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摘要：2012年修訂的《民事訴訟法》首次將“公益訴訟”納入法律的范圍，公益訴訟的目的是為了保護社會公共利益。食品安全關乎國計民生，涉及到千家萬戶的安全，加之近年來食品安全事故頻發，給公眾造成不安和恐慌的同時，也不斷蠶食了國家行政機關、政府的公信力和威嚴。為了保護公民利益，我國從立法和實踐層面出發不斷努力探索。但目前我國食品安全公益訴訟還存在很多的空白。文章通過對“公益訴訟”的深入剖析，論述構建完善食品安全公益訴訟制度的重要性和可行性，希望對我國公益訴訟制度的完善有所幫助。

關鍵詞：食品安全；食品安全公益訴訟制度；公益

一、食品安全公益訴訟制度概述

（一）食品安全公益訴訟的界定

1.公益訴訟的界定

公益訴訟是是為了保護社會公共利益的一種訴訟模式。在論述公益訴訟之前，我們必須對公共利益有所了解。從字面分析，“公共利益”是指“公共的利益”、“社會的利益”，公共利益不能簡單認為是多數人的利益或者是個人利益的整合，公共利益應是社會整體所認同的價值觀念和公共秩序，反映一個國家在某個特定歷史時期對“善”的認識和理解，只有當人們做到清醒并理性的觀察、思考，誠信善良的交往、行為時，公共利益的內容便依人們的選擇而產生了。在我國對公共利益沒有明確的規定，我國憲法以及在論述其他法律的時候一般都將“利益”分為國家利益、社會利益、他人利益和個人利益，這四種分類中，國家利益最大也最接近公共利益。但這樣的理論與實踐是有差別的，公共利益是不是數量上多數人利益的相加，還是國家利益相符的群體的利益？是指單純的公益？還是可以是“為己私欲”？都是值得研究的問題。公益訴訟則（publiclawsuits）是對公共利益進行保護的一種訴訟，賦予特定的主體為保護社會公共利益針對特定的事項向法院提起訴訟的一種方式。公益訴訟的歷史悠久，最早可以追溯到古羅馬時期，被稱為“罰金訴訟”、“民眾訴訟”。公益訴訟是國家保護公共利益的補充手段，也是最后的一道防線。在之后的發展進程中，各國對“公益訴訟”的理解逐漸深入，并探索出適合自身發展的公益訴訟制度。在我國，公益訴訟最早出現在1990年，在隨后幾年里中國人民政治協商會議中收到過多次確立公益訴訟制度的提案。最終在2012年新修的《民事訴訟法》中以法律條文的形式首次將公益訴訟納入法律的范疇。公益訴訟成為解決矛盾保重公共利益的重要渠道。公益訴訟的重點是訴訟的公共性，但是該訴訟提起者能否與案件存在利害關系，各國學者有著不同的想法，澳大利亞KirbyJ.法官認為公益訴訟應當是與公益性有關，而不是與當事人動機有關。澳大利亞法律改革委員會認為，公益訴訟是“被承認或可能被承認具有公共因素（publicelement）的訴訟”，傾向于主張原告本人不能從中獲益。在英美國家，這種訴訟也被稱為“公法訴訟”（publiclawsuit）或“公共訴訟”（publicaction）是當民眾的權利受到公權力的侵害的時候提起的一種訴訟，可以彌補法律保護的不足、防止公權力的濫用。其要認為公益訴訟的原告可以從中獲得私益并要求提起者自己也是受侵害人。

2.食品安全公益訴訟的概念

根據《食品安全法》第99條的規定可知：食品安全（FoodSafety），指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食品是人類生存的基礎，隨著經濟的不斷發展，人們對食品“量”的追求轉向對食品“質”的追求，不僅要求吃的飽，更要求吃的好、吃的健康、吃的綠色。食品安全問題愈加得到重視，2017年修改的《行政訴訟法》更是將食品安全侵犯多數消費者合法權益的事件納入行政公益訴訟的范圍，顯示出國家對食品安全的重視。食品安全領域的公益訴訟是指檢察機關、食品監管部門和法律法規定的組織為了針對危害食品安全公共利益的行為向法院提起訴訟的行為。食品安全公益訴訟的突出特點就是“公益性”這也是其與一般訴訟的重要區別，判斷一個案件是否可以提起公益訴訟的標準就是是否侵害了社會多數人的利益，其主要的目的一是為了讓受侵害的消費者得到救濟；二是讓侵權人停止侵權行為，對其進行懲罰，保證食品的安全，取得實際的效益。

（二）食品安全公益訴訟的法律基礎

1.保障人權理論

人權是指“人，因為其人而應有享有的權利”，國際人權文件很早就關注了食品安全中的人權，1948年《世界人權宣言》第25條規定：“人人有權享有為維持他人和家屬的健康和福利所需要生活水準，包括食物、衣著……和必要的社會服務……有權享受保障。”1966年《經濟、社會、文化權利國家公約》第11中也有類似的規定，其確認了人人享有免受饑餓的權利。1979年《消除對婦女一切形式歧視公約》要求締約國應保證婦女在懷孕和哺乳期間得到充分營養。這些公約中對食品安全中人權的保障主要體現在健康權和生命權方面，在相關的社會保障中間接涉及到食品安全問題。日本、西班牙等國家的《憲法》也是在社會保障條款中，間接達到對保障食品安全的要求。生命權是人的基本人權，洛克曾說過：“人們既然都是平等和獨立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由和財產。”生命權不僅包括是不受侵犯，而且還包含了生命的質量和內容。為了在食品安全領域達到保障人權的目的，2002年得聯合國大會第三委員會報告的決議《食物權》還在全球范圍內明確了“食物權”的概念，認定食物權是人權的重要內容之一。保障人權理論給食品安全公益訴訟制度的發展奠定了重要的理論基礎。

2.訴權理論的發展

訴權是指“可訴訟的權利”，19世紀德國法學家薩維尼提出了訴權私法說，他認為訴權就是當人受到侵害的時候通過訴訟得到救濟的權利，隨著自由主義的興起，人民主權理論的產生，訴權公法說逐漸興起。針對侵害眾多公民利益、社會利益的案件的發生，比如在生態資源與環境保護領域、食品安全領域等，人們發現傳統的私權理論已經無法有效地保護社會利益，學界紛紛提出“公益訴權”的理念，也就是當公民、有關機關、社會組織基于公共利益受到侵害或者侵害行為正在發生得以向法院提起訴訟。公益訴權理論對食品安全公益訴訟原告的確立具有重要意義。

二、構建食品安全公益訴訟制度的重要性和可行性

（一）構建食品安全公益訴訟的重要性

“民以食為天，食以安為先”，食品是人生存的基礎，保證食品安全是保障公民生命權、健康權等基本權利的要求，食品涉及的范圍廣，有毒、有害的食品對人體造成的危害十分嚴重。尤其是隨著社會經濟的發展、食品的種類、食品添加劑的種類層出不窮，食品的生產、運輸、保存等復雜繁瑣的過程增加了食品的不安全性。商人的盈利性使得無良商家為了利益最大化以次充好、無視食品生產、運輸的標準。在農產品中，農戶為了食品能出售使用過多的化肥農藥，食品安全事故頻頻發生，如三聚氰胺事件、雙匯瘦肉精事件、鴻茅藥酒事件、蝦扯蛋辣條事件，對此有人用“食品恐怖主義”來形容當前不安全食品的危害和人們的恐慌，有人提出了“誰在拿食品安全賭民族未來”的拷問。現實的需要催生了食品安全公益訴訟的出現，為了更好地保障食品安全，打擊懲罰無良商家，讓公眾吃得放心、用得舒心，構建食品安全公益訴訟制度具有重要的現實意義。其次，目前的行政手段無法有效保證食品安全，食品安全監管存在很多漏洞，無法有效發揮監管作用。根據2015年修訂的《食品安全法》可知我國主要的食品監管部門主要有：食品安全委員會、食藥監部門、衛生行政部門。2018年機構改革后食藥監部門并入市場監督管理局。食品安全的監管是一個全過程、全方位的監管，但是自實際操作中，各個機關的監管職責、監管權限的分配不明確，容易出現互相推諉的現象，使得無良商家有機可乘。再者，隨著互聯網時代的到來，外賣、網絡食品的出現給行政機關的監管增加了許多困難，也使得行政監管舉措無法有效實施。僅依靠政府的監管無法有效的保障食品安全，急需調動包括政府部門、食品生產者、消費者、社會組織、公民個人共同參與食品安全工作的社會共治格局。食品安全公益訴訟正是社會共治的重要方式之一、是社會各主體行使監督職能的重要渠道。

（二）構建食品安全公益訴訟制度的可行性

構建食品安全公益訴訟具有一定的社會基礎和理論基礎。首先，在前文已經論述了其涉及到的理論基礎包括人權理論、信托理論，公權訴訟理論等等。在實踐中，公民、社會組織的責任意識、主體意識增強。對侵害社會利益的事故十分地關注，這讓公益訴訟制度的構建有了更多的支持者，作為一種新出現的制度讓大家更能接受從而能夠順利進行后續的工作。再者現實的需要催生了食品安全公益訴訟制度的產生，經濟基礎決定上層建筑，社會經濟快速發展的同時也帶來了眾多新的環境污染問題、食品安全事故，涉及的范圍大、影響深遠，現有的訴訟制度已然無法有效應對新出現的情況，構建食品安全公益訴訟制度成為社會發展的必然選擇。構建食品安全公益訴訟制度具有法律基礎，2012年《民事訴訟法》的出臺意味著公益訴訟制度正式納入法律范疇，隨后的幾年時間里，國家機關陸續了系列實施辦法和指導意見，以期公益訴訟有序進行，同時為了進一步明確公益訴訟的審理程序，國家又出臺了配套的司法解釋，這給食品安全公益訴訟奠定了扎實的法律基礎。《食品安全法》、《消費者權益保護法》、《刑法》等法律一同對侵犯食品安全的人和生產者進行嚴厲懲罰，為食品安全公益訴訟的進行提供了法律支撐。再者公益訴訟制度作為法律制度整體構建的一部分，其本身具有不可替代的優越性，彌補了法律制度上的缺陷，為保持社會穩定、促進經濟發展發揮了重要作用，其帶來的效益遠遠大于其不足之處，可見，構建食品公益訴訟制度是可行的。

三、食品安全公益訴訟制度現狀分析

（一）食品安全公益訴訟制度的立法現狀

我國食品安全公益訴訟是一個年輕的制度，最早出現在1990年，國理論界最先出現的是經濟公益訴訟的概念，其認為經濟公益訴訟就是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據法律的授權，對違反經濟法律、法規侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的活動，將其視為經濟法領域維護國家經濟利益的工具。直到2012年新修訂的《民事訴訟法》才首次以法律形式將其確定下來，使其具備了法律正當性。2015年全國人大常委會授權最高檢在13個地區看展為期2年的公益訴訟試點工作的決定，2015年12月，最高檢頒布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》對公益訴訟進行了較為細致的規定。2016年最高院出臺了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》初步規定了公益訴訟案件的審理程序，2018年兩高《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》進一步細化公益訴訟的有關事項。《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》則對辦理行政公益訴訟案件時的管轄、立案、訴前程序、提起訴訟、二審、執行、訴訟監督等七個方面分別進行了規范，讓公益訴訟制度的規定更為具體。2018年全國檢察機關統一開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”專項監督活動，為扎實推進專項活動，最高檢專門制定下發了《關于開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”檢察公益訴訟專項監督活動的實施方案》要求各檢察機關將其列為工作重點，及時制定可行的方案。從試點開始到現在，公益訴訟制度的法律法規不斷完善，公益訴訟的適用范圍不斷擴大，在保護社會公共利益方面發揮了重要的作用，也讓公益訴訟制度法律化、合理化。雖然公益訴訟的規定日漸完善，但是立法還是存在一些漏洞，比如對檢察機關的角色定位，原被告舉證責任的分配、原告主體資格問題、檢察機關的檢察建議的性質等等。再者，我國對公益訴訟沒有具體的分類，無法對食品安全公益訴訟的進行特殊性和針對性的審理，尚需要進一步完善有關立法。

（二）食品安全公益訴訟實踐情況分析

食品安全公益訴訟又分為民事食品安全公益訴訟，這是在2012年就確立起來的，食品安全行政公益訴訟卻是在2017年修訂的《行政訴訟法》規定下來的。公益訴訟制度在我國得到越來越廣泛的運用，2019年3月12日,最高檢檢察長張軍在十三屆全國人大二次會議上作最高檢工作報告,公布了一組數據:2018年,全國檢察機關共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件。其中食品安全公益訴訟案件的數量也在逐年上升，在實踐中提起食品安全公益訴訟的途徑有多種，一種是單純地提起民事或者行政食品安全公益訴訟，一種是刑事附帶民事食品安全公益訴訟，這也是目前最主要的方式。提起食品安全公益訴訟的目的不是為了“息訴”，而是為了保護公共利益，為受到侵害的人提供救濟手段，得到賠償。在實踐中，食品安全公益訴訟也存在不足之處。首先，原告主體資格不明確。確定原告資格是進行公益訴訟的重要前提，也是確定有關審理程序的基礎。法律明確賦予了檢察機關的原告資格，但是對于社會組織、其他國家機關、公民個人是否具有原告資格？以及原告是否要與案件有利害關系都會有待商榷的，這使得在實踐中存在很多的爭議。目前我國司法實踐中法院受理的幾乎都是檢察機關提起的食品公益安全訴訟，但在日后的發展中，筆者認為應當適當擴大原告的范圍，細化起訴主體，增強食品安全公益訴訟的可行性和可操作性。其次，食品安全公益訴訟中缺乏舉證責任分配的規定，一般的原則是“誰主張誰舉證”，在《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條賦予了檢察機關調查權，這讓檢察機關在收集證據方面提供了極大的便利，但是在實際操作中，由于很多問題專業性強，涉及范圍廣，證明難度大。再者，實踐中缺乏與食品安全公益訴訟配套的保障制度，如何實現部門之間的聯動、如何進行判決后的工作、如何補償受害者的損失等問題沒有詳細規定，使得該制度實施困難，生效裁判不能有效執行。在日后的完善工作中應當注重相關配套制度的落實，真正達到保障食品安全、救濟受害者的目的。

四、食品安全公益訴訟制度的構建

（一）明確食品安全公益訴訟的基本原則

1.保護食品安全公共利益原則

公共利益原則是食品安全公益訴訟的首要原則，保護食品安全公共利益也是提起訴訟的重要依據和目的。簡單來說就是該訴訟的提起、審理過程中都要盡可能最大化的實現的公共利益。一旦公益訴訟違背了“公共利益”這個原則，將成為無源之水、無本之木，公益訴訟的基本價值和意義也將是空談。食品安全公共利益原則應當貫穿于公益訴訟的全過程，從起訴主體訴訟目的和訴訟請求，到法院的審理全過程都應當堅持這樣一個原則。

2.堅持社會共治原則

社會共治是指在食品安全治理中要調動社會方面的積極性，形成政府、監管部門、社會組織以及公民個人聯動，共同參與食品安全治理工作。在新修訂的《食品安全法》的總則中也明確規定了這個原則，并從四個方面來加強食品安全共治，要求食品行業協會、消費者協會、監管部門、公民共同出力從多方面多角度進行食品安全治理的工作。這也是行之有效的方式，堅持社會共治、發揮各方力量互相監督、互相彌補不足之處，共同為保障食品安全而努力

3.保障公民的食物權原則

1988年《美洲人權公約附加議定書》第13條規定了“食物權利”，這是較早關于食物權的規定。在聯合國糧食和農業組織的官方網站上，一篇關于慶祝“世界糧食日”（WorldFoodDay）的文章對“食物權（TheRighttoFood）”有一個全面的定義：“食物權是指每個人有正常獲取為活躍、健康的生活（所需）的充分的、營養上適當的和文化上可接受的食物的權利。”目前我國并無食物權的概念，但是一般認為食物權是人權演化出來的一項基本權利，應當得到國家無差別的保護，食品安全事故本質上侵犯公民的食物權，食品安全公益訴訟的重要目的就是保障公民吃的安全，保障公民的食物權。

（二）食品安全公益訴訟審理程序的完善

1.起訴主體的確定

《民事訴訟法》規定法律的其他機關和有關組織可以提起訴訟。從法律層面來說檢察機關作為原告提起訴訟是沒有爭議，但從理論層面來說不少學者對檢察機關角色定位存在爭議。在《實施辦法》和《公益訴訟解釋》也表示檢察機關在履職過程中發現食品安全事故會侵害多數消費者利益的時候，經過前置程序，侵害者拒不悔改的，檢察機關可以向法院提起公益訴訟。之所以將其認定為原告是由檢察機關的天然優勢決定的，檢察機關在調查取證、收集證據、財力、物力等方面都更有優勢，較公民、社會組織而言更能有被告相抗衡；其作為法律監督機關本身也擔任著維護國家利益、公共利益的職責，因此其具有原告的資格是毋庸置疑的。同時為了權力制衡，避免檢察機關在履職時發生角色錯位，不論是食品安全行政公益訴訟還是食品安全民事公益訴訟中都要求應當先經過前置程序才可以提起公益訴訟。行政機關主要涉及到藥監局、市場監督管理局、衛生部等部門，由行政機關提起公益訴訟是不合適的。行政機關在保障食品安全過程中本身就承擔著監管的職能，擁有行政處罰權，在食品安全行政公益訴訟中更是存在成為被告的可能性，因為一旦發生重大的食品安全事故，很多行政機關也是難辭其咎的。因此，如果賦予行政機關原告資格，會致使其職能擴大，甚至導致民事責任和行政責任的混同，也有背于有限政府的原則。對于一些組織來說，如消費者權益保護協會，食品行業協會等，可以賦予其原告資格地位，但是對社會組織應當要有限制性條件，可以參見《消費者權益保護法》第47條的規定，對于提起訴訟的組織必須要有年限、資質以及影響力的要求，防止濫訴的情況出現。社會組織在很多時候更貼近消費者、對食品安全領域、消費領域的情況較為了解，具有一定的專業能力，雖然也存在不足之處，但是可以彌補檢察機關作為原告的缺陷。對于是否應當賦予公民資格，學界眾說紛紜，支持者認為我國公民的權利意識不斷增強，同時公民享有監督權，有權提出控告、提起訴訟。而日漸完善的法律援助制度可以彌補公民起訴的不足。反對者則認為公民個人不可以提起訴訟，這樣極易導致濫訴的情況出現。筆者贊同反對者的觀點，由于食品安全的特殊性，如果公民都能夠提起訴訟會使很多人因為一個案由提起多重訴訟，增加法院的工作量；公民發現問題后可以向檢察院控告，在再由檢察院調查核實后提起訴訟，即能解決問題又可以防止濫訴。

2.完善食品安全公益訴訟前置程序

在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》及《公益訴訟解釋》中都規定了前置程序，在食品安全《民事訴訟法》第55條第2款中規定要求在前款規定的機關或者組織不提起訴訟的情況下，檢察機關可以向人民法院提起訴訟；而在食品安全行政公益訴訟中，要求檢察機關應當先向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責，行政機關不履職的時候，人民檢察院可以向法院提起訴訟。根據法律條文可知，前置程序是必經的一個程序，這也是由食品安全的利益特殊性決定的，通過前置程序一定程度上節約司法資源、減輕法院負擔，達到訴訟的目的。實踐中對于前置程序的規定十分的簡單和模糊，前置程序的具體工作如何進行，檢察建議如何書寫、通知行政機關在法律上是空白的。通過分析試點期間以及近兩年的數據筆者發現，行政公益訴訟案件中有很大一部分都是在發出檢察建議后，行政機關就糾正了自己的行為，解決了矛盾糾紛，使得公共利益不再受到侵害。這也在很大程度上減少了檢察機關的工作，提高了行政效率。在之后的發展中也要注重完善前置程序，從而以最小的資源解決重大的問題。

3.完善食品安全公益訴訟舉證責任分配規則

在傳統的民事訴訟法中，通常遵守“誰主張，誰舉證”的原則，在特殊情況下法律明確規定實行舉證責任倒置的原則。也就是說除了法律明確規定由被告承擔舉證義務的，原告要對其提出的主張進行證明，在食品安全公益訴訟中舉證責任的分配應當根據主體的不同區別適用不同的規則。食品安全公益訴訟案件相對復雜、涉及范圍廣、專業性、原告方往往容易出現舉證難的問題，而被告往往專業知識較好，且掌握更多的有效信息，此種情況下由被告承擔舉證責任將更有利于實現公共利益，體現司法公正。同時，當檢察機關或有關組織作為原告的時候，其在訴訟中地位較強，其本身的人力、財力等方面也同樣具有優勢，在《公益訴訟解釋》中還賦予了檢察機關的調查權，使得其在收集證據方面形成特有的優勢。這種情況下實行“誰主張，誰舉證”的規則符合公平正義，也可以保證訴訟目的的實現。

五、結語

食品安全公益訴訟制度在保障食品安全、維護社會公共利益方面發揮了重要的作用。同時該制度的實施在一定程度上可以提高公民權利意識，更好地保障人權。同時發揮檢察機關的監督職責，為國家食品安全保駕護航，從法定程序對行政機關、食品生產者進行監督懲處。近年來，該制度得到了廣泛的運用。雖然其中存在一些不足，但是整體利大于弊，在日后繼續推行、完善該制度是經濟和社會發展的需要，也是保護食品安全的必然選擇。

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作者:康金娉 單位:江南大學