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一、H縣基本情況

H縣是晉西北城鎮(zhèn)群的核心縣區(qū)。全縣總面積1230平方公里，下轄10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，162個(gè)行政村，總?cè)丝?8萬(wàn)。H縣地理位置優(yōu)越，交通優(yōu)勢(shì)明顯，每年外來(lái)流動(dòng)人口約36000人。隨著同煤集團(tuán)、金沙灘農(nóng)牧場(chǎng)、中聯(lián)煤業(yè)等棚戶區(qū)改造項(xiàng)目相繼建成，全縣人口呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)民與工人混居的特殊行政生態(tài)環(huán)境，各類社會(huì)矛盾多發(fā)、易發(fā)，社會(huì)管理任務(wù)相對(duì)繁重。H縣自2011年被確定為山西省社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)縣以來(lái)，為了促進(jìn)社會(huì)公平、保持社會(huì)良好秩序、建設(shè)和諧“幸福新H”，緊緊圍繞“維護(hù)重要戰(zhàn)略機(jī)遇和社會(huì)穩(wěn)定”的總體目標(biāo)，牢牢把握“最大限度地激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力、最大限度地增加和諧因素”的總體要求，以“服務(wù)民生”為理念，以解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的突出矛盾為突破口，創(chuàng)造性地探索出一條“村成社區(qū)，網(wǎng)格管理”的社會(huì)管理模式。

二、H縣社會(huì)管理模式創(chuàng)新的實(shí)踐與成效

H縣按照“村成社區(qū)，網(wǎng)格管理”建設(shè)藍(lán)圖，在全縣范圍內(nèi)以城區(qū)每1000—1500人為一個(gè)網(wǎng)格，農(nóng)村以每300人一個(gè)網(wǎng)格的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立了“地緣型、單位型、單元型、鄉(xiāng)村型”四類共計(jì)139個(gè)社區(qū)，470個(gè)網(wǎng)格，結(jié)束了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分支多、結(jié)構(gòu)交叉、管理不清的局面。H縣以“七網(wǎng)合一”為載體和平臺(tái)，在社會(huì)管理創(chuàng)新方面取得了顯著成效。

(一)堅(jiān)持體制創(chuàng)新:保證社會(huì)管理體系全覆蓋

為了實(shí)現(xiàn)全縣社會(huì)管理的規(guī)范化、制度化與法制化，按照“黨委總攬全局、政府全面負(fù)責(zé)、社區(qū)兩委自治、公眾廣泛參與、法治保障全局”的要求，H縣在社會(huì)管理體系建設(shè)方面重點(diǎn)突出體制創(chuàng)新，形成了“橫向到邊、縱向到底、體系覆蓋、全員參與”的社會(huì)管理體系。一是從體制上保證“有組織管事”。全縣按照“黨組織建在社區(qū)”的原則，139個(gè)社區(qū)全部建立起基層黨組織，形成了“以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)居委會(huì)為基礎(chǔ)，社區(qū)(網(wǎng)格)工作站為依托”的三級(jí)組織結(jié)構(gòu);形成了“縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、兩委(居委會(huì)和村委會(huì))、小區(qū)(網(wǎng)格)”四級(jí)管理框架;細(xì)化了社會(huì)管理工作的管理層次，明確了各級(jí)主體在社會(huì)管理中的職能和任務(wù)，從體制上保證了“有組織管事”。二是從體制上保證“有條件辦事”。全縣在居民(村民)集中的202個(gè)城鎮(zhèn)型網(wǎng)格內(nèi)設(shè)置了集政務(wù)、勞動(dòng)、計(jì)生、公安、交通等與民生緊密相關(guān)的政府機(jī)關(guān)工作服務(wù)大廳，并從財(cái)政上給予資金保障，從體制上保證了“有條件辦事”。三是從體制上保證“有組織干事”。在學(xué)習(xí)省內(nèi)外先進(jìn)城市管理模式的基礎(chǔ)上，H縣突破“人員編制難解決”的障礙，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))負(fù)責(zé)，面向全社會(huì)公開(kāi)招聘社區(qū)居委會(huì)工作人員，將素質(zhì)高、熱情足、組織能力強(qiáng)、責(zé)任心好、熱愛(ài)公益活動(dòng)的人員充實(shí)到社區(qū)管理活動(dòng)之中，并從鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府機(jī)關(guān)擇優(yōu)選用工作經(jīng)驗(yàn)豐富，黨性原則較強(qiáng)的干部擔(dān)任社區(qū)居委會(huì)黨支部書(shū)記與主任，為各社區(qū)配備1—2名片警，以解決社區(qū)管理人才隊(duì)伍的需求，從體制上保證了“有組織干事”。

(二)堅(jiān)持職能轉(zhuǎn)變:加強(qiáng)政府管理職能的整合與下移

在“服務(wù)民生”理念引導(dǎo)下，H縣堅(jiān)持轉(zhuǎn)變政府職能，突出基層政府的社會(huì)服務(wù)管理職能。首先，整合政法、信訪、人社、國(guó)土、工商、住建等20多個(gè)部門的力量，建成集“數(shù)字城管、信息分析、協(xié)調(diào)派發(fā)、公眾服務(wù)、跟蹤督導(dǎo)”為一體的智能化管理服務(wù)平臺(tái)，對(duì)全縣社會(huì)服務(wù)管理工作進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，真正實(shí)現(xiàn)了服務(wù)重心下移，政府管理職能延伸的目標(biāo)。其次，明確政府職能部門與各社區(qū)居委會(huì)是“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系。相關(guān)政府職能部門在社區(qū)全面推行“三公開(kāi)”制度，即工作職責(zé)公開(kāi)，服務(wù)承諾公開(kāi)，監(jiān)督辦法公開(kāi)，自覺(jué)為社區(qū)居民服務(wù)，并接受社區(qū)居民的監(jiān)督。再次，按照“一條龍服務(wù)、一站式接待”的要求，將涉及到黨建、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安、矛盾調(diào)處、安全生產(chǎn)、民生改善等14個(gè)政府職能部門派駐社區(qū)，直接面對(duì)基層群眾，實(shí)行集中辦公、集中服務(wù)，為群眾切實(shí)提供“一站式”服務(wù)，減少辦事環(huán)節(jié)，提高辦事效率。

(三)堅(jiān)持矛盾調(diào)處機(jī)制創(chuàng)新:“訴調(diào)對(duì)接”①開(kāi)創(chuàng)“大調(diào)解”工作新局面

H縣人民法院是最高人民法院確定的山西省唯一一家“訴調(diào)對(duì)接”試點(diǎn)法院。H縣法院始終堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、各方參與、司法推動(dòng)”的工作原則，這是在擴(kuò)大訴訟和非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制改革試點(diǎn)工作中得出的一條最重要的工作經(jīng)驗(yàn)。法院緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，積極爭(zhēng)取政府支持，以H縣“網(wǎng)格管理”為依托，以社區(qū)法官、流動(dòng)法庭為基礎(chǔ)，以訴調(diào)對(duì)接中心為樞紐，充分發(fā)揮司法推動(dòng)作用，引導(dǎo)社會(huì)各界積極參與，促進(jìn)了司法調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解的良性互動(dòng)，形成了人民、司法、行政“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”。矛盾糾紛調(diào)解主體和調(diào)解方式的多元化和整體化保證了涉訴矛盾糾紛有效分流，提高了化解矛盾糾紛的質(zhì)量和效率。2013年，法院共訴前調(diào)解各類案件2856件，平均調(diào)解周期僅為21天，調(diào)解成功率為91．4%。全縣信訪積案化解率100%，在全省排名第一。同時(shí)，按照“問(wèn)題不出格、矛盾不出區(qū)”的工作理念，H縣大力推動(dòng)矛盾調(diào)解基地建設(shè)(縣鄉(xiāng)設(shè)矛盾調(diào)解中心、社區(qū)設(shè)綜合治理信訪維穩(wěn)室、農(nóng)村設(shè)矛盾糾紛信息員)，打造了自下而上的一體化矛盾糾紛排查調(diào)處網(wǎng)絡(luò)，有效拓寬了矛盾調(diào)處渠道，切實(shí)解決了基層管理中的大量矛盾糾紛。

(四)堅(jiān)持基層民主自治機(jī)制改革，形成“政府主導(dǎo)、多元共治”的社會(huì)治理格局

H縣經(jīng)過(guò)多年探索，初步形成了一套以基層黨組織為核心，基層行政管理與群眾自治相結(jié)合的“政府主導(dǎo)、多元共治”的基層社會(huì)治理格局，在社區(qū)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持基層民主自治機(jī)制改革。一是大力推進(jìn)在社區(qū)內(nèi)發(fā)展基層工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織，培育和扶持社會(huì)組織有序發(fā)展，建立健全綜合性社會(huì)組織工作機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的積極作用。二是建立政府職能部門與“橋梁型”社會(huì)組織的聯(lián)席會(huì)議制度，縣城社區(qū)建立社區(qū)居民常務(wù)會(huì)議制度，農(nóng)村社區(qū)建立“四議兩公開(kāi)”制度，搭建并完善基層自治管理服務(wù)平臺(tái)，從機(jī)制上保證各類社區(qū)主體共同參與社區(qū)公共事務(wù)管理，政府主導(dǎo)、多元參與、資源共享、和諧有序的社會(huì)治理格局極大地凸顯出其重要作用。H縣對(duì)基層社會(huì)治理模式的探索與創(chuàng)新，促進(jìn)了社會(huì)公平、保持了社會(huì)良好秩序，社會(huì)治理效果顯著。H縣社會(huì)治理的創(chuàng)新性經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)縣域社會(huì)治理效能提供了標(biāo)本性經(jīng)驗(yàn)。

三、縣域農(nóng)村基層政府社會(huì)管理模式的發(fā)展趨勢(shì)

(一)轉(zhuǎn)變政府職能與基層社會(huì)管理體制改革相適應(yīng)

按照黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”的制度設(shè)計(jì)，在基層社會(huì)管理和服務(wù)體系中，政府仍然是最重要的主體。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基層政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)政增收為中心的職能特征非常突出，長(zhǎng)期以來(lái)忽視社會(huì)管理職能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展之間的差距逐漸拉大，問(wèn)題日益突出。因此，基層政府作為政府治理的神經(jīng)末梢，必須加快職能轉(zhuǎn)變，逐步將社會(huì)服務(wù)和管理職能作為工作重心。首先，政府要大力推進(jìn)公共服務(wù)和社會(huì)管理領(lǐng)域的立法工作，促進(jìn)公共服務(wù)和社會(huì)管理體制的健全與完善。其次，要加大政府公共服務(wù)投入力度，統(tǒng)籌優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，建立健全與農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展相適應(yīng)的公共財(cái)政體制，鼓勵(lì)農(nóng)村社會(huì)力量參與公共服務(wù)發(fā)展的良好機(jī)制。最后，作為基層自治組織的居委會(huì)和村委會(huì)，特別要發(fā)揮好社會(huì)管理服務(wù)的協(xié)調(diào)作用，形成內(nèi)生的、穩(wěn)定的服務(wù)功能。

(二)打造“多元主體協(xié)同治理”的基層社會(huì)治理格局

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我國(guó)處于社會(huì)主義建設(shè)的初級(jí)階段，在發(fā)展農(nóng)村社區(qū)管理模式前提下，需要打造“多元主體協(xié)同治理”的基層社會(huì)治理格局。一是充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的社會(huì)整合能力，切實(shí)發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心作用。二是充分發(fā)揮社區(qū)自治組織的自治功能，切實(shí)體現(xiàn)自治組織的管理作用。三是充分發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織的協(xié)調(diào)功能，切實(shí)體現(xiàn)各類社會(huì)組織提供和滿足居民(村民)多樣化社會(huì)服務(wù)和利益訴求的作用。基于我國(guó)基層農(nóng)村社會(huì)管理的實(shí)踐，當(dāng)前這種社會(huì)治理格局中的多元主體缺一不可，而且應(yīng)該由政府主導(dǎo)、多元化主體參與治理。但是，隨著我國(guó)農(nóng)村公民社會(huì)的成熟，逐漸會(huì)向政府、社會(huì)組織、居民協(xié)作的混合型基層社會(huì)管理格局過(guò)渡，待將來(lái)社會(huì)高度發(fā)展和高度文明，政府則可以退出具體的基層管理，進(jìn)化到自治型基層社會(huì)管理格局。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織培育和社工人才隊(duì)伍建設(shè)

2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，“加快形成政社分開(kāi)，權(quán)責(zé)明確，依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。我國(guó)首次將處理好政府與社會(huì)關(guān)系，更好地發(fā)揮社會(huì)組織在管理社會(huì)事務(wù)中的作用作為機(jī)構(gòu)改革的基本任務(wù)之一。因此，基層政府在社會(huì)管理模式創(chuàng)新中要把培育和規(guī)范農(nóng)村社會(huì)組織作為重要突破口，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法通過(guò)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理。從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展和壯大還需要依賴政府從政策、人才、資金等各個(gè)方面引導(dǎo)和扶持，這也是政府不可推卸的責(zé)任。創(chuàng)新社會(huì)管理工作，需要有一支職業(yè)化的社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍。我國(guó)基層政府必須要有針對(duì)性地逐步擴(kuò)大服務(wù)于廣大農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)工作人才隊(duì)伍規(guī)模。要逐步通過(guò)培訓(xùn)大幅度提升現(xiàn)有從事社會(huì)服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)能力，逐步建立社會(huì)工作專業(yè)人才培養(yǎng)、選拔、使用、流動(dòng)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)等方面的政策法規(guī)體系，使得社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)能力適應(yīng)基層農(nóng)村社會(huì)管理對(duì)人才的需要。

作者：張華榮 單位：太原理工大學(xué)政法學(xué)院