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摘要：

自由是中小企業發展制度追求的價值目標，是中小企業發展制度科學與否的評價標準，也是中小企業發展制度創新目標全面實現的手段。我國中小企業發展制度存在著發展理念差異化、促進主體政府化、促進方式行政化的傾向，這些都影響了自由競爭機制在中小企業發展中的作用發揮。以自由創新中小企業發展制度，需要從建立壟斷國企與非公中小企業間的自由競爭制度、健全社會化的支持體制和健全市場化的政府支持機制等方面入手。

關鍵詞：

中小企業；自由價值；制度創新

中小企業在國民經濟和社會發展中的重要作用及其相對弱小的市場地位，決定了政府應當支持它的發展。我國出臺了不少制度以促進中小企業發展，取得了不少成績，但中小企業仍然面臨著不少發展障礙。阻礙中小企業發展的因素是多方面的，制度不健全、不科學是其中重要原因之一。本文擬從自由價值層面反思我國中小企業發展制度中存在的問題，并提出制度創新思路，以期對促進我國中小企業健康、可持續發展有所裨益。

一、自由是中小企業發展制度創新的核心追求

阿馬蒂亞•森在其著作《以自由看待發展》中闡釋了一種特定的自由發展觀：“自由不僅是發展的首要目的，也是發展的主要手段”；而且因為“對進步的評判必須以人們擁有的自由是否得到增進為首要標準”和“發展的實現全面地取決于人們的自由的主體地位”的原因，“自由在發展中處于中心地位”。[1]阿馬蒂亞•森的自由發展觀對于創新我國中小企業發展制度，促進中小企業健康、可持續發展具有較強的借鑒意義。

（一）自由是中小企業發展制度創新的價值目標

在阿馬蒂亞•森看來，自由是發展目標中的固有組成部分，在經濟發展領域，“一般性的反對市場，就像一般性地反對人們之間的交談一樣荒唐。”[2]“市場經濟是人類社會迄今所發現的最有效率的資源配置方式”。[3]其之所以能夠有效地配置資源，是因為“價格”這個市場信號能夠靈敏地反映各種資源的相對稀缺程度，而這只有在自由競爭市場的條件下才能達到。[4]從西方國家中小企業發展制度的理論演變來看，其經歷了從亞當•斯密的自由主義到凱恩斯的政府干預主義的過程，而自由是其中永遠不變的主題。在自由資本主義階段，主導西方國家經濟發展的理論是亞當•斯密的自由主義理論。亞當•斯密認為，對經濟活動干預最少的政府是最好的政府，因為當政府承擔“監督私人產業，指導私人產業，使之最適合于社會利益的義務”時，“極易陷入錯誤”；“如果政治家企圖指導私人應如何運用他們的資本，那不僅是自尋煩惱地去注意最不需注意的問題，而且是僭取一種不能放心地委托給任何個人，也不能放心地委之于任何委員會或參議院的權力。把這種權力交給一個大言不慚地、荒唐地自認為有資格行使的人，是最危險也沒有了”。他同時認為，自由市場機制是最有效的資源配置手段，“一切特惠或限制制度，一經完全廢除，最明白最單純的自然自由制度就會樹立起來。每一個人，在他不違反正義的法律時都應聽其完全自由，讓他采用自己的辦法，追求自己的利益，以其勞動及資本和任何其他人或其他階級相競爭”。在“自然自由制度”中，每個人都受著“一只看不見的手”的指導，去盡力追求自己的最大利益，同時也有效地促進社會的利益。[5]“自然自由制度”中的所有企業在統一規則下展開自由競爭。因為每個企業資本實力、行業經驗、管理水平等的不同決定了他們獲取資源的能力和利用資源的能力也不同，自由競爭的結果是把資源配置到那些最具有利用能力的企業中，資源使用效率實現最大化。亞當•斯密的自由主義經濟理論創造了資本主義經濟100多年持續增長的神話，但隨后的一場世界性經濟危機宣告了“自由市場神話”的破滅。因為亞當•斯密理論是建立在完全自由競爭基礎之上的，但這個基礎在現實中并不存在，市場失靈不可避免。于是，西方國家不再迷信于亞當•斯密的自由主義，取而代之的是凱恩斯的國家干預理論，自然自由的中小企業發展制度也被政府干預制度所取代。凱恩斯的國家干預理論認為建立在完全競爭市場基礎上的亞當•斯密理論是有缺陷的，它“很可能代表我們希望我們的經濟制度應該運行的方式。但是，把現實世界假設為這樣就等于把我們的困難給假設掉了”。凱恩斯認識到了市場機制的不完善性，主張政府對不完善的市場機制進行干預，以保證市場有效配置資源功能的正常發揮，但政府干預仍應圍繞自由競爭進行。他指出，政府干預的目的是為了營造“經濟力量或經濟因素的自由運行所需要的環境，以便實現生產的全部潛力”；政府干預也是有界限的，即政府干預應“留下廣闊的天地使私人在其中運用他們的動力和動能。在這個天地中，傳統的個人主義的有利之處仍然會繼續存在”。[6]可見，凱恩斯理論并不是對亞當•斯密理論的簡單否定，相反，其依然承認自由市場機制的基礎性配置資源作用，政府干預不是簡單地代替市場機制。在不完全競爭的市場環境中，市場失靈在所難免，相對弱小的中小企業在與大企業的競爭中處于劣勢地位，不僅容易遭到大企業的盤剝，也很難獲得發展所需要的生產要素。根據凱恩斯的理論，促進中小企業發展需要政府對其提供一些特別支持，彌補市場失靈，但政府支持不能抑制市場自由競爭機制的作用發揮，而應把恢復市場“自由運行”作為價值追求，即通過制度安排，對市場失靈進行矯正，以達到促進中小企業發展的目的。

（二）自由是中小企業發展制度創新的評價標準

按照諾思的觀點，“制度總是一個‘混合袋子(mixedbag)’，在其中，既有促進生產能力提高的因素，也有降低生產能力的因素”。[7]按此推論，中小企業發展制度也并非一定能夠促進中小企業發展。那么，什么樣的中小企業制度才是好的制度呢？阿馬蒂亞•森的“對進步的評判必須以人們擁有的自由是否得到增進為首要標準”的論斷告訴我們，可以把是否擴大了中小企業的競爭自由作為中小企業發展制度的評判尺度，即能夠增進自由競爭的制度才是好的制度。市場越自由，競爭越充分，資源配置就越有效率。自由競爭程度決定著資源配置效率高低，中小企業發展制度增進自由競爭的程度越高，越有利于中小企業發展。從理論上說，完全競爭市場中的競爭最為充分，資源配置最自由，資源配置效率也最高。按照哈耶克的論述，完全競爭市場需要符合以下條件：同一種性質的商品將由眾多較小的銷售者供應或為較小的購買者所需求，然而其中卻沒有一個人期望通過個人的行動對價格施以人們可感受到的影響；人們可以自由地進入市場，而且對于價格的波動和資源的流動來說也不存在其他的限制；所有參與市場過程的人都完全了解相關因素。[8]完全自由競爭的條件近乎苛刻，在現實中是不存在的，亞當•斯密的經濟自由主義理論缺陷正是因為建立在這一基礎上才產生的，因此，欲使中小企業在完全競爭市場狀態下獲得最自由、最有效的發展，是不可能。即便如此，通過制度彌補市場缺陷，提高市場的自由競爭程度，逐步接近完全自由競爭是完全可行的。中小企業發展中的市場失靈，一方面是因為市場自身的原因造成的，另一方面是政府干預不當造成的。把提高市場自由競爭程度作為中小企業發展制度科學與否的評價標準，不僅要看政府的干預是否彌補了市場失靈，還要看政府干預是否過度，是否限制了競爭自由。只有最大程度地彌補市場失靈且最小程度地限制自由的中小企業發展制度，才是科學的制度。

（三）自由是中小企業發展制度創新意圖全面實現的路徑

中小企業發展制度的根本目標是促進中小企業發展，自由則是全面實現這一目標的路徑。阿馬蒂亞•森認為，“發展的過程就是擴展人類自由的過程”，“發展的實現全面地取決于人們的自由的主體地位”。[9]首先，自由促成中小企業在與大企業的競爭中獲得良性發展。中小企業發展制度雖是為中小企業專門設計的制度，在其中給予了中小企業傾斜的待遇，但它不能損害自由競爭機制，不能降低社會整體效率。社會整體效率的提高要求中小企業發展制度不能在大小企業間設置自由競爭的障礙，不能成為中小企業的保護傘。美國最高法院在一份判決中陳述道，雖然“我們不能不認識到國會通過保護生產能力小的、地方性的小商業來推動競爭的愿望”，但是“法規保護的是競爭，而不是競爭者。”[10]這一表述明確指出中小企業保護的實質是保護競爭自由而不是其它。當中小企業與大企業的競爭處于自由狀態時，市場機制仍可正常發揮作用，社會整體效率就會實現。大企業具有規模經濟效應，一般來說經營效率都較高。中小企業在與高效率的大企業競爭中，迫于競爭的壓力而不斷改革創新，進而獲得發展。只有管理水平不斷提高、經營成本不斷下降，效率不低于社會平均效率的中小企業才能夠生存下來；反之，將遭到市場淘汰。這種由自由競爭機制決定的不斷進行的中小企業存亡變化將使中小企業整體效率水平獲得提高。其次，中小企業內部的自由競爭有助于實現中小企業的整體發展。相對于大企業來說，給予中小企業特別的制度支持是為了避免它們在競爭中的不公正對待，但在中小企業內部，自由要求中小企業發展制度按照機會公平原則在中小企業內部分配資源，自由競爭機制依然應在中小企業間發揮著優勝劣汰作用。如此，中小企業發展制度始終支持的是具有成長性的中小企業，而不是某些落后的中小企業，實現的目標則是中小企業整體發展效率而不是單個中小企業效率。

二、自由視野下我國中小企業發展制度的反思

（一）發展理念差異化違背了市場經濟的自由競爭精神

對中小企業發展的歧視表現為過度強調企業所有制差別，抹殺市場主體的平等性，限制自由競爭。中小企業絕大部分是非公企業，非公中小企業因其身份屬性而未獲得自由發展的機會。新中國成立后的相當長的一段時期內，非公中小企業曾被作為資本主義的“毒苗”而限制其發展。改革開放后，非公經濟自由發展空間逐步擴大，但與國有企業相比，非公中小企業發展受到限制的地方依然很多。在非公中小企業市場準入限制方面，一是制度本身限制非公中小企業自由進入壟斷領域，如《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發[2010]13號）中，民間資本還是只能以參股方式進入基礎電信運營市場；二是制度雖未限制非公中小企業準入自由，但大量“看得見、進不去”的“玻璃門”使之有名無實。市場準入不自由導致非公中小企業只能在微利的領域生存發展，壓縮了非公中小企業的生存發展空間。在打擊壟斷、維護非公中小企業競爭自由方面，反壟斷法則明確規定保護國企壟斷，使其能在免于競爭的情況下獲得壟斷利潤。《反壟斷法》第7條規定，“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護”，而電力、電信、鐵路、石油、金融等行業都由國企壟斷，他們的經營活動也合法有據。不過，合法不見得就是合理的，反壟斷法對國企壟斷的保護顯然違背該法維護市場自由競爭宗旨。因為國企壟斷的存在，中小企業的競爭自由受到限制。在公共資源分配方面，國有企業與政府往往有著特殊關系，政府給予國有企業的融資、土地租賃、技術創新、公共服務等方面優惠政策，非公中小企業卻難以享受到。公共資源分配中對非公中小企業的歧視，扭曲了各類生產要素在國企和非公企業中自由配置的市場機制，不僅制約了非公中小企業的發展，也導致了國有壟斷企業大而不強。

（二）支持主體政府化擠占了社會資源自由配置空間

政府支持中小企業發展是各國的普遍做法，但政府支持并非代替市場而成為直接服務中小企業發展的主體，政府在其中的作用只是恢復市場機制的自由運行。西方國家的政府支持重點是引導各類社會資金參與支持中小企業發展，而極少直接支持。有研究表明，政府直接支持容易被極少數企業把持，這很可能導致既無效率又不公平的后果。[11]我國《中小企業促進法》明確指出，直接為中小企業提供服務的應是社會力量，其中第38條規定，國家鼓勵社會各方面力量，建立健全中小企業服務體系，為中小企業提供服務。但如弗里德曼所言，“慣常的看法是改變了，但慣常的做法卻仍未改變”，[12]不少地方政府的觀念仍然停留于舊的計劃經濟體制中，習慣于包攬中小企業服務，各級政府成為促進中小企業發展的主要服務者，擠占了社會資源自由配置空間。因為行業壟斷制度的存在，限制民間資本自由進入與中小企業服務相關行業，導致為中小企業服務主體為國企，而政府又是國企的所有者代表，在政企分開不徹底的情況下，國企的支持一定程度上是政府支持，這在銀行業體現得最為明顯。根據中國銀監會2014年報，除12家股份制銀行外，其余的銀行業金融機構占據80%以上的銀行業總資產，而這些機構的資產中國有資本占據著主要部分。其它創業輔導、貸款擔保、產權交易、技術支持等服務機構也多以政府投資為主體。根據工信部中小司2010年5月向全國中小企業服務機構進行的問卷調查顯示，機構屬性為事業法人單位和政事合一單位占總數的66.7%，政府、事業單位為投資主體的服務機構占總數72.8%。[13]服務機構政府化意味著政府對中小企業的直接支持，抑制了社會力量發揮作用的空間。一方面，多數中小企業難以獲得政府的支持。中小企業發展制度的促進對象是中小企業群體而非單個企業，而政府所擁有的資源畢竟是有限的，不可能滿足所有企業的需要。單一地靠政府投入促進中小企業發展，雖能解少數企業的一時之渴，卻無法解決中小企業整體發展的資源瓶頸問題。另一方面，大量社會資源處于被抑制狀態，無法得到有效利用。在中小企業融資難的同時，民間借貸卻十分活躍，這說明大量的民間資本還沒有得到有效利用，而這與政府及國有企業占據著金融服務主體地位，民間資本自由配置空間狹窄有關。此外，各級中小企業社會團體淪為政府的附庸，成為自由競爭的限制者。中小企業社會團體是企業與政府間的紐帶，其重要作用之一就是彌補市場失靈和政府失靈，促進自由競爭。哈耶克認為：“市場秩序并不取決于相同的目標，而是取決于相互性，取決于為了參與者的相互利益而使不同的目標之間做到相互協調”。[14]中小企業社會團體正是中小企業發展中的利益協調者。“作為組織化利益的代表，社會團體通過自律和協調機制規范各成員的經營行為，同時又利用自我保障機制維護其成員的合法利益，加強與政府的溝通、交流和互動。”[15]具體地說，它可以利用組織優勢、專業優勢搜集、整理、分析并向企業提供各種信息，可以為團體成員提供培訓、咨詢、技術服務，進而提高企業間自由競爭的自覺性；通過組織化的參與過程，充分表達自己的意愿和訴求，從而對政府決策施加影響，減少政府不當的市場管制行為。中小企業社會團體能夠發揮作用的前提是獨立于政府，而我國的中小企業社會團體的獨立性不夠，成為政府的附庸。這與行業協會發起人應當向登記管理機關提交業務主管單位批準文件的登記管理制度相關。由于業務主管單位的批準文件可以決定社會團體的生死存亡，加之社會團體負責人由主管機關工作人員擔任，在經費、辦公場所等方面依賴于主管部門，行業協會逐步喪失了應有的獨立性。中小企業社會團體喪失獨立性后而成為政府利益的代言人，不僅難以協調企業間的自由競爭，也為政府限制自由競爭政策的貫徹實施增加了可能性。

（三）政府支持方式行政化阻礙了自由市場競爭機制的作用發揮

因為市場失靈的客觀存在，中小企業的發展離不開政府的作用。中小企業發展難是宏觀市場失靈，因此政府主要是從宏觀方面對中小企業發展問題進行調控，一般不得涉足微觀資源配置，這就要求政府的支持是運用經濟杠桿引導社會資源流動的市場化支持。為促進中小企業發展，我國各級政府及其部門運用經濟杠桿等市場化工具，引導生產要素向中小企業流動，取得了不少成效，但其中仍然存在著行政化方式，抑制了自由競爭機制的作用發揮。這主要體現在兩個方面。一是運用行政命令干預市場主體的經營決策，其中最為典型的是金融監管部門通過行政命令方式推動銀行增加對中小企業貸款。近年來，銀監會多次發文要求商業銀行對小企業信貸投放增速不低于全部貸款增速，增量不低于上年的原則，單獨安排小企業的新增信貸規模。商業銀行作為獨立的市場主體，它的經營活動有其自身規律，監管部門用行政方式干預它的貸款流向和貸款數額是侵犯金融機構經營自主權的行為，阻礙了金融資源按照市場規律自由流動，違背了市場自由精神。二是采用行政審批方式主導政府資源分配，取代自由競爭機制。目前政府對中小企業的不少扶持政策，是按照行政審批方式實施的。如為促進在小企業發展，各級政府設立了中小企業發展專項資金、中小企業科技創新基金、中小企業國際市場開拓資金，除一部分支持中小企業服務機構發展外，相當一部分的資（基）金采取貸款貼息、無償補助或獎勵的方式直接發放到支持中小企業。政府有著自身利益，行政審批的公正性并非必然；政府雖可以利用權力優勢獲取更多的信息，但受到客觀因素的限制，不可掌握所有信息，也存在著信息不對稱問題，政府審批科學性也非必然。政府行政審批有效的前提或多或少地存在一定的不確定性，所以政府審批極可能導致資源錯配。政府資源按照行政方式進行配置，自由競爭機制失去作用，支持效果大打折扣。

三、自由視野下我國中小企業發展制度的創新路徑

（一）建立壟斷國企與非公中小企業自由競爭的制度

自由競爭是市場經濟的精髓，因所有制不同而采取不同的制度安排是不符合市場自由精神的。以自由促進中小企業發展，需要在發展理念上去差異化，破除把政治凌駕于經濟規律之上的陳舊觀念，完善壟斷國企與非公中小企業自由競爭的市場制度。首先是在制度設計中把壟斷國有企業和非公中小企業看作平等的市場競爭主體。包括中小企業在內的所有企業應有同樣的發展機會，在統一規則下展開競爭，它們在市場競爭中不受到除技術標準、資本規模、從業經驗、管理水平等行業本身限制外的任何歧視。為此，需要進一步完善相關制度，打破行業準入限制，取消國有企業壟斷政府資源的特權，促進不同所有制的經濟主體自由地展開經濟競爭。自由競爭不僅有利于中小企業發展，也有利于國企做大而且做強。目前國企大而不強的原因很大程度上就是過度保護，缺乏市場競爭力。只有平等競爭，才能真正創造有利于中小企業發展的環境，也才能扭轉國企大而不強局面，增強國企的市場競爭力。其次是完善反壟斷法規，維護自由競爭的市場環境。羅爾斯認為：“自由的價值對每個人來說卻不是一樣的，有些人具有較大的權威和財富，因此具有到達他們目的的更多的手段”，一個正義的制度“就要被安排來最大限度地提高在一切人享有的平等自由的完整體系中的最少受益者的自由價值”。[16]因為中小企業在市場競爭中的弱小地位，它們在自由競爭中很容易受到壟斷企業的盤剝和排擠，所以需要運用反壟斷法規規制危害競爭的壟斷行為，維護自由競爭市場環境。預防和制止壟斷行為，保護市場自由競爭是世界各國反壟斷法的主要立法目的。我國反壟斷法對國有經濟的特殊保護不僅限制了非公經濟的自由發展，也有違于反壟斷法立法初衷。“政府克制自己不去助長壟斷，比打擊壟斷更為重要。”[17]我國反壟斷法對壟斷國企的不適當保護應當改變。黨的十八大報告指出，“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。”這一表述為建立壟斷國企與非公中小企業自由競爭的市場制度奠立了政治基礎。今后的任務是盡快把黨的意志體現到中小企業發展制度中并加以有效實施。

（二）健全社會化的支持體制

哈耶克認為，“自由主義的中心思想是，在貫徹保護公認的個人私生活領域的公正行為普遍原則情況下，十分復雜的人類行為會自發地形成秩序，這是特意的安排永遠做不到的，因此政府的強制只應限于實施這些規則，無論政府在管理為此目的而得以支配的特定資源時，還可以提供其他什么服務。”[18]按照哈耶克的觀點，在自發秩序下，不僅大中小企業能自由競爭，各生產要素也能夠自由地配置到中小企業，而這是政府“特意的安排”所做不到的。政府的刻意安排無助于中小企業服務市場自發秩序的形成，也就無助于中小企業發展，所以政府不宜為中小企業提供直接服務，政府應從中小企業微觀服務市場退出，拓寬社會力量自由作用的空間。首先是中小企業服務主體社會化。政府成為中小企業微觀服務的主要提供者，是明顯的政企不分，其實質就是代替市場機制。在打破金融壟斷，消除非公資本設立中小金融服務機構的不合理限制后，中小企業金融服務主體社會化勢必會得到加強。創業輔導、產權交易、技術支持等以政府投資為主體的服務機構，政府應逐步退出。服務主體社會化是促進中小企業發展壯大的必由之路。社會化的市場主體按照自由競爭原則配置中小企業服務資源不僅可以彌補單一依靠政府支持下的資源不足問題，而且自由競爭可以迫使各服務機構加強服務創新，進而提高服務的有效性、針對性。其次是中小企業社會團體去政府化。以自由促進中小企業發展，需要發揮中小企業社會團體促進自由競爭的作用。社會團體必須有業務主管單位的規定已經成為限制其成立與發展的制度性障礙，改革中小企業團體管理制度、淡化中小企業社會團體的政府色彩勢在必行。國務院2007年的《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》中提出要實行政會分開，為中小企業社會團體的自主發展開辟了新的空間。黨的十八屆二中全會再次強調要深入推進政府和社會團體分開改革。當前的任務是盡快改革社會團體登記管理制度，保持中小企業社會團體的獨立性，使之真正成為聯系政府與企業的紐帶。

（三）健全市場化的政府支持機制

堅持中小企業服務主體社會化，并不排斥政府在中小企業發展中的作用。相反，政府應當在中小企業服務主體社會化的過程發揮主導作用，引導社會資源向中小企業流動。這要求政府應運用有限的資源撬動社會力量，讓社會力量參與中小企業發展，而不是過度地直接干預微觀市場的資源分配。政府支持行政化正是因為過度專注于具體細節而排斥了自由市場機制，導致支持效率不高。提高政府支持效率的方法是改變政府支持方式，以市場化方式取代行政化方法，引導資源流動，讓自由競爭成為資源配置的基礎性機制。一是尊重國有企業的市場主體地位。中小企業服務主體社會化后，國有企業仍將在有限的范圍內存在。政府對國有企業的任何干預都不應是行政命令方式，而應運用財稅等經濟杠桿，激勵國有企業在市場競爭中主動創新服務，為中小企業提供更好地融資支持。二是發揮政府資源的杠桿作用，建設具有競爭性的中小企業服務體系。行政審批式的直接支持抑制了市場競爭機制的作用，市場化的政府支持方式要求政府在促進中小企業發展時，主要作用是運用各種經濟杠桿，從宏觀角度支持創業輔導、企業診斷、市場營銷、投資融資、貸款擔保、產權交易、技術支持、人才引進、人員培訓、對外合作、展覽展銷和法律咨詢等中小企業社會服務體系建設。這樣不僅調動了社會資源積極性，而且因為相互間的競爭而提高了社會資源為中小企業服務的質量。運用市場機制發揮政府資源的杠桿作用，最大限度地拓寬中小企業社會服務渠道，提高社會資源配置效率，讓更多的中小企業能夠從中受惠應是今后制度創新的方向。三是支持與中小企業相適應的信用體系建設。建立健全中小企業信用評級、信用信息征集和機制，可以減少中小企業服務機構發現信息的成本，建立各要素部門與中小企業間的信任關系，進而促進中小企業的發展。政府應運用財稅政策鼓勵各類市場主體建立中小企業信用信息數據庫，為中小企業服務機構提供全面、快捷、便利的中小企業信用信息。

作者：王學忠 談玉忠 單位：中共安徽省委黨校法學部 中共廬陽區委黨校

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