前言：尋找寫作靈感？中文期刊網(wǎng)用心挑選的突發(fā)公共安全事件危機(jī)管理研究，希望能為您的閱讀和創(chuàng)作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
1.1概念
突發(fā)公共安全事件指的是在社會運行過程中，由于自然災(zāi)害、社會運行失靈等因素引發(fā)的，可能危及公眾安全和正常秩序的突發(fā)性危機(jī)事件。
1.2主要特性
1.2.1隱蔽性、突發(fā)性、無序性和緊迫性
突發(fā)公共安全事件往往是人們事前沒有意識到，不易被察覺，具有很深的隱蔽性，在特定的時間、地點和臨界狀態(tài)下卻突然發(fā)生。面對突發(fā)危機(jī)人們很難把握和預(yù)測，難以全面掌握相關(guān)信息，了解危機(jī)的態(tài)勢和發(fā)展動向，導(dǎo)致危機(jī)應(yīng)對的無序性和危機(jī)管理者須在有限時間內(nèi)及時做出決策的緊迫性。
1.2.2群體性
突發(fā)公共安全事件，也是群體性突發(fā)事件。在人口眾多，人群密度高度集中的地方突發(fā)性公共安全事件發(fā)生的可能性更大。而危機(jī)一旦產(chǎn)生很容易導(dǎo)致場面失去控制，發(fā)生擁擠、混亂，甚至引發(fā)踩踏事件。
1.2.3破壞性
突發(fā)公共安全事件發(fā)生后，會導(dǎo)致較為嚴(yán)重的后果，將破壞社會秩序和公共價值。可能會對社會公眾的生命健康和財產(chǎn)安全造成毀滅性的傷害，給社會公眾的心理帶來負(fù)面影響，還會危及政府的公信力和權(quán)威。
2上海外灘踩踏事件的原因分析
造成上海外灘群體性踩踏事件的原因是復(fù)雜的，多方面的。不僅有行為過失，管理失誤等人為因素，還有場地基礎(chǔ)設(shè)施問題的客觀因素，也有人為和環(huán)境等各方面交錯的因素。只有找出引發(fā)事件的原因，對其分析評估，才能得出在群體性踩踏等突發(fā)公共安全事件中政府危機(jī)管理存在的問題，找到相應(yīng)的解決措施，避免今后類似事件的發(fā)生。
(1)人流量在短時間內(nèi)迅速攀升，人群密度超過安全臨界值是引發(fā)此次踩踏事件的導(dǎo)火索。南開大學(xué)城市公共安全中心劉茂等在《人群擁擠踩踏事故的風(fēng)險分析及預(yù)防控制》中引用國外學(xué)者Still的論述，對于靜止的人群，安全的臨界密度為4.7人/m2，而對于運動的人群，安全的臨界密度為4人/m2。中國礦業(yè)大學(xué)資源與安全工程學(xué)院佟瑞鵬指出，當(dāng)人口密度超過5人/m2時可將其視為連續(xù)介質(zhì)，此時人群中產(chǎn)生的任何擾動，都將以波的形式在人群中傳播，當(dāng)波演變?yōu)榧げ〞r，就很容易引發(fā)擁擠性踩踏［2］。數(shù)據(jù)顯示，事發(fā)當(dāng)日20時至21時，外灘風(fēng)景區(qū)的人員流量約12萬人，21時至22時約16萬人，22時至23時約24萬人，23時至踩踏事件發(fā)生時約31萬人。在此期間，人流量一直處于進(jìn)多出少、持續(xù)上升的趨勢。事發(fā)前外灘人流量短時間劇增，造成人口密度突破了安全密度臨界值，此時個體不再受主觀意愿支配走動而是“隨波逐流”。同時群體中的異向人群引起的相互沖突、阻塞以及群體中個體的差異(老人、兒童、婦女等群體)引起了不同的行進(jìn)速度，在此種情況下，當(dāng)有人摔倒或者彎腰撿東西時都會造成踩踏事件的發(fā)生。
(2)場地、通道等設(shè)施不合理是產(chǎn)生此次踩踏事件的外在客觀原因。外灘風(fēng)景區(qū)相對狹小，還有臺階、狹窄通道等使人容易跌倒的相對復(fù)雜環(huán)境。事發(fā)現(xiàn)場的廣場東南角通往黃浦江的觀景平臺是上下人行通道階梯處，人流量巨大使得群體的速度降低，又因異向人群產(chǎn)生的相向沖力，使得某個個體速度降低或摔倒，由此引發(fā)“多米諾骨牌”效應(yīng)。
(3)主辦方活動籌措不嚴(yán)密，責(zé)任落實不到位是此次踩踏事件的主要原因。1)活動主辦方對活動整體把握失當(dāng)，活動安排不夠嚴(yán)密，沒有做到統(tǒng)籌兼顧，風(fēng)險和責(zé)任意識不足。2)活動主辦方對活動變更風(fēng)險未做評估，對于新年倒計時活動變更信息宣傳嚴(yán)重不到位，致使大量游客都集中在了活動變更前的場地。3)活動主辦方黃浦區(qū)旅游局與相關(guān)政府職能部門聯(lián)系不夠緊密，致使信息流通渠道不暢通，人員設(shè)備配置嚴(yán)重不足。
(4)公眾危機(jī)意識淡薄、綜合素質(zhì)亟待提高是發(fā)生此次踩踏事件的重要原因。1)公眾缺乏危機(jī)意識和公民意識。在國內(nèi)，公眾缺乏危機(jī)意識和應(yīng)有的公民意識。通常人們不能正確估計和判斷隱藏在大型群體性活動中的風(fēng)險，很多人喜歡盲目跟風(fēng)，好湊熱鬧。為了活躍現(xiàn)場氣氛和引人注目，有些人甚至起哄和喧嘩，卻不能預(yù)先識別出隱藏在擁擠人群中的風(fēng)險。2)公眾的綜合素質(zhì)還有待提高。公眾的安全知識和應(yīng)對危機(jī)時自救能力等綜合素質(zhì)有待提高。因缺乏安全知識，危機(jī)來臨時人們往往不知所措，容易產(chǎn)生情緒上的波動和恐慌，這樣反而加大了群體性突發(fā)事件發(fā)生的概率。同時，人們的自我保護(hù)意識和自救能力薄弱，在面臨危機(jī)時不知道如何自救、他救和互救。
(5)政府應(yīng)急管理中存在的缺位和不足是導(dǎo)致此次群體性踩踏事件的根本原因。在大型集群活動中，政府管理在避免群體性突發(fā)事件的產(chǎn)生時起著至關(guān)重要的作用。若管理者有良好的風(fēng)險意識，盡早識別出潛藏其中的風(fēng)險，預(yù)測評估，采取必要的交通管制，制訂相應(yīng)的應(yīng)急方案，就能大大降低群體性踩踏等風(fēng)險發(fā)生的概率。1)政府管理者缺乏風(fēng)險意識，危機(jī)管理經(jīng)驗不足，未制定出科學(xué)有效的應(yīng)急預(yù)案。政府部門危機(jī)意識和責(zé)任意識薄弱，對此次活動人流量未做充足的風(fēng)險預(yù)測評估，未制訂出科學(xué)有效的應(yīng)急預(yù)案，預(yù)防工作準(zhǔn)備不足。任何活動伴隨的風(fēng)險都是客觀存在的，它具有普遍性、隱藏性、可變性、多樣性等特點，而人們受自身知識水平、管理經(jīng)驗的局限對外在事物的認(rèn)識是有限的。當(dāng)面臨復(fù)雜不確定的環(huán)境時，若管理者未能高度重視，識別出潛藏在其中的風(fēng)險，那么隨著外界環(huán)境的變化，在特定的狀態(tài)下就會觸發(fā)危機(jī)的產(chǎn)生。2)尚未建立健全統(tǒng)籌有效的公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。危機(jī)預(yù)警是公共危機(jī)管理的首要階段。建立有效的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)就可以根據(jù)一些敏感性指標(biāo)的異常變化及時預(yù)測其發(fā)展征兆，幫助政府等管理組織及時作出反應(yīng)，必要時向公眾發(fā)出警示，發(fā)揮其導(dǎo)向功能，由此降低突發(fā)事件的風(fēng)險。3)缺乏有效的危機(jī)管理協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。在我國各地政府都設(shè)有應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，但其相關(guān)職能被分?jǐn)傇谡鞔蟛块T中。也就是說，當(dāng)突發(fā)公共安全事件來臨時還需要去調(diào)動相關(guān)人員。因此，如何做好各個部門之間的協(xié)調(diào)溝通、調(diào)動與配合，在突發(fā)緊急的情況下尤為重要。
3突發(fā)公共安全事件中政府危機(jī)管理改進(jìn)措施
由于突發(fā)公共安全事件的特性，任何時候、任何活動都不能把風(fēng)險排除在外。因此，在群體性突發(fā)事件中，政府危機(jī)管理極其重要。下文通過分析政府的管理職能，提出突發(fā)公共安全事件中政府危機(jī)管理的監(jiān)測預(yù)防、協(xié)調(diào)控制和善后處理的“三點一線”的管理模式。
3.1制定政府危機(jī)管理的監(jiān)測預(yù)防措施
政府危機(jī)管理的目的就是將突發(fā)事件發(fā)生的概率降到最低，避免其發(fā)生。因此，在危機(jī)管理中做好檢測預(yù)防等工作是避免突發(fā)事件發(fā)生的重要前提。一方面，政府需要制訂完善的應(yīng)急處置預(yù)案，加強(qiáng)各職能部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動應(yīng)急機(jī)制;另一方面，要通過宣傳教育等方式提高公眾的自我保護(hù)意識和能力。
3.1.1成立專門的應(yīng)急管理中心
通過成立專門的應(yīng)急管理中心，引進(jìn)和培養(yǎng)危機(jī)管理人才，建立科學(xué)規(guī)范的危機(jī)管理體系。各省市應(yīng)成立應(yīng)急管理中心，重視危機(jī)管理人才的培養(yǎng)，借鑒公共危機(jī)管理比較成熟國家的管理經(jīng)驗，創(chuàng)建科學(xué)的管理體系。如美國成立的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)，加拿大成立的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)與應(yīng)急準(zhǔn)備辦公室，都是專門負(fù)責(zé)其國內(nèi)緊急事件與安全的機(jī)構(gòu)。
(1)建立突發(fā)公共安全事件中的政府危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制，形成完整的綜合信息系統(tǒng)。創(chuàng)建集信息搜集、加工、決策、警報、咨詢等子系統(tǒng)為一體的公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)監(jiān)測危機(jī)現(xiàn)象。通過分析評估搜集到的數(shù)據(jù)資料信息，預(yù)測和判斷危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢，由應(yīng)急管理中心向政府部門和公眾發(fā)出準(zhǔn)確的警示信號。引進(jìn)科技人才，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立電子監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)并與通信公司、新聞媒體合作，將發(fā)出的預(yù)警信號以短信、廣播或新聞報道的方式傳達(dá)給受眾，以便決策者和活動參與者及時了解潛在危機(jī)的發(fā)展趨勢，并采取相應(yīng)的防御措施。
(2)建立突發(fā)公共安全事件中政府危機(jī)管理的預(yù)防機(jī)制，制訂科學(xué)和操作性強(qiáng)的應(yīng)急處置預(yù)案。可采用委任的模式，由活動主辦方依照活動場地的大小、路況等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和預(yù)計能容納人數(shù)的多少，根據(jù)檢測的信息撰寫風(fēng)險報告書，從人員編組配備、專用物資保障等諸多方面制訂活動應(yīng)急處置預(yù)案，交至應(yīng)急管理中心審核。在此過程中，要根據(jù)外部動態(tài)環(huán)境的變化及時對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行補(bǔ)充和調(diào)整，必要時提前演練。
(3)建立公開透明的突發(fā)公共安全事件中政府危機(jī)管理信息傳播渠道。完善新聞發(fā)言人制度，設(shè)立危機(jī)管理新聞發(fā)言人，向社會公眾及時傳播突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢，滿足公眾對事件的知情權(quán)。同時也可借助新聞媒體的力量如實報道事情的起因、經(jīng)過和現(xiàn)狀，并對危機(jī)管理涉及的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行報道和宣傳。
(4)建立各職能部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動應(yīng)急機(jī)制，促進(jìn)各部門間的聯(lián)防聯(lián)控，加強(qiáng)各職能部門間應(yīng)對危機(jī)的聯(lián)合防御控制能力，并以此來提高政府獲取信息、快速決策、協(xié)調(diào)指揮的組織能力及減災(zāi)防災(zāi)的綜合服務(wù)能力。將危機(jī)管理中涉及相關(guān)職能的部門整合到一起，由應(yīng)急管理中心統(tǒng)籌管理。當(dāng)突發(fā)公共安全事件發(fā)生后，應(yīng)急管理中心緊急采取聯(lián)合應(yīng)急控制措施，要求各聯(lián)動單位接到通知后立即進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，根據(jù)應(yīng)急中心危機(jī)管理小組指令，按照職責(zé)分工和應(yīng)急聯(lián)動處置預(yù)案的要求，迅速指揮、調(diào)動本單位應(yīng)急處置隊伍，相互協(xié)調(diào)、密切配合，全面、及時展開應(yīng)急救援，準(zhǔn)確高效地處置突發(fā)事件。
(5)突發(fā)公共安全事件中政府管理的具體預(yù)防管理措施。提前由應(yīng)急管理中心的危機(jī)管理小組排查活動場地，排除一切隱患。必要時，在事故容易發(fā)生場地進(jìn)行改造，重新設(shè)計線路。增加移動攝像頭、廣播、安全指示箭頭和照明工具等公共設(shè)備的配備和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。根據(jù)預(yù)計人流量和檢測情況，配備足夠的警力、安保人員和醫(yī)療救助人員，在活動場地進(jìn)行嚴(yán)密的布局和防護(hù);采取嚴(yán)格的交通管制，嚴(yán)控人流量，并提前告知公眾。活動當(dāng)天嚴(yán)格限制私家車輛的通行，事先在活動場所用隔離帶劃分出區(qū)域隔離，將每條隔離帶都設(shè)置為單向道，并在兩條相鄰?fù)ㄐ械乐g設(shè)立緊急安全通道。如要舉辦大型活動，應(yīng)以廣播、視頻、網(wǎng)絡(luò)新聞、通告等形式提前告誡參與者參加活動時盡量做好安全防范準(zhǔn)備，減少不必要物品的攜帶，并在活動場地設(shè)置出入口，在入場時進(jìn)行嚴(yán)格安檢。
3.1.2完善和建立相關(guān)法律體系，加快依法行政建設(shè)
雖然我國應(yīng)對突發(fā)事件有《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》作為標(biāo)準(zhǔn)，但是關(guān)于應(yīng)急管理配套的法律法規(guī)還不健全。因此應(yīng)進(jìn)一步建立和完善突發(fā)公共安全事件中政府危機(jī)管理的相關(guān)配套法律法規(guī)及相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，使危機(jī)管理的整個過程趨于科學(xué)化和法制化。對政府管理人員的權(quán)、責(zé)、利進(jìn)行統(tǒng)一和劃分，完善追究公共安全事件責(zé)任的法律法規(guī)，明確管理者的職權(quán)和職責(zé)，規(guī)范其行為。
3.1.3加強(qiáng)對公眾的危機(jī)教育，培養(yǎng)公共危機(jī)管理人才
政府要高度重視公共危機(jī)管理，創(chuàng)建多角度、寬領(lǐng)域的危機(jī)教育體系，培養(yǎng)公眾的危機(jī)意識，提升公眾的公民意識和應(yīng)對危機(jī)的各種能力，這是公眾面對風(fēng)險時戰(zhàn)勝危機(jī)必不可少的要素，也是政府危機(jī)管理中的基礎(chǔ)性工作。
(1)重視公眾危機(jī)意識和公民意識的培養(yǎng)，把危機(jī)教育納入學(xué)校日常教育中，制定突發(fā)事件防范手冊，每個學(xué)期開設(shè)一定的課時，從小培養(yǎng)公眾的風(fēng)險意識和面對危機(jī)時的良好素質(zhì)并進(jìn)行必要的演練。
(2)把突發(fā)公共安全事件中的政府危機(jī)管理納入國家公務(wù)員體制中，定期展開培訓(xùn)、學(xué)習(xí)和研討，增強(qiáng)國家公職人員的風(fēng)險意識和責(zé)任意識以及應(yīng)對突發(fā)事件的管理能力。
(3)設(shè)置“公共安全周”和“公共危機(jī)日”，制定相應(yīng)的宣傳標(biāo)語，并在這期間召開針對危機(jī)管理的科學(xué)研討會，加大對其宣傳和報道的力度。目的是引起社會公眾和組織團(tuán)體對潛伏在身邊危機(jī)的重視，增強(qiáng)其責(zé)任安全意識和提高應(yīng)對風(fēng)險的能力。
3.2突發(fā)公共安全事件中政府危機(jī)管理的控制處理
為了防止群體性活動中突發(fā)事件的出現(xiàn)，危機(jī)管理者通過一定的手段監(jiān)測、觀察并采取必要的措施，不斷糾正各種偏差，使活動按照危機(jī)應(yīng)對計劃進(jìn)行，這就是突發(fā)公共安全事件危機(jī)管理中的控制。
3.2.1事發(fā)前期控制措施
(1)當(dāng)預(yù)警系統(tǒng)監(jiān)測到人流量達(dá)到一定界限時，及時停止通往活動場地的所有交通方式，正常保留并加派疏散人流量所需的交通工具。
(2)應(yīng)急管理中心的危機(jī)管理小組與通信運營商合作發(fā)出預(yù)警信號提醒公眾注意安全防范，避免隨意走動和擁擠。
(3)繼續(xù)加大監(jiān)測力度，必要時調(diào)配警力和安保人員，應(yīng)急管理中心要提高警惕，隨時做好應(yīng)急救助的準(zhǔn)備。
3.2.2事發(fā)之后控制措施
(1)若群體性突發(fā)事件一旦發(fā)生，由警力和安保人員及時找準(zhǔn)事件發(fā)生源，迅速采取隔離措施，避免其他人員往事件源頭擁動。
(2)將危機(jī)信號反饋給預(yù)警系統(tǒng)中心，由預(yù)警系統(tǒng)統(tǒng)一危險警告和安全注意事項，并安撫人員的情緒，防止危機(jī)的擴(kuò)大和蔓延。
(3)加大安保和救助人員的配置力度，及時、合理有序地對滯留人員進(jìn)行疏散轉(zhuǎn)移和對傷亡人員醫(yī)療救助。
(4)保持信息的暢通，保證大眾對群體性突發(fā)事件的知情權(quán)，防止謠言的出現(xiàn)，保持社會輿論導(dǎo)向的正確性。
3.3突發(fā)公共安全事件中政府危機(jī)管理的善后處理
在突發(fā)公共安全事件出現(xiàn)后，政府必須承擔(dān)起責(zé)任，對事件做好善后處理。明其事件緣由，追究事件職責(zé)，并做好后續(xù)保障性工作穩(wěn)定人心，樹立負(fù)責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)恼蜗蟆?/p>
3.3.1突發(fā)公共安全事件的評估
事件發(fā)生后，首先要迅速成立一個相對獨立、負(fù)責(zé)、精干的事件調(diào)查小組。明確參與調(diào)查人員的職責(zé)和工作程序。對事件全程分析評估，形成備案，以防范同類事件的發(fā)生。
(1)調(diào)查事件發(fā)生的原因，明確誘導(dǎo)因子。以此區(qū)分事件責(zé)任，查處相關(guān)負(fù)責(zé)人，并為后續(xù)工作的改進(jìn)提供依據(jù)。
(2)對事件后果和損失進(jìn)行評估。以此確定受害人和危害程度，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)給予物質(zhì)和精神的補(bǔ)償，同時也依評估結(jié)果劃分相關(guān)人員的責(zé)任大小。
(3)總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)。在評估結(jié)果的基礎(chǔ)上深刻反思總結(jié)，提出工作改進(jìn)方案，并制定相應(yīng)的公共政策。
(4)追究事件相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。找出那些工作失職、管理不善的相關(guān)責(zé)任人，按照合法程序給予必要的處分，強(qiáng)化政府管理人員的責(zé)任意識和群眾意識。
3.3.2突發(fā)公共安全事件中的心理援助
事件發(fā)生過后，對受害者本人及家庭、活動參與人員和社會公眾心理產(chǎn)生了不可估量的傷害。為克服參與群體恐慌和恐懼的心理狀態(tài)，開設(shè)心理咨詢機(jī)構(gòu)，安撫公眾心理情緒，幫助參與者和幸存者順利度過心理障礙期。
3.3.3突發(fā)公共安全事件后的恢復(fù)重建
(1)社會秩序的恢復(fù)和重建。事件過后在一定時間和領(lǐng)域范圍內(nèi)對社會正常的生產(chǎn)和生活秩序會造成不良的影響，為保證后期社會正常的生產(chǎn)生活，需要政府及時出面控制，加以規(guī)范和引導(dǎo)。
(2)公共政策和相關(guān)法律制度的重建。法律制度不健全和公共政策失效等因素與引發(fā)突發(fā)公共安全事件也有關(guān)聯(lián)。因此，要重建公共政策，完善法律制度，制定危機(jī)管理中的相關(guān)法律法規(guī)，把危機(jī)管理納入法制化體系中。
(3)公眾的公民意識和危機(jī)意識重建。群體性踩踏事件折射出公眾還缺乏公民應(yīng)有的責(zé)任意識、公德意識和危機(jī)意識。通過教育、宣傳等途徑加強(qiáng)公眾的公民意識和危機(jī)意識有利于社會良好有序的發(fā)展。
(4)政府信譽(yù)的重建。突發(fā)公共安全事件后，損害了政府的信譽(yù)和權(quán)威。因此政府要強(qiáng)化責(zé)任意識，保證信息公開透明，做好后續(xù)工作，加強(qiáng)對危機(jī)管理的研究和創(chuàng)新，重塑高效、權(quán)威、負(fù)責(zé)的政府形象，提高政府的公信力。
4結(jié)語
在突發(fā)公共安全事件的政府危機(jī)管理中，政府要履行相關(guān)職能，嚴(yán)格從應(yīng)急制度完善，應(yīng)急能力的提升等方面提高危機(jī)管理能力，同時也應(yīng)該加強(qiáng)與危機(jī)管理先進(jìn)國家間的交流學(xué)習(xí)，提升公民的綜合素養(yǎng)，樹立負(fù)責(zé)任有擔(dān)當(dāng)?shù)恼蜗螅瑺I造更加和諧的社會發(fā)展環(huán)境。
作者：劉園園 徐志花 單位：長江師范學(xué)院