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一、農村社會管理的困境與根源
20世紀80年代，隨著農村家庭聯產承包制度的建立，村莊及農民出現了維護自身權益的行為，農村社會矛盾主要表現為村莊之間、農民之間爭奪土地、山林、水源等公共資源。進入90年代，隨著村莊之間及農民之間權益關系基本確定以及政治經濟體制的成型，基層政府(村委會)和涉村企業成為農民權益的基本相關者，農村主要社會矛盾逐漸轉換為農民為了維護自身權益而產生的與基層政府(村委會)及涉村企業之間的矛盾。當前，這兩類社會矛盾或者單獨存在，或者二者共同存在于同一社區，成為農村社會沖突的兩個基本類型。尼村位于我國西南沿江地區，村民以種植業為主要生計。近幾年來，約3000畝集體土地陸續被鄉政府、村委會轉讓給各種開發商，賣地款項達4億多元人民幣，但給村民的補助款每畝只有600元，其余全部被當地鄉政府、村委會的干部以各種理由使用或者占用。全村近5000人口，只剩下不足8000畝耕地。面對日益減少的耕地，村民與鄉政府、村委會之間爭議不斷，給村民的補助款未能增加，持續賣地的現象也未能得到阻止。于是，部分村民自2007年以來不斷上訪，反映村級財務、土地及選舉問題，但屢次上訪都無果而歸。2009年7月，300多名村民集體到當地市政府上訪，但未獲解決。8月，村民推選5位代表與當地市和鄉政府溝通并提出兩項要求:查清本村土地買賣情況，公開村務、財務，增加土地補助款;查清村委會換屆選舉情況，保障村民的選舉權利。市和鄉政府遂組成工作組進駐尼村，調查核實村民提出的問題并要求村民代表參與監督。9月，由于對政府解決事件的方法不滿，在工作組調查、解決訴求過程中，約300名尼村村民再次聚集到市政府非正常上訪，提出“還我耕地、補我損失”、“維護民主選舉權利、參與村務管理”等要求，但矛盾一直難以調解。溪村位于東北城市郊區，2009年前人均收入不足3000元，處于當地平均線以下。JY礦業的進入，不僅帶來了征地補償款，也催生了采沙、汽車修理、餐飲等行業。然而，礦山作業、道路修建及土石堆放，導致局部植被的破壞和生態環境的改變，增加了在雨季引起局部坍塌和泥沙流的可能，對農田造成威脅。村民居住區附近的礦山作業道路與井下的爆破作業，也給村民帶來了噪音、灰塵的影響及人畜安全問題。盡管各項環境指標達標，但畢竟對村民的生產生活產生了干擾。同時，受土地征用及礦山生產影響，溪村失去耕地約1000畝，有約500畝田地減產或改變種植作物。
兩者約占社區耕地總數(約3135畝)的1/2，致使當地出現了大量少地、無地及減產的農戶，村民普遍憂慮未來生計的可持續性。至于土地補償金的使用，大多數村民除了修建房屋外則主要用于眼前的日常消費，只有少數人買車跑運輸或開店，務農仍然是村民的主業。而這零星的產業也以礦業為依托，由于礦業生命周期短也無可持續性，于是，村民一方面向JY礦業提出追加征地及環境補償，要求基層政府(村委會)予以調解;一方面指出現有體制下村務仍然由村委會控制，但應給予村民有效表達自身意見、參與村務的渠道以公平合理地解決問題。尼村與溪村的情況代表了當前我國農村社會矛盾的基本狀況，但這并不意味著社會沖突的必然發生。因為這些衍生出的問題與矛盾，盡管在農村發展中不可避免，但只要能夠有效應對，就不會轉化為現實沖突，仍然能夠實現農村的和諧與發展。然而，對于這些問題與矛盾，目前無論基層政府、村委會，抑或是涉村企業，都難以應對和管控。就矛盾性質而言，村民與政府(村委會)、村民與駐村企業的矛盾具有自身的特征，即“無理有因、有責合法”。從發端上看，矛盾雙方既都悖于情理又都事出有因。尼村村委會及當地政府在出售土地及土地補償等方面損害了村民利益，溪村JY礦業在環境、安全等方面影響了村民的正常生產生活，但土地與礦山開發確是發展經濟所必須;村民對基層政府(村委會)、企業的沖擊并非完全合理合法，但村民保障或改善生計的訴求可以理解。從結果上看，矛盾雙方既都負有責任又都合乎法規。政府(村委會)、企業的正常工作與生產的確影響了村民的生計，但也的確為國家政策法規所允許;村民的對抗的確影響了政府(村委會)、企業的工作秩序，但也的確符合國家法律的規定。盡管政府(村委會)具有調節社區矛盾的功能，擁有行政制裁和思想教育兩方面的手段，但只能在法律責任明確的前提下，適用法令規章展開行政制裁。因而，對于“無理有因、有責合法”的矛盾，無法直接介入村民的生產生活予以引導，只能運用思想教育方面的手段，這顯然難以有效調節。而企業是與村民對等的民事權利主體，不具有調節自身與村民關系的權力，盡管不滿村民的不合理要求，但也無法干預村民的行為。就矛盾的根源而言，這兩類社會矛盾既來自村民的生計危機，也來自村民的政治權利危機。從起因看，尼村村民與鄉政府(村委會)的矛盾，起自收回賴以生存的土地及土地補償;溪村村民與駐村企業的矛盾，起自村民失地太多，加之田地受礦山作業影響，普遍憂慮未來生計的可持續性。從訴求看，尼村村民既提出“還我耕地、補我損失”，又提出“維護民主選舉權利、參與村務管理”;溪村村民既提出“追加征地經濟補償”，又提出“建立制度化的村務參與和利益表達渠道”。由于市場體制的確立，村民因分散的小農經濟及囿于自身觀念與素質的局限，難以在市場中維持、改善自身生計，而政府(村委會)也缺乏經濟及組織根基，難以動員、引領村民發展生計，無法消解社區矛盾的經濟起因。村民盡管被賦予參與村務、表達利益的權利，但正如尼村和溪村所反映的，村民作為個體在與政府(村委會)及企業的互動中顯然處于弱勢地位，難以保障自身民主權利的充分實現，無法消解社區矛盾的政治根源。于是，盡管尼村與溪村當地的政府(村委會)積極開展社會管理，通過法律政策規范村民行為，通過國家扶助政策發展村民生計，村民的情緒與行為仍然難以控制，村民生計發展問題仍然難以解決，社區矛盾仍然突出。
市場體制的確立與基層民主體制的健全，使政府(村委會)無法直接介入村民的生產與生活，村民也無法獲得來自政府(村委會)的有效支持。政府(村委會)及涉村企業難以化解“無理有因、有責合法”的矛盾，村民的生計發展需求與政治權利訴求也難以得到滿足，這就使農村社會矛盾陷入解決困境并演化為社會沖突成為可能。然而，村民、政府(村委會)、企業各自角色及相互關系的這種制度安排，作為社會主義市場經濟體制的內在要求，卻又無法被調整以超越困境。因而，只有通過引入外在力量，促成對“無理有因、有責合法”問題的管理，滿足村民的生計發展需求與政治權利訴求，才能超越困境而致社會和諧。社會工作正是這樣一種力量，它不是一種政府職能，而是一種由社會工作者在特定的機構以非營利的利他主義為指導，運用科學的方法和技巧進行的助人自助的服務活動。對于農村社區，社會工作以社區及其居民為對象，通過建立社會工作機構，能夠明確社區問題與需求，整合社區內外資源，動員和組織社區居民參與集體活動，培養社區居民民主參與、自我負責的精神以及自力更生、自主發展的能力，促進社區和諧與發展。由此，社會工作能夠動員社區內外各個主體及資源，介入“無理有因、有責合法”問題領域。既可提供社區內部的制度化參與和利益表達渠道，滿足村民的權利訴求與政府(村委會)的管理要求，又可培養自我負責、自主發展的意識與能力，帶動村民發展經濟，從而對農村實現有效的社會管理。社會工作一般由政府及非政府機構購買或提供，由專業性社會工作機構實施。它“需要建立一套能有效整合各方資源，實現政府和非政府組織共同治理的制度框架……以及在社會分工原則下的政府與非政府之間合作互助的機制”。鑒于中國社會工作尚處于初級階段，我們以大學的社會管理科研團隊為基礎，組建社會工作隊伍，嘗試以社會工作的方式介入農村的社會管理。由于村民與政府(村委會)之間、村民與企業之間的矛盾關系，在解決社區問題時必將難以獲得足夠的資源。因此，社會工作需要的是能夠實現一體化行動的機構。鑒于尼村村民與政府(村委會)之間存在矛盾以及溪村村民與企業之間存在矛盾，便由大學科研團隊分別于2010年1月和4月與村民、政府(村委會)、企業簽署合作協議，組建社會工作委員會，設立社會工作辦公室，以大學科研團隊為主導，由各方安排專職人員常駐社會工作辦公室。
社會工作機構的議事制度是每月的聯席會議制度，由社會工作辦公室召集，社會工作委員會成員單位負責人參加，特殊情況下即時召開聯席會議。社會工作辦公室的日常工作是根據社會工作委員會的決策，在沖突管控與生計發展兩個方面開展社會管理工作。一方面建立社區沖突管控系統，從社區沖突的預警、防范、化解等各個環節直接應對矛盾與問題;一方面建立社區生計發展系統，合理引導社區村民的發展愿望，對社區進行生計項目資助、生計技能培訓及基礎設施幫扶。從社區沖突管控的實踐看，社會工作的介入使村民與政府(村委會)、村民與企業間的各種“無理有因、有責合法”問題逐漸得以協調和化解。尼村社會工作機構成立后，立即著手處理多年來的土地問題。社會工作辦公室一方面接待來訪群眾，了解群眾訴求，一方面召集大學科研團隊、村委會、村民代表、鄉政府負責人員參加社區聯席會議，使村民得以參與社區內部事務，鄉政府也與村民有了平等的溝通。經過近3個月的共同工作，終于達成了令村民與企業都理解和認同的糾紛解決方案。溪村社會工作機構成立后，社會工作辦公室一方面積極接待村民上訪，聯合司法、信訪等部門組成調查小組，逐戶進行走訪;一方面撰寫情況說明并提交聯席會議商議。由于聯席會議成員的平等性，村民與其他各方一起發表意見，一起設計解決方案，使村民與企業都獲得了滿意的結果。在社區生計發展領域，社會工作的介入也使村民生計發展問題逐漸得以破解。一直以來，尼村與溪村村民過的是粗放的農耕生活，生產上被動應付，生活上不思進取。與此傳統保守的小農經濟習慣相對應，農民也只愿意與自己的血親交往。由于社會網絡成員之間的同質性強，“呈現一種費孝通所說的‘差序格局’社會網絡狀態，即‘每一家以自己的地位作為中心，周圍劃出一個圈子，這個圈子的大小要依著中心勢力的厚薄而定。以己為中心，像石子一般投入水中，和別人所聯系成的社會關系不像團體中的分子一般大家立在一個平面上，而是像水的波紋一樣，一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄’”，致使成員缺失獲得有效信息的機會，社會資本較為匱乏。
盡管政府提供資金及農業技術培訓，但既沒有改變村民的生產生活習慣，也沒有改善他們的社會資本。外界提供的資源一旦耗盡，便又回到原來的貧困狀態，致使生計項目失敗。社會工作辦公室成立后，在尼村與溪村動員、組織村民組成種植專業合作社，確定了無公害蔬菜生產基地、豬羊養殖基地等項目。在此過程中，社會工作辦公室一方面引導村民養成與現代生產相匹配的資本積累、擴大化再生產的觀念以及與產業化生產相匹配的組織化、紀律化習慣，努力使村民轉變為適應現代社會的自主自強的新型農民;另一方面引導村民與技術部門、市場部門、信息部門建立業務聯系，讓村民逐漸與這些部門進行業務合作，為村民營造社會網絡，積累社會資本。事實表明通過社會工作開展社會管理的有效性。在尼村，2010年以來社會工作站共接待上訪群眾1270余人次，反映事項70多項，解決率達95%，群眾滿意度達85%以上，社區再未出現惡性群體性事件及越級上訪事件。村民人均年收入由2009年的不足3000元增加至2012年的9000元。在溪村，2010年以來社會工作站共接待上訪群眾1360余人次，反映事項80多項，解決率達90%，群眾滿意度達80%以上，社區也再未出現惡性群體性事件及越級上訪事件，僅有個別單體糾紛。村民人均年收入由2009年的2000元增加至2012年底的8000元。各級政府也對尼村與溪村的社會工作介入實踐予以認可，尼村被市委、市政府評為新農村建設“先進村”，被區委、區政府評為“平安創建先進村”，溪村更是作為“全國和諧礦區”典型，為國土資源部及國內各大媒體所廣泛宣傳。
三、社會管理從“管制型”向“協商型”的轉換
在傳統的計劃體制時代，“人們工作和生活都高度依賴自身就業的單位，整個社會的組織、動員、管理方式由國家傳導到單位，再由單位傳導到員工，高度垂直化、行政化”。農村是政府、社隊與村民三位一體，國家與社會合一，行政管理與社會管理合一，政府是社會管理的唯一主體，社區是政府管理的直接對象，政府掌控村民的行為并負責解決社區矛盾。改革開放前尼村與溪村的社會管理就是如此，政府既發動干部深入社區引導、規范村民的情緒與行為，又直接領導社區生計的發展。這種社會管理可稱之為管制模式，即社會管理采取的是行政管理的科層制體制與機制，以國家為核心，由政府向村民單向性運行，政府是社會管理的實施者，村民是公共權力指向的對象和接受者。社會主義市場經濟體制建立以來，“社會組織體制逐步社會化，呈現扁平化趨勢。隨著個人與單位之間的依附關系逐漸削弱，越來越多的‘單位人’變成‘社會人’”。于是，政府、村民及企業逐漸分化，政府的功能與影響被限定到特定的領域。政府的行政效率最大化邏輯、村民的生活幸福最大化邏輯、企業的經濟效益最大化邏輯，既并存又彼此沖突，這種情況下的社會管理就無法通過傳統的管制模式來有效實現。尼村與溪村出現的社會管理困境正是如此:一方面是政府仍然按照傳統的管制模式開展社會管理;一方面是村民及企業已經被賦予自主安排自身生產生活的權利。于是，政府無法直接干預村民及企業的行為，而只能根據法律規范行為、解決爭議。但由于社區矛盾的“無理有因、有責合法”性質，就必然形成矛盾不斷發生、持續，卻又無法徹底解決的困境。伴隨著社會轉型而產生的政府的有限性與個人、企業的自主性，使社會領域從國家、社會合一的狀態中不斷分化出來。但社會領域與其他領域不同，作為管理者的政府與作為被管理者的個人及企業，都是權利平等的主體。這種主體平等性的特質使“主—客”單向的基于法律規范的管制模式，無法實現有效管理。它需要的是擁有公共性———即公共協商機制的管理，只有政府與個人及企業進行平等協商，相互協作共同施行管理，才能實現社會領域的和諧與發展。
因此，當前社會領域的有效管理，必然要求社會管理從基于科層管制機制的管制模式轉換為基于公共協商機制的協商模式。塑造協商模式的關鍵在于構筑出公共性，在政府與個人及企業之間建立起公共協商機制。但這無法在政府與個人及企業之間通過明確個人及企業的主體地位來實現，因為在政府與個人及企業之間，政府作為管理者，與被管理者的村民、企業之間所形成的管理場域，即便是政府不刻意追求行政效率和政府本位，也會由于管理關系讓公共性喪失，難以形成平等關系，不利于村民、企業意見的表達，不利于政府的引導與扶助，無法實現有效的社會管理。那么，公共協商機制如何實現呢?西方學術界對此已有所思考。20世紀80年代興起的西方公共性理論指出:“直到19世紀末，以威爾遜為代表的學者將管理學的內容運用于政府管理中，從而確立了獨立于政治和政黨之外的公共行政，然后，在隨后的一個多世紀的時間里，隨著行政國家的確立，公共行政的公共性并沒有得到有效的回歸，處于主導地位的仍舊是政府行政，國家干預和政府本位成為那一時期的基本行政價值。”而這就導致民主政治出現畸變，“國家權力日趨集中，權力分立，地方自治等體制與觀念受到動搖;一些大的利益集團的政治影響力日益增加，普通民眾由于缺乏組織手段而被排斥在政府決策過程之外;行政官僚又向專家治國、信息壟斷方向發展，普通民眾的知情權、參政權受到侵害”。于是，公共性理論發起了公共性重建的呼喚。1989年，世界銀行報告中首次提出“治理”概念以尋求公共性的重建。治理理論的核心理念是反對政府單一的控制和統治，強調政府與公民和第三部門的互動與合作。其一，治理主體應多元化，政府不是唯一的治理主體;其二，治理中的權力運行不是自上而下單向度的控制和統治，而是彼此合作、相互協商的多元關系;其三，治理應構建多樣化的社會網絡組織，從事公共事務的共同治理。對于公共性重建的方式，治理理論認為，非政府組織、公民個人等也可以和政府一樣成為公共權力的主體，它們在共同的目標下參與式地提供公共服務，共同決定公共政策并承擔公共治理的責任。放眼國內社會管理領域，盡管目前尚無能夠與“治理”理論相比肩的理論探索，卻也在實踐層面提出了“多方參與、多元治理”的社會管理理念。隨著社會主義市場經濟體制的建立，我國公民參與公共事務管理的大門得以開啟。
以尼村與溪村村民的群體性事件為代表的普遍存在的群體性行動，就是公民“公共性”的覺醒及對公共協商機制的呼喚。與此相呼應，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對國際通行的“公共管理”予以引入和倡導，強調必須堅持“以人為本，始終把最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，不斷滿足人民日益增長的物質文化需要”。黨的十六屆四中全會提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”的要求，并明確提出“要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。2012年，黨的十八大報告又進一步提出“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。盡管如此，“多元參與、共同治理”都還只是理念與原則，并未給出確切的公共協商機制的實現方式。而尼村與溪村進行的將社會工作方法引入社會管理的嘗試，正是對公共協商機制實現方式的一種探索。通過將社會工作引入農村的社會管理場域，建立一體化行動的社會工作機構，改變了政府與村民、企業之間由于組織目標而存在的單一的管理與被管理的關系，在管理場域中構建起公共性，既使村民與企業的意見得以平等、自主地表達，又使村民生計與企業發展得到平等、切實的服務。從而，不僅回答了公共協商機制如何實現，更進行了社會管理從管制模式轉向協商模式的實踐，也因此具備了在我國農村社會管理領域推廣的價值與必要。不僅如此，社會工作介入社會管理的實踐也已具備在我國農村推廣的基本條件。我國農村的社會沖突現已影響社會的穩定及企業的生產，各級政府為調控農村矛盾，急需改革傳統的社會管理模式。從社會工作服務的實施者看，社會工作目前正在全國推廣，各種社會工作專業組織不斷出現。從社會工作服務的提供者看，“2011年11月8日，中央組織部、中央政法委、民政部等18個部門于2011年11月8日聯合《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》”，明確要求各級政府將購買社會工作服務列入政府預算，這將進一步推動農村社會管理向協商模式的轉型。
作者：李文祥 高錫林 單位：吉林大學哲學社會學院
