前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的農村社區管理體制創新研究，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
農村社區管理體制是指農村社區管理的組織體系及運行機制。它具體由農村社區組織的組織結構、職責劃分、管理方式、運行機制和工作制度等組成。農村社區管理體制是一個歷史性概念，其內涵和外延均隨著社會經濟條件的變化而變化。從封建專制時代延續到當代，在國家的政治統治和社會管理的制度變遷背景中，農村社區內外的關系格局不斷地進行調整和重組，衍生出不同的社區管理體制。
（一）鄉紳治理：一種原生型治理邏輯
在漫長的傳統社會中，我國是一個幅員遼闊、人口眾多、小農經濟為主的大國。由于有限的財政資源和低效率的信息溝通，我國古代治理呈現空間性的斷裂：一方面，實行高度的中央集權統治，擁有龐大的官僚集團和體系，卻難以直接統治鄉村，即“皇權不下縣”；另一方面，鄉村公共事務不受當權者重視，造成“從縣衙到每戶的家門口之間國家管理的真空地帶”。國家與農民之間只有賦稅徭役的關聯。我國傳統的鄉村治理表現為一種基于血緣關系或榮譽傳統的原生型治理邏輯，儒家文化的教化促使這種邏輯內化為鄉民的倫理道德，因此有名望的鄉紳自然成為治理主體，在熟人社會按照固有社會原則治理，這造就了我國精英政治傳統以及政治參與積極性低的特征，為村民自治的實施埋下不成熟的民主基因。
（二）“經紀人”管理：一種掠奪性治理傾向
從清末到新中國成立之前，地方出現軍閥割據的局面，中央未形成統一的權威。為了增收賦稅和勞役，國家權力強制性地從縣一級下沉到鄉一級，試圖實現政治權力對鄉村社會的滲透。原有的鄉村精英不堪日益加重的稅費攤派任務，不愿與民為敵。因此在民國很長一段時期，鄉村地痞、流氓和土豪劣紳迅速與保甲勢力相融合，履行稅收和公共管理職能，成為農村社區的實際統治者，形成“經紀人”管理。這些土豪劣紳既以國家政權的名義向鄉民征收超額賦稅和勞役，又巧取豪奪、中飽私囊，隨意壓迫鄉民，造成國家政權的“內卷化”和鄉村社會矛盾的激化，最終蛻變為“贏利型經紀”。在此階段，國家對鄉村資源的掠奪，不僅使國家治理成本急劇擴大，又使鄉村社會利益主體之間的沖突越來越激烈，沒有實現農村社區發展和資源提取的目的。
（三）隊社體制：一種建構型治理體系
從1958年在全國范圍內廣泛成立到1983年解體，體制在我國延續了25年之久。制度的推廣施行，在我國農村的發展過程中打下了深深的烙印。直到今天，在我國各農村社區的權力結構、組織體制和治理過程中，仍能看到公社的影子。1962年《農村條例》中確立了“三級所有，隊為基礎”的治理模式，即實行以生產隊為基本核算單位的公社管理委員會、生產大隊和生產隊三級集體所有的“政社合一”體制。在該體制下，公社既承擔著一級國家政權組織的行政職能，同時也擔負著集體經濟組織的作用。鄉村的一切權力集中于國家，國家通過計劃經濟體制壟斷所有權力與資源。這種“國家全能主義模式”的治理體系實現了國家權力在基層社會的延伸，農村全部事務（包括個人生活事務）由國家介入，呈現高度行政化的特點。雖然這種建構型的治理體系能夠將“分散的馬鈴薯”式的農民組織起來，具有強大的動員能力和社會整合能力，但加大了國家控制社會的成本，加深了農民對國家政權的不滿。
（四）鄉政村治：一種制度關聯型治理分化
十一屆三中全會以后，體制迅速瓦解，逐步建立起以“大包干”為主要形式的家庭聯產承包責任制，生產大隊和生產隊兩級基層組織失去了其原有職能，農村社區成為國家治理的“真空地帶”，出現一定程度的無序和混亂狀態。為了填補國家權力退出農村社區后的治理缺位，在國家制度供給和農民自發創造的雙向推動下，“鄉政村治”治理體系漸成。農村社區管理體制相應地從“政社合一”過渡到“政社分開”。在“鄉政村治”體制下，國家與農村社區之間的關系不再是領導與被領導的權力關系，而是指導－協作關系；村委會與村民之間的關系不再是強制性的行政關系，而是選舉－授權關系；國家與農民之間的關系不再是直接的管控與命令，而是倡導－自愿關系。村委會在國家與農民之間發揮橋梁的作用，征繳稅收、計劃生育等各項任務指標的完成，更多地依靠村組織（包括村委會和村黨支部）中介來完成。“鄉政村治”模式是在全能主義治理模式在鄉村社會退出之后，通過國家政權對農民自我管理公共事務的支持和確認，將分散的農民吸納到國家體制之中，達到國家管理與村民自治的協調。因此可以將之概括為制度關聯型的治理分化。在梳理了歷史上的農村社區管理體制后，不難發現：我國農村社區管理體制變遷受制于整個國家的經濟社會發展程度及其管理體制?，F階段城鎮化與新農村建設勢必改變國家與農村之間的關系格局，農村社區管理體制還將繼續變革。
二、現階段我國農村社區管理體制面臨的問題
（一）制度脫嵌：社區管理的組織體系不完備
改革開放以來，我國農村社區組織快速發展，組織規模和數量不斷擴大。但與發達國家相比，農民的組織化程度遠遠不夠，社區管理的組織體系建設比較滯后，還不能提供有效的公共服務。主要表現為：一是作為正式社區自治組織———村民委員會，自治能力較弱，對鄉鎮政府有較強的依附性；二是農民原子化嚴重，當發生利益沖突時，農民往往處在利益格局中“無助的角落”，沒有能力和膽量進行自我保護；三是民間自發的非營利性組織在農村發展緩慢，不能與村委會通過一定的機制進行有效地合作，從而為農民提供所需的公共服務和公共產品。造成農村社區管理的組織體系滯后的原因是多方面的。第一，從傳統因素上講，農民就像“一堆分散的馬鈴薯”，缺少自主地建立契約化組織的傳統。在傳統的農村社區，農民守著自己有限的土地，盡管存在范圍有限的商品經濟，但幾乎都過著自給自足的生活。農民之間的聯系主要限于血緣，很少通過結社表達自己的利益訴求。第二，從政治體制上講，一方面村委會與村黨支部之間的職能定位模糊，雖然村委會是村民自治組織，對村民直接負責，實際過程中往往是村黨支部掌握社區事務的最高決策權，架空了村委會的作用，另一方面村委會異化為鄉鎮政府的辦事機構，成為鄉鎮政府的“一條腿”，行使部分政府性質的職能，村委會的角色陷入“尷尬”。第三，從經濟因素上講，家庭聯產承包責任制的施行使農民獲得自主的生產經營權，激發了農民的發展積極性，農民政治參與的動力被個人創業、個體發展的熱情瓦解。
（二）模糊治理：參與社區管理的各主體職、權、責界限不清
除了社區管理組織體系不完備的問題，現有的農村社區管理體制存在的另一個突出問題，即社區管理主體之間職、責、權界限很不清晰。首先，體現在村委會與鄉鎮政府“上下級的支配”關系上，村民自治組織行政化嚴重。2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，規定鄉鎮政府與村委會的關系不再是上下級的行政隸屬關系，而是—種“指導－協助”關系。但在實際運作中，一方面鄉鎮政府沿襲計劃經濟體制下的思維，將農村社區看做傳統“單位”的替代物，把一部分政府職能（主要指稅收、計劃生育、社區治安等行政性職能，以及教育、衛生、農村基礎設施等社會服務性職能）攤派給農村社區，村委會成了國家政權在鄉村的“一條腿”；另一方面，對于村委會來說，村干部實際上成為鄉鎮政府的行政工具，而無暇處理村莊公共事務，這使村民委員會遠離其“自治”屬性，村民自治功能弱化。其次，體現在村“兩委”的關系上，村“兩委”關系不協調。農村實際存在兩個具有不同權力來源的村治組織，即村黨支部和村委會，習慣上統稱為“兩委”。正因為權力來源不同，法律賦予前者為政治領導核心，后者為自治事務中心。現階段，由于黨的文件和國家法律對于雙方職能界定不清，村“兩委”在實際的運作過程中，往往職能交叉、權力關系無序、利益沖突、溝通不暢。再次，體現在村委會和村集體經濟組織的職能關系上，村民委員會與集體經濟組織往往“合二為一”。所謂“一套班子，兩塊牌子”，村民委員會不僅行使村級公共管理的職能，而且還行使村集體經濟組織的經營管理職能。最后，體現在村民和村委會關系上，村民對村委會缺乏信任，政治參與熱情低。鄉鎮政府職能“縱向延伸”滲透到農村社區，村委會主要完成鄉鎮政府交辦的事項。一方面由于村委會的自治權力受到削弱，其在完成“任務”的決策過程不可能做到真正的民主；另一方面村民很少參與村級事務，村民自治淪為村干部自治。
（三）財力匱乏：社區財力支撐體系不合理
農村社區管理與一定的資金支持是分不開的。近年來，國家財政用于農業支出的絕對數額在不斷增加，但農業支出在國家財政總支出中的比重在2000～2005年呈下降趨勢，總體增幅保持在8％左右。與此同時，從地方財政對農村的支出規模來看，投入也呈逐年下降趨勢。2006年農業稅取消后，原本財政基礎薄弱的鄉鎮面臨著大量的財政赤字負擔，機構的正常運轉受到阻礙，更不用說為農村社區提供公共服務。對于集體經濟較發達的農村社區，村委會可以運用村辦企業盈余提供公共服務；對于集體經濟欠發達的農村社區，一方面缺乏維系村級組織生存的資源基礎，另一方面很難為農民提供有價值的公共服務。農村稅費改革后，中央補貼農民直補到戶，仍沒有解決公共物品供給不足的問題。此外，鄉村兩級取消收費項目，鄉村公共工程和公用事業（如小規模灌溉、道路、水、電、公共衛生）通過“一事一議”的方式解決。這造成兩種后果：一是有些縣級政府有甩包袱的心理，對村公共工程和公共事業不愿再承擔責任；二是農民免稅后，認為村公共工程和公共事業應由政府承擔，不愿再交錢，這使村缺乏財力為村民辦事。
（四）壓力型管理：社區管理的運行機制和手段單一
由于《村民委員會組織法》對鄉、村兩級的權責規定過于籠統，職責界限不清晰，導致鄉鎮政府將一部分行政事務轉嫁給農村社區，一方面對農村社區下達生產指標，強制規定農民生產什么、怎么生產以及達到什么樣的指標要求；另一方面運用自身的行政資源和強制性手段“捆綁”村干部，通過一系列的經濟考核指標，對村干部進行“調度”。這導致社區管理機制局限于自上而下的“行政支配型”機制。單一行政化的社區管理機制不僅抑制了村自治組織的積極性，又削弱了鄉鎮行政的效能。在考察農村社區治理的具體活動過程中，在集體決策方面，村民很少或根本沒有機會參與農村發展計劃的制定，村民召開會議只是傳達政策的手段。同時，由于缺乏持續有效的參與，村民們不理解農村發展規劃對他們的生活有什么重要影響。所以，這種被動接受的任務和安排與村民自身利益發生沖突的情況下，往往會引發村民的過激行為。而且，在村民自治實踐中，村黨委和村委會往往缺乏自我協調的能力，因此，必須經過鄉黨委、鄉政府、甚至縣或省來協調，這個被組織的社會成本比自組織的社會成本要高得多。
三、我國農村社區管理體制創新的理論資源與路徑分析
（一）農村社區管理體制創新的理論資源：治理理論
進入20世紀90年代以后，在國家及社區公共事務的研究中，治理已成為一個非常時髦的理論范式。由于不同的學者在運用“治理”概念時其理論界定并無一定的標準，其所指往往紛繁復雜。全球治理委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，其中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使互相沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。從上面的論述我們可以發現，治理的內涵主要有三方面內容：一是行動主體多元化。維護正常社會秩序的權威并非一定來自政府機關，它的主體也不一定是公共的機構。治理理論強調政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。二是治理不是一種正式的制度，而是持續的互動過程。作為一種治理過程，在既定的范圍內運用權威維持社會秩序，從而滿足公眾的需要。治理理論認為，包括政府在內沒有一個單獨的執行者能夠實施它的愿望。治理的新格局使傳統的公私界限更模糊，各種傳統的組織界限被新型的治理模式所瓦解。三是權力運作機制的變遷。單靠政府自上而下通過制定方針、政策、命令等強制性方式對社會公共事務進行單向度管理的模式被打破，不同組織之間的相互依賴、相互作用和平等協商成為運作機制的主調，治理主要通過民主協商、合作認同等上下互動的方式實現雙向度多維合作管理。總的來說，將治理理論的思路運用到農村社區管理中，意味著多元主體行動模式將取代單一的農村社區管理組織模式，自上而下的單向度的行政權力運作機制將被垂直雙向和橫向的依賴互動關系所替代，與此同時，鄉村之間的資源和信息流動更加暢通；將治理理論的思路運用到農村社區管理中，意味著國家與農民之間關系的和諧發展是社會建設的重要主題，隨著社會經濟的發展，鄉村社會潛在的自主能力和政治影響力有燎原之勢，治理理論在農村社區管理體制創新上更加關注如何整合各種合作的機制以及讓整個機制發揮更大的效果。在多元主體合作治理的模式中，盡管傳統組織形態（如村委會和鄉鎮機構）的一些權力和功能被其他組織所取代，但傳統組織在權力資源和經濟資源上仍有一定優勢，因而有能力對地方治理施加影響。
（二）我國農村社區管理體制創新的路徑選擇
1．重構農村社區共同的倫理與價值體系，尊重農民群體的主體性。
德國著名社會學家費迪南德•滕尼斯在《社區與社會》中提出“社區”概念的本義，即社區是指那些有著相同價值取向、人口同質性較強的社會共同體，其體現的人際關系是—種親密無間、守望相助、服從權威且具有共同信仰和共同風俗習慣的人際關系，這種共同體關系不是社會分工的結果，而是由傳統的血緣、地緣和文化等自然造成的；這種共同體的外延主要限于傳統的鄉村社區。當前，以推動“社會幸福”為目標的新農村建設，應該在提升鄉村經濟發展能力的基礎上，重構農村社區共同的倫理與價值體系，尊重農民的主體性，保留傳統的社區文化特色。
2．理順參與社區管理的各主體職、權、責界限，構建良性互動的關系。
首先，轉變鄉鎮政府職能，弱化行政管治。在現有的社區管理體制中，鄉鎮政府主要體現為一種“全能管治”型的治理模式，鄉鎮政府以干預控制為手段，對農村社區的政治、經濟、文化、社會事務全面滲透。這造成的直接后果是：鄉鎮政府的職能擴張和村民自治組織的職能萎縮。鄉鎮政府在制度上“侵犯”村民自治的“自我管理、自我教育、自我監督、自我服務”，違背了村民自治制度設計的初衷，致使村民自治幾乎流于形式。在農村社區管理體制創新過程中，鄉鎮政府體制改革和鄉鎮政府職能轉變是應有之義。要轉變鄉鎮政府的“汲取”職能為“給予”職能，進一步規范“鄉政”和“村治”的權力運作關系，實現鄉鎮政府從“管治型政府”向“服務型政府”轉變：第一，改革縣鄉財政體制，給予鄉鎮政府一定的財政自主權，激發鄉鎮干部的積極性，提高鄉鎮政府提供公共服務的能力和水平；第二，改革鄉鎮政府機構，裁剪冗余，減少職能交叉，提高鄉鎮政府行政效率；第三，改進鄉鎮政府的考核和激勵機制，為鄉鎮政府的職能轉變打好基礎，積極轉變思維，改進鄉鎮的公共服務方式，促使鄉鎮政府向“服務型政府”的轉型。其次，明確“兩委”權責，調試“兩委”關系。在廣大農村地區，基層政黨組織和村民自治組織屬于兩個不同的組織系統，一個是政治系統，一個是社會系統，權力來源不同的村黨支部和村民委員會之間的不和諧、不協調的現象普遍發生。究其原因主要是村支“兩委”的權責關系在制度上規定得過于模糊，在實際過程中不僅不好操作，而且還會出現職能交叉，這也是村支“兩委”矛盾產生的制度根源。因此，調適村支“兩委”關系，實現村莊體制內精英之間的良性互動，要從制度層面加強和完善。明確劃分“兩委”之間的權限和職能，減少治理上的“沖突點”。從管理學意義上講，管理主體之間的權限、職能規定得越清晰具體，管理效果越好；如果管理主體之間的權責界限模糊、職能交叉，不僅不會減少利益沖突，而且還會削弱管理效能。最后，確認村民自治權主體地位，提高村民的政治參與。根據我國的《村民委員會組織法》規定，行使自治權的主體是全體村民，每個村民都享有參與村莊公共事務的民主權利，村民與村委會之間是法律授權關系，村委員會所擁有的職權必須依照法律規定的程序行使，同時接受村民監督。但在實際運作過程中，村委會的權力往往集中在“村官”等少數精英手中，“村官”主導的村莊公共資源的配置和村莊公共權力的運作使得村民表現出政治無力感。村民自治的實質是“放權到民”而不是“放權到村”。走出村民自治的誤區必須要確認村民自治權主體地位，明確村民與村委會之間是法律授權關系，村委會要接受村民監督。
3．構建多元化的農村社區籌資模式，加快農村社區管理體制創新的進程。
事實證明，“在農村社區建設中，實際上只有政府部門單渠道的財政資源投入，嚴重制約著農村社區建設的進程”。因此，應當立足現實，為加快農村社區管理體制創新的進程，構建多元化的農村社區籌資模式。首先，中央政府要增加農村社區建設的投入。在新農村建設的背景下，需要在中央層面確保全國范圍內公共產品和公共服務的 供給資金，限制城鄉差距；其次，地方政府要保障本地區公共產品投資。地方政府在中央承擔的基本公共服務供給之外，可以根據自身的財政收入狀況，適當提高供給標準，發展適合本地實際的一些公共服務項目；最后，農村社區自身要鼓勵社會共同投資。農村社區可以通過村集體的土地收益和村鎮周邊村辦企業等經濟體的投資，形成社會投資的組織和機制。
4．創新“自上而下”的管理機制和手段，發揮社區內外部力量的積極性。
“自上而下”單一的管理機制和手段主要是通過政府發揮主導作用，高度行政化的管理體制在治理農村社區時，能夠發揮集中力量辦大事的優勢。但是它的弊端也很明顯，往往會中止或割斷農村社區內部的農民之間的有機聯系，這在一定程度上抑制了村民參加社區事務的主動性和積極性。創新“自上而下”的管理機制和手段，發揮社區內外部力量的積極性，要建構內外互動的社區管理體制。新型的社區管理體制重在發揮政府、社區組織、民間組織以及村民的積極性，共同推動良性的社區治理。因此，既要培育農村社區居民“自立、互助、合作”精神，又需要政府根據農村社區管理體制運行的實際情況在不同階段、不同地區進行不同程度的介入，彌補農村社區自治力量的不足，從而形成政府主導、社會協同、民眾參與的新型農村社區管理體制。
作者：胡文秀 李壯 單位：華中師范大學政治學研究院華中師范大學中國農村研究院
