中的某一行為表現出來的特性，會被公眾擴展到政府的其他行為特性，特別是在危機中政府部門行為稍有不當，社會公眾會認為該政府管理低效、危機應對不力，同時也會認為該政府日常表現也一般甚至不好。如此，受暈輪效應的影響，公眾心目中的不良政府形象就會更加深刻，反之亦然。
三、危機管理視角下政府重塑形象的路徑選擇
“擠出效應”與“暈輪效應”也告訴我們，政府可以以高效應對公共危機為契機，獲取空前良好社會評價，重構民眾心中良好的形象。因此在公共危機中實現政府形象轉變，重構具有中國特色的良好政府形象，需要不斷規范和完善政府的職責、政府的行為，主要可以往以下幾個方面努力：
（一）建設以民為本的人本政府
建設人本政府，執政為民，注重人文精神，關懷人性，實現以人為中心的管理，是現代管理理念的出發點和歸宿。政府在應對公共危機之時，應堅持公正、公平的原則，要把民眾的利益放于首位，各項危機管理決策的制定、落實要從民眾的實際需要出發，堅持萬事民為先、權為民所用、情為民所系、利為民所謀，做到以人為本，盡可能地為民眾提供優質管理和服務，最終逐步建立其親民的人本政府形象。
（二）建立依法辦事的法治政府
健全社會主義法制，實施依法治國方略，意味著建設法治政府需要將突發事件的應急管理納入法治化軌道，全面推進依法行政、依法辦事。因此，政府在具體實際中必須時時依法考慮人民的利益，必須考慮采用適當正確的執法手段，逐步把各種危機的管理都納入到統一的程序和制度中。最后，還應將政府及公務員的規范行為納入到法治的框架之中，如此社會公眾對于政府的認同感和支持率才能得到保障，其利益才能得到明確有效的維護，則民眾心目中的政府形象自然也將得以提高。
（三）構筑公開透明的陽光政府
公開透明，是現代政府的基本特征，積極推進政務公開，向社會提供真實可靠的公共服務信息是政府的責任所在。特別是在危機管理中，通過公開透明，不但可以減少信息不對稱現象的發生，而且可以約束政府自由裁量權，減少政府公職人員瀆職的可能性。政府部門具體應做到：一要使政府制定的有關危機控制的法律、政策及時為公眾所知曉；二要實現行政主體的公開透明，提高政府機關辦事的效率；三要依法制定公開透明的行政程序，保證政策的確定力、執行力和約束力；四要公開辦事結果，實現辦事效果的公開透明，真正做到公平和公正。
（四）塑造開誠布公的誠信政府
執政為民首先要取信于民。“如果政府在決策上隨意性大，甚至出爾反爾，就降低了政府的公信力，影響政府的權威和形象。”［5］（P68）公共危機過程中，一個負責任的政府勇于和敢于公開危機信息，與公眾和其他組織進行開誠布公的對話與合作，是塑造誠信政府形象的有效途徑。值得一提的是，“政府誠信建設是社會誠信建設的核心，是整個社會信用體系建立的基石，對一個地區的政治、經濟、社會的協調發展起著基礎性、決定性、導向性作用。”［1］（P48）為此，政府部門需要加強誠信教育培訓，培養執政為民理念；完善信用體系建設，健全對行政官員和其他人員嚴歷的失信懲罰機制；發揮政府主導作用，積極開展行政行為及成效的監管活動。
（五）確立務實擔當的責任政府
政府作為首要行政主體，行使公共權力的同時也必須承擔相應的公共責任。事實上，敢于承擔責任應是政府執政的關鍵要義。在應對重大突發公共危機事件中，只有建立健全失職、瀆職問責制度和其他行政責任制度，才能做到有咎必辭、有責必究、有過必懲。在明確政府官員承擔與職權相應的政治責任的同時，也需要明確政府的政治責任，為民眾辦事，對民意負責則是政府政治責任的關鍵要點。危機治理中，政府應該依據社會民眾的實際利益和危機發展具體情況，考慮和采納廣泛民眾、社區和媒體的呼聲和建議，及時做出能夠有效反饋民情，充分回應民聲的公共決策。因而，重構責任政府形象，需要政府盡責的執政理念，更需要務實的行政作為，這也將對我國民主政治建設和行政體制改革產生有益的影響。
（六）構建高效創新的彈性政府
要妥善處理錯綜復雜的各類危機情況，政府應是高效、彈性的。高效政府形象一方面要求政府不斷降低行政成本，另一個方面要求政府的合理定位和高效行政。“彈性政府通常指政府有應變能力，能夠有效回應新的挑戰。”［6］（P2）這就需要政府打破原有思維模式，掙脫慣性思維的束縛，靈活運用空間與選擇謀略，尋找因應情境的解決方案。只有政府放棄固定的方式回應新的公共危機，維持政府部門與社會環境之間的動態平衡狀態，政府才能有能力根據環境的變化制定相應的政策，才能構建出應對危機的彈性、高效的政府形象。
（七）打造善于為民服務的合作型政府
日漸頻發的危機事件要求政府更加善于為民服務，這就要求政府部門將公共服務作為政府的職能重心，也要強化服務制度，更要善于運用先進的方法和工具?？偫韽娬{：“要加快政府自身改革和建設步伐……提高行政效率和服務水平。”［7］此外，危機事件一旦發生，受影響的公眾絕不單是一、二個人、地區和國家，因此政府要分別處理好與不同各方的關系。這就需要政府有效地促進各方的精誠合作，實現合作型政府的轉化。合作型的政府形象主要包括：“一是內部合作，即中國政府內部合作，……公共危機下做到統一領導、統一行動、暫時將各自利益擱置的政府形象。另一方面是指中國政府與外國政府之間、世界性組織的合作，即對外開放，尋求國際支援與合作的政府形象。”［8］（P28）因此，政府在發揮主導作用的同時，也應注重與社會民眾有效的雙向溝通與互動；此外還應注重新聞媒介和網絡媒介等多種溝通方式的應用，在必要的時候，也需要向世界相關組織尋求合作與幫助。如此方可以最大限度地調動社會資源共同應對公共危機，構建起多元主體參與為主的橫向應急體系，維護好自身形象。
（八）重塑精于駕馭危機的學習型政府
隨著現代政治、經濟、社會改革的深化，有效應對紛繁復雜的社會管理危機，不斷鞏固政府的合法性基礎、提升政府管理的效能等等都迫切需要創建學習型政府。實現學習型政府的轉變，一要在政府機構中養成全員良好的、濃厚的學習氣氛，樹立自覺學習、善于學習、終身學習的理念和；二要提高公務員的科學文化素質的同時，著重培養公務員包括創新意識、創新精神和創新思維等在內的新理念；三要鼓勵創新，著力于打造勇于創新、不畏風險的團隊，把公務員培養成知識化、專業化的優秀人才隊伍；四要建立健全行之有效的考核激勵機制，持續地激勵政府人員保持高昂的學習熱情并自覺利用知識于行政活動之中；五要構建學習型政府的行政文化，建立完備的學習機制，追求社會環境的和諧及行政管理效能的提升；六要運用現代科技技術及工具獲取知識、傳播知識、創造知識，開展時時學習，處處學習，終身學習。
四、結語
綜上所述，現代社會危機事件頻發，不僅會對經濟建設造成破壞，也將阻礙政治、社會和文化的健康可持續發展，甚至可能導致政治的不穩定。重塑政府形象的努力將有助于政府實現有效危機管理，而妥善的危機管理措施也有利于重塑良好的政府形象。相信在人本、法治、陽光、誠信、責任、彈性、合作型、學習型政府理念的指導下，政府形象可以在政府部門及社會公眾持之以恒的努力、探索中走過一段征程。
作者：黎桃桃 單位：廣西廣播電視大學
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