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[摘要]隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府投資建設(shè)項目對審計工作的質(zhì)量要求同步提高，傳統(tǒng)的事后審計已經(jīng)很難適應(yīng)新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，跟蹤審計便應(yīng)運而生。本文針對政府投資建設(shè)項目跟蹤審計中遇到的典型性問題，提出針對性的對策和建議。

[關(guān)鍵詞]政府投資建設(shè)項目跟蹤審計

一、研究背景

審計署成立至今，我國實施了諸多跟蹤審計項目，如對京滬高鐵、西氣東輸、保障性安居工程等重大投資項目進行的跟蹤審計；在北京奧運會、廣州亞運會等大型公共事項期間實施的跟蹤審計；針對四川汶川地震、青海玉樹地震等災(zāi)后重建項目開展的跟蹤審計；對國家重大政策措施貫徹落實的跟蹤審計等。快速的發(fā)展格局為跟蹤審計的相關(guān)理論研究搭建了平臺。

二、政府投資建設(shè)項目跟蹤審計存在的主要問題

（一）工作機制尚不健全。目前，我國政府投資建設(shè)項目跟蹤審計制度、規(guī)范體系尚待完善，嚴(yán)重制約著審計機關(guān)的參與力度。《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則》雖然對跟蹤審計計劃、實施、報告等方面的基本要求進行了規(guī)范，但只是一個較為籠統(tǒng)的概念。在建設(shè)項目跟蹤審計實施過程中，雖能夠以建筑法、合同法、招標(biāo)投標(biāo)法等為參考依據(jù)，但缺少一個統(tǒng)一的操作準(zhǔn)則及流程，各地在進行建設(shè)項目跟蹤審計時隨意性較大，對于審計問題的認(rèn)定也存在較大差異。2019年7月1日，《政府投資條例》正式施行，從行政法規(guī)層面明確了政府投資項目的監(jiān)管責(zé)任，為開展政府投資建設(shè)項目跟蹤審計在頂層設(shè)計層面提供了保障，但由于《政府投資條例》的內(nèi)容多為原則性表述，在實際工作中還需發(fā)改委、財政部等部門與審計機關(guān)密切配合，盡快做好政策的銜接轉(zhuǎn)換，才能更快地找到政府投資跟蹤審計的落腳點。

（二）人力資源條件限制。政府投資建設(shè)項目由于其特殊性，實施周期一般較長。在跟蹤審計中，為降低頻繁更換審計人員導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險，開展政府投資建設(shè)項目跟蹤審計往往需要相對固定的審計團隊，避免前后銜接過程中出現(xiàn)偏差。但由于政府投資建設(shè)項目跟蹤審計項目在各個階段的審計方式和細(xì)分領(lǐng)域存在較大不同，嚴(yán)峻考驗審計人員知識儲備的廣度和深度，而當(dāng)前審計專業(yè)性人才多、復(fù)合型人才少的情況短時間內(nèi)難以改變，因此，如何按照審計方案協(xié)調(diào)分配審計人員，成為制約政府投資建設(shè)跟蹤審計的一個重大難題。

（三）介入時點模糊。政府投資建設(shè)項目跟蹤審計實施過程中，往往涉及決策、立項、遷建、分配、后評價等多個階段。審計究竟是從項目決策階段介入，還是從招投標(biāo)階段介入，抑或是從施工階段介入，眾說紛紜，缺少一個明確的介入時間點的規(guī)定，一般需要審計人員根據(jù)以往經(jīng)驗作出判斷。實踐證明，由于缺乏評價前期決策科學(xué)性的能力，審計人員一般無法在政府投資建設(shè)項目開展伊始就迅速介入。在項目拆遷階段，由于涉及政策變化、法律訴訟等多種不確定因素，無法準(zhǔn)確預(yù)判拆遷實施進度，投入過多的審計力量，尤其是對于基層審計機關(guān)，容易造成審計人力資源的浪費。

（四）缺乏風(fēng)險意識。開展政府投資建設(shè)項目跟蹤審計過程中，需要審計人員不定期地對建設(shè)情況發(fā)表意見，這些意見將直接影響項目的建設(shè)進程。正確的審計意見對項目建設(shè)有促進作用，反之將造成負(fù)面影響，甚至造成重大經(jīng)濟損失。在傳統(tǒng)的事后審計中，審計組代表政府行使審計職能，并出具審計報告和審計意見，由于審計發(fā)現(xiàn)問題已成既定事實，被審計單位對審計結(jié)論的認(rèn)可度較高。而跟蹤審計由于審計人員對項目建設(shè)的全過程有全面通盤的了解，建設(shè)單位有時希望審計人員參與到建設(shè)項目管理中來。比如，建設(shè)實施前，會征求審計人員的意見，讓審計人員參與項目管理，這種行為不符合《審計署關(guān)于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》中禁止審計人員參與工程項目建設(shè)管理活動的相關(guān)要求，而部分審計人員對相關(guān)規(guī)定要求理解不到位，可能出現(xiàn)跟蹤審計越位現(xiàn)象。

三、加強建設(shè)項目跟蹤審計的建議

（一）健全相關(guān)法律制度。政府投資建設(shè)項目跟蹤審計作為一種新的審計模式，較傳統(tǒng)的事后審計發(fā)生了重大改變。為確保政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的順利開展，現(xiàn)階段仍需各級審計機關(guān)積極借助本級黨委和政府的力量，圍繞《政府投資條例》，結(jié)合實際，推動出臺規(guī)范政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的相關(guān)制度文件，并進一步細(xì)化相應(yīng)措施，使政府投資建設(shè)項目跟蹤審計有規(guī)可依，切實發(fā)揮政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的鑒證、糾偏作用。

（二）抓好跟蹤審計統(tǒng)籌安排。在政府投資建設(shè)項目跟蹤審計開始時，審計組要及時形成完整的計劃，并把握好三個關(guān)系：一是“大項目”與“小項目”的關(guān)系。“大”與“小”是指工作量，將政府投資建設(shè)項目跟蹤審計計劃細(xì)分到每年，再將每年的計劃細(xì)分為若干個子項。對于審計組來說，跟蹤審計的每個子項都是一項工作任務(wù)，只有將人員按照工作任務(wù)進行統(tǒng)籌安排，才能站在客觀、公正的角度對項目作出完整的評價。二是管理與獨立的關(guān)系。由于政府投資建設(shè)項目跟蹤審計要貫穿項目建設(shè)全過程，這對于審計機關(guān)工作的獨立性是一種挑戰(zhàn)。此時審計機關(guān)要切實做好問題的溝通與反饋，避免審計人員參與管理過程，充分發(fā)揮審計的預(yù)警作用。三是理論與實踐的關(guān)系。對于審計方案的實施，審計人員應(yīng)該仔細(xì)推敲，結(jié)合以往工作經(jīng)驗決定審計的方式方法。

（三）優(yōu)化人員配置和隊伍建設(shè)。按照人員分配最優(yōu)化原則，在審計組成立初期，審計組長應(yīng)根據(jù)項目的規(guī)模和特點，結(jié)合以往經(jīng)驗，對所需人員的數(shù)量和專業(yè)結(jié)構(gòu)提出具體要求。然后按照具體的審計實施方案，對審計組成員進行細(xì)分，將方案中的各個環(huán)節(jié)落實到具體審計人員。同時，在審計實施過程中，持續(xù)關(guān)注人力資源配置，根據(jù)不同時間的工作重心，按照審計人員的特長重新分組，實現(xiàn)審計小組的動態(tài)管理，高效高質(zhì)地完成政府投資建設(shè)項目跟蹤審計工作。除了推動審計干部隊伍的合理配置，審計機關(guān)還要從提升審計隊伍政府投資建設(shè)專業(yè)能力和綜合素養(yǎng)出發(fā)，通過建立“引進來”和“走出去”兩類長效機制，將專業(yè)背景作為考核標(biāo)準(zhǔn)，在多學(xué)科、多領(lǐng)域及時對審計隊伍進行擴充，全面提高審計知識能力水平。

（四）準(zhǔn)確把握介入時點。受政策、經(jīng)濟環(huán)境、地區(qū)特點等因素影響，政府投資建設(shè)項目跟蹤審計多在重大投資項目實施過程中開展。對于這些具有針對性的審計項目而言，合理選擇審計進駐時間非常重要。對于重點項目，建議從決策階段介入審計，能夠發(fā)揮較好的后期效果；對于一般建設(shè)項目，跟蹤審計的關(guān)注點應(yīng)放在資金上，由于初步設(shè)計概算對總造價起到很好的控制作用，在設(shè)計階段介入，可以及時控制項目未來的資金流。總而言之，不能在未經(jīng)嚴(yán)謹(jǐn)分析和調(diào)查的情況下，“一刀切”地確定介入時點。

（五）有效預(yù)防和控制審計風(fēng)險。由于建設(shè)項目跟蹤審計開展時間長、涉及部門多、利益鏈條復(fù)雜，可能存在的風(fēng)險也比常規(guī)審計工作多一些，這就要求審計人員時刻保持清醒，加強自我把控能力，不要觸碰審計“紅線”，加大力度控制風(fēng)險。在日常工作中，要準(zhǔn)確定位，分清職責(zé)，嚴(yán)格按照法定審計職責(zé)范圍，對于材料價款確認(rèn)、工程洽商變更等應(yīng)由相關(guān)管理單位行使的職權(quán)，審計人員應(yīng)時刻保持依法合規(guī)、客觀獨立，堅決不越雷池一步。

（六）注重總結(jié)審計經(jīng)驗。由于政府投資建設(shè)項目跟蹤審計發(fā)展的時間不長，外界對于跟蹤審計的了解也不夠詳實，相關(guān)的法律、法規(guī)、操作規(guī)程也沒有及時跟進，不利于審計人員開展工作。在這種形勢下，審計人員每完成一套審計程序，都要及時進行歸納總結(jié)，將每個項目的結(jié)束作為新的開始，既總結(jié)經(jīng)驗，又揭示問題；既要分析問題產(chǎn)生的原因，更要探索解決問題的對策，這對于政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的質(zhì)量提升有著重要意義。

參考文獻(xiàn)

[1]白日玲.審計機關(guān)強化跟蹤審計的若干思考：基于大連市審計機關(guān)開展跟蹤審計的實踐[J].審計研究,2009(6):8-12

[2]時現(xiàn),朱堯平,薛蓓兒.建設(shè)項目跟蹤審計路徑選擇[J].審計與經(jīng)濟研究,2006(5):8-11

作者:陳朝曦 單位:北京市西城區(qū)審計局