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國家治理體系是國家治理能力的基礎和保障。只有完善的國家治理體系，才能真正提高國家的治理能力。從政治學的角度來講，國家治理體系是一系列規范行政行為、市場行為和社會行為的制度和程序的總和，包括國家的行政體制、經濟體制和社會體制，目標就是要規范社會權力的運行和維護公共秩序。現代國家治理體系是一個有機、協調、動態和整體的制度運行系統，涉及政府治理、市場治理和社會治理等三個次級體系，而城市治理現代化則是社會治理現代化的重要組成部分。國家治理現代化的核心就是要處理好國家與市場、國家與社會的關系。而在城市治理現代化方面，也應該首先理順好政府與社區、政府與民眾的關系，使政府在職能上歸位，實現社區居民的自治，達到政府治理與居民自治之間的良性互動。而要做到這一點，除了政府要首先轉變觀念之外，還必須有健全的制度保障，建立適應城市治理現代化要求的社區組織體系。必須看到，實現城市治理的現代化，重心在基層，基礎在社區。因此，推進社區管理體制機制的變革，建立新型的社區管理組織體系，既是提升城市品質、改善人居環境的必然要求，也是實現城市治理現代化的重要前提條件。
二、鹽田改革社區管理體制的實踐探索
深圳市鹽田區委、區政府在多年的城市管理實踐中，雖然無法一開始就將其提升到城市治理現代化的理論高度，但是在社區管理體制改革方面，仍然有不少做法符合國家治理現代化的基本原則。2002年初，鹽田區委、區政府出臺了《關于在全區推進城市社區建設的意見》，要求將居委會改為社區居委會，并以此為中心建立新型的社區組織體系，承擔起城市社區管理體制改革的重任。并且，明確指出新的社區組織體系的任務是“以加強社區黨的建設和社區自治建設為重點，以創新社區管理體制和改革城市基層管理體制為基礎，以發展社區服務為龍頭，以提高社區文化建設水平、提高居民生活質量、提高人的素質和社區文明程度為宗旨”。很明顯，這樣的改革指導思想符合城市治理現代化的要求，它可以有效地調動基層黨組織、政府組織、社會組織和社區居民等各方面的積極性，形成社區治理的合力，創建現代化的文明社區。2002年開始建立的新型社區組織體系，包括兩個重要的組成部分：一是社區居民委員會。社區居委會由居民選舉產生，主要職能和任務是建立社區服務網絡，完成社區服務任務以及以社區服務為龍頭的社區建設的各項任務。居委會有自治權、協管權和監督權。二是社區居民會議。社區居民會議是社區的權利機構，是社區居民表達自己意愿的組織形式，其主要職責是選舉社區居委會，負責審議居委會年度工作計劃和工作報告，研究決定社區內涉及居民利益的重大事項。雖然社區黨支部仍然是社區各項工作的領導核心，但這種新型的社區組織體系開始體現出政府和社區的職能、權責的分離，實現了居委會從“議行合一”的舊體制向“議行分設”的新體制的過渡，最重要的是使居委會開始具有“自我管理、自我服務、自我監督、自我教育”的性質，起到了“還權于社區、還利于社區、還位于社區”的作用。2005年，鹽田區委、區政府出臺一系列文件，對社區組織體系又進行了新的改革，將社區工作站從居委會中分離出來，作為區政府設在社區的唯一的承接政府下達的各類行政事物的工作平臺。社區工作站的設立，將居委會原先承擔的政府職能徹底剝離出來，然后由政府通過社區工作站的雇員為居民提供專業優質的服務。同時對居委會的委員實行直接選舉，這樣既激發了居民參與政治的熱情，又使居民對自己選出來的委員和主任有信任感。對于民主選舉產生的社區居委會，區委和各街道黨委還注重發揮其協調矛盾、民主自治、依法監督的功能，創造各種條件使居委會能通過多種途徑來協助政府做好基層社會工作，起到正確引導群眾的思想情緒，調解民間糾紛，維護社區的治安環境，保持基層社會和諧穩定的作用，居委會也就真正成為居民自我管理、自我教育、自我監督、自我服務的自治組織。2011年5月18日，鹽田制定下發了《鹽田區創建全國和諧社區建設示范單位工作方案》，再一次提出了加強基層民主政治建設、健全社區管理體制和保障機制、完善社區管理服務功能的任務，要求做到黨建有力、居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環境優美、文明祥和，全面實現爭創“全國和諧社區建設示范區”的工作目標。這個工作方案的最大特點就是目標明確，任務具體，而且責任到位。該工作方案的出臺，鞏固了前一階段社區管理體制改革的成果，完善了社區管理機制，產生了積極的效果。黨的十八大之后，為了進一步深化社區管理體制改革，解決基層社區負擔過重、考核過多的問題，2014年8月鹽田區正式出臺實施“1+2+1”社區管理體制改革相關文件。其目的就是通過理順基層各類組織關系，強化綜合黨委核心領導地位，減輕社區工作站負擔以及提升基層工作人員待遇等方式，著力構建一核多元、共融共治的社區管理新體制。這次改革主要涵蓋四個方面：一是要理順社區各類組織的關系，進一步明確社區綜合黨委在基層社區的核心領導地位；二是明確社區黨組織發揮領導作用的方式；三是為社區工作站“減負”，提升政府服務基層群眾的質量；四是增加基層工作人員工資福利待遇，讓愿意扎根基層者拿到體面的工資。而改革的最大亮點，就是系統地梳理并制訂了社區工作站工作目錄和考核目錄。根據這兩份目錄，鹽田基層社區工作站承擔的工作事項被壓縮為30項，考核事項從原來的70多個壓縮成2個。這樣就有效地解決了基層社區的三難：“婆婆”多，任務重，各種考核泛濫。
三、鹽田新型社區管理體制的主要特點及其啟示
鹽田區的社區管理體制改革已經走過了十幾個年頭。通過一系列卓有成效的改革，鹽田社區的管理體制和機制都發生了重大變化，表現出四個方面的明顯特點：
1.基層黨組織在社區治理中的領導核心作用得到較好發揮。
近年來，隨著社會管理和社會創新工作的不斷推進，參與社區管理的各類組織日益增多，雖然較好地調動了各方面的積極性，但也帶來了社區組織權責不清、功能重疊、各自為政、缺乏統籌的弊端，難以形成治理合力。因此，如何有效地發揮好社區綜合黨委的領導核心作用，使社區各類組織依法依規充分發揮作用，形成“一核多元”的社區治理模式，就成為社區治理過程中必須努力解決的大問題。在鹽田區社區管理體制改革的“1+2+1”文件中，明確提出了社區綜合黨委是社區內各項工作和事業的領導核心。要求各類組織的黨組織和黨員均納入社區綜合黨委管理，社區綜合黨委要從政治、思想、組織、加強管理、強化監督等方面全面完善工作機制，充分發揮其對社區各類組織和各項工作的領導。這些文件不僅賦予了社區綜合黨委在重大事項上的話語權，并嚴格規范了民主議事決策的程序。社區綜合黨委、社區工作站、社區居委會的重大財務事項和年度收支情況，均需要社區綜合黨委按照民主集中制原則討論決定，社區股份合作公司運作是否做到依法依規也由社區綜合黨委監督。在議事決策的形式方面，文件也規定社區應以“新三會”形式研究決策各項事務，另外不定期召開民意拍磚會，由社區綜合黨委選擇社區某項難點、重點事務，專門征求轄區居民和專家學者意見。這些措施的制定和實施，從制度上保障了基層黨組織領導作用的充分發揮。
2.政府的執行力得到較大提高。
在城市治理體系和治理能力的變革中，政府的行為尤為關鍵，既要真正做到不越位、不錯位，又要做到不缺位，必須當好“掌舵者”，切實提高自己的執行力。在鹽田社區管理體制改革中，做到了降低政府行政成本和提高政府行政效率的有機統一。社區管理體制改革以前，行政化的社區居委會人員結構復雜，平均每個社區有近90個人(包括治安和保潔人員)，他們的收入基本上都是區財政撥款，每年至少需市、區財政下撥經費大約1836萬元。社區體制改革后，原社區居委會中屬于行政工作的歸并社區工作站，并給社區工作站明確職責，每個社區工作站平均配備6個雇員編制，工作人員數大為減少，個人收入水平明顯提高，但財政撥款的人員的經費整體水平仍然大大降低。更重要的是，這種體制運作牽引街道辦事處和各職能部門之間新型的工作關系和行政成本、行政管理及行政效能的評估方式改革，建立了新型的政府管理的垂直鏈條，提高了同等成本標準下的行政效率。
3.社會組織得到較快發展。
社會組織是社會建設不可或缺的重要力量。多年來，鹽田區委區政府堅持寬進嚴管，厚待重托的原則始終不渝地促進全區社會組織更好更快更健康地發展，建立起從政府一元管理到政府、社會組織、公民共同治理、構建和諧社會的模式。同時，鹽田區還十分注重培育社區參與意識，不但要求社區居委會具有相應的自治功能，而且還要承擔起培育各類民間組織的任務。經過幾年的發展，鹽田區社區服務三級網絡開設了教育培訓、保潔、物管、家政、中介、文體活動等100多項福利和服務的公共產品，提高了全體居民特別是弱勢群體的生活質量，近半失業人員通過“社區就業基地”實現了再就業。2013年，鹽田又將“繼續完善社會組織培育和規范發展機制”列為社會創新重點項目，率先在全市設立培育發展社會組織專項資金。除法律法規規定需前置審批以外，對公益慈善、社會服務等八大類社會組織全部實行直接登記，同時放寬社區社會組織準入門檻、簡化辦事程序，實行登記和備案雙軌制。目前全區已登記注冊的社會組織有142家，涵蓋了經濟、教育培訓、文體、公益慈善以及綜合等五大門類，逐步承接政府部分公共職能轉移，并成為鹽田區推動社會建設、創新社會管理的重要力量。四是居民民主意識和居委會自治能力明顯增強。能否調動社區居民的積極參與，是社區治理能否真正取得成效的關鍵。而要調動居民的積極參與，其重要前提就是要充分發揮基層的社會主義民主，實現居委會組成人員的直接選舉。為此，鹽田早在2005年就在全區17個社區居委會全部實行了直接選舉，當時曾引起廣泛的關注，被譽為“中國基層民主的破冰之旅”。在居民的積極參與下，經過民主選舉產生的居委會真正回歸自治組織的法律地位，不再直接為政府“跑腿”，而是成為居民的代言人、權益保護人，架起了政府與居民溝通的橋梁。而隨著社區服務站的建立，作為一個民辦的非企業組織，擁有更多的自主權，經營行為更加靈活，使社區服務站在解決一些企業不愿無償解決、政府無法全面解決、居民無力個人解決的問題中發揮了重要作用，有力地提高了社區服務的水平，促進了和諧社區的建設。更為可喜的是，隨著居民參與社區事務積極性的提升，鹽田已經涌現出一大批志愿者。目前志愿者隊伍人數接近3萬人，約占轄區人口的15%，其中注冊義工8000多名。這批志愿者為鹽田各項社會事業的發展作出越來越大的貢獻。當初鹽田社區治理體制的改革，是圍繞創建符合鹽田實際、滿足政府社區管理和保障居民權利實現需要的社區治理模式，而不斷探索前進的。但是反思鹽田整個改革的進程，人們還是不難發現，鹽田堅持制度創新和體制內資源優化這種與時俱進的改革，不但為形成中國特色社區治理積累了寶貴的經驗。
四、啟示
1.國家治理現代化是改革發展的必然趨勢。
盡管國家治理現代化這個提法在十八屆三中全會上才正式出現在黨的文件中，但實際上30多年的改革都是朝著這個方向邁進。也就是說，隨著黨由一個革命黨向執政黨的轉變，由國家統治轉向國家治理也就成了歷史的必然。從鹽田社區管理體制改革的歷程中我們也可以看出，雖然當地的黨委政府一開始還無法預見到今天所倡導的國家治理現代化，然而所采取的一系列改革舉措都是為了努力處理好政府管理與民眾參與之間的關系，都是為了提高政府的工作效能，都是為了實現社會事務管理的制度化、規范化、程序化、民主化，從而更好地實現和維護最廣大人民群眾的根本利益。所以這一切，同樣是國家治理或者說城市治理現代化的必然要求。因此，倡導國家治理現代化不能離開中國的國情，特別是不能離開改革開放的歷史進程。只有對中國的改革開放進行深入的研究和系統的總結，國家治理現代化才能奠定更加堅實的基礎。
2.實現國家治理現代化是黨執政能力的集中體現。
黨的領導是中國國家治理體系的重要特征，也是中國制度的創新之所在。經過短短的幾十年時間，相比其他國家，中國已經初步形成了獨創、高效的現代國家治理體系，顯示出中國制度的強大生命力，也體現了中國共產黨優異的執政能力。從鹽田的實踐可以看出，正是在當地黨委、政府的正確領導和精心謀劃下，社區管理體制改革才一步一個腳印地走過來，取得今天這樣的成績。不管是從宏觀層面講推進國家治理現代化，還是從中觀層面講實現城市治理現代化，都必須首先著眼于提高全黨的執政水平和執政能力。正如所指出的那樣：我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優勢的，是適應我國國情和發展要求的。同時，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方，在提高國家治理能力上需要下更大氣力。只有以提高黨的執政能力為重點，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領都提高起來，盡快把黨和國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效地運轉。
作者：王國峰 葉萍 單位：深圳市委黨校鹽田分校
