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摘要:

全球一體化、經濟區域化和市場化、城市化、工業化、現代化不斷深入推進，催生了大量宏觀和中觀的區域性公共問題，使得區域公共管理需要應運而生。當前，我國在推進區域公共管理中還存在區域公共管理思想比較落后、政策結構不完整、在具體制度和內容安排上不合理不全面等制度缺失。因此，促進區域公共管理制度創新具有很強的必要性。本文在探討區域公共管理制度缺失和促進區域公共管理制度創新必要性的基礎上，對從三方面提供了實現區域公共管理制度創新的路徑和策略，并提出加強區域公共管理制度創新已經成為公共管理的一種不可阻擋的必然趨勢。

關鍵詞:

區域公共管理;制度;創新

隨著全球一體化、經濟區域化和現代市場化、城市化、工業化、現代化(簡稱“四化”)的深入推進，催生了大量宏觀和中觀的區域性公共問題，單一的公共主體治理已經很難適應社會經濟發展的需要，區域公共管理需要應運而生。區域公共管理，是指為了共同解決發生在政治、經濟、社會等領域的某一方面或者多方面的社會公共問題，實現共同發展和整體利益，從而由特定區域內的多個主體，運用相互協商、多方調解的方式和手段，實現對整個區域或者區域內部縱向層級和橫向部分進行交叉、跨界、重疊性的管理。在社會經濟發展日益進入新常態的當代中國，迫切需要加強區域公共管理制度的創新力度。

一、當前我國區域公共管理中的制度缺失

(一)區域公共管理思想比較落后。

進入新世紀，全球的知識化、信息化、流動性、復雜性等日益突出，使得公共管理面臨著一些新的壓力和挑戰。傳統上，我國都是實行“各人自掃門前雪”式的行政區管理的公共管理模式，在長期的制度習慣下，行政區域積累了較強的經濟性，在公共管理中滲透和融入了多樣化的復雜利益，因此，使得在新的行政管理體制改革中，一些地方政府不愿意放棄對管轄區域內經濟性的獨立管理權，對第三部門、私人組織等區域公共管理主體介入公共管理采取排斥或消極對待的態度，而且一些地方政府在利益驅使下制定了大量的具有明顯地方保護主義性質的管理政策和制度，不利于區域內各要素的自由流動和充分競爭，不能適應區域化管理的現實需要。

(二)現代化的區域公共管理具有政策結構不完整的問題。

實現區域公共問題的良好治理，需要一套有的放矢、設計精細、組織完善區域公共管理政策作為保障。在行政體制改革過程中，我國曾多次對區域范圍進行過調整和劃分和多次試行區域發展戰略，但獲得的區域發展績效不高，一直難以達到理想目標，并表現出了突出的區域公共管理政策結構不完整的問題:一是一直沒有成立專門的區域公共管理職能部門，區域公共管理的政策基礎不完善;二是區域劃分沒有體現大范圍和計劃性，制定的區域公共管理政策針對性和可操作性都不高;三是實施區域公共管理政策的工具手段不完整，缺乏有效的針對特定區域問題的政策和制度;四是尚未在區域公共管理方面建立有效的責任、監督和管理。

(三)區域公共管理在具體制度和內容安排上不合理不全面。

近年來，隨著東盟、上海合作組織等國際性的區域性組織發展和國內京津冀協同發展戰略的實施，我國在推進和加強區域公共管理方面做了許多努力，取得了一些區域公共管理的進步。但由于區域公共管理的整體意識還不強，當前我國對宏觀性和中觀性的區域公共問題的管理和治理還處于探索階段，對許多區域公共管理問題還需要作進一步的制度安排。此外，我國在推進區域公共管理過程中，還需要不斷加強行政管理體制改革，減少和降低地方保護主義以及各地地方政府間的惡意競爭，減少大江大河流域治理制度中存在的弊端以及行政區劃調整、區域公共管理政策執行中的隨意性和“長官意志”現象。

二、促進區域公共管理制度創新的必要性

(一)區域公共管理制度創新是世界形勢發展的內在要求。

新世紀以來，隨著全球化區域化發展的加快，全球公共管理所面臨的景象和生態發生了很大的變化，民族間、國家間的區域化和一體化逐步加深，區域化模式的開放性不斷加強，使得宏觀性的區域公共問題大量增加。全球范圍內的投資貿易、公共衛生、環境治理、危機處置、國家安全、恐怖主義防范治理等跨區域性的公共問題日益增多，依靠單一的行政主體已經難以有效解決各類公共管理問題，因此迫切需要區域內的部分或全部行政主體集體決策、相互協調和共同行動才能有效解決。

(二)傳統的公共管理制度難以滿足現代公共管理的現實需要。

在傳統的國家和社會治理中，由于行政區域距離較遠、信息傳播和溝通渠道不便捷等原因，只能實現單一的以行政區域劃分為主體的社會公共管理。在當前社會發展的新常態、新形勢、新任務下，傳統的缺乏制度保障的單一社會管理和治理模式已經很難適應經濟社會發展多產生的區域性公共管理需求，不能有效地解決目前區域公共管理中存在的江河流域治理以及“泛行政化”、地方保護主義現象嚴重、地方政府之間存在惡意競爭等社會經濟問題，因此迫切需要進行區域公共管理的制度創新。

(三)促進區域管理制度創新具有重要的理論和現實意義。

加強區域管理制度創新，既具有重要的理論意義，又具有豐富的實踐價值，既是主動適應全球化和區域化、市場化和現代化、城市化和工業化的現實需要，又有利于積極維護社會公共利益，切實解決區域性的社會公共問題，不斷促進社會公平正義的實現，促進區域間的健康協調發展，還對于深化公共管理學科研究，不斷豐富政治學、管理學、社會學、環境保護學等相關理論學科具有重要意義。

三、實現區域公共管理制度創新的路徑和策略

(一)切實轉變公共管理理念。

隨著社會經濟發展和公共管理環境的改變，國家間、地區間的交流合作不斷加強，區域公共管理的主體、內容和要求都在隨時隨地發生著深刻變化。因此，在推進區域公共管理制度創新的過程中，要積極轉變落后的區域治理和管理理念，繼承和發揚傳統科學管理的理念和優勢，根據時代需要，不斷建立和健全區域公共管理的合作機制，實現集中管理與多元化分散管理的有機結合。

(二)積極改善區域公共管理政策。

完善的區域公共管理政策，是實現區域公共管理制度創新的重要載體和內容。因此，在促進區域公共管理制度創新過程中，要積極制定和完善區域公共管理政策。一方面，要積極調整和完善區域協同發展政策、區域市場競爭政策、區域環境保護政策等區域性、功能性的區域公共管理政策。另一方面，要按照一體化的原則，促進區域公共管理政策的不斷協調、完善和落實，增強區域公共管理政策的協調性和整體性。

(三)建立完善區域公共管理法律法規。

當前，我國正大力推進全面依法治國，促進區域公共管理制度創新，要將實現區域公共管理與強化依法治國緊密結合，積極推進區域公共管理的規范化、制度化和法律化，積極借助、改進和完善市場機制、科層機制、績效管理機制等，用完善的法律法規來規定區域公共管理中治理主體的權利和義務，明確合作中的責任和目標，從而增強區域公共管理政策的權威性、影響力和有效性，為實現區域公共管理創造良好的法律和政策環境。

結束語:

推進區域公共管理制度創新，是在新的時代背景下實現社會公共有效管理和治理的重要力量源泉，也是破解當前普遍面臨的區域環境治理問題的關鍵舉措。當然，我們也要看到，由于受到歷史發展、價值差異、地方保護、利益分割等各種因素障礙，當前要實現區域公共管理制度創新的困難和挑戰非常大，因此，實現區域公共管理創新的目標，需要巨大的改革創新勇氣，堅持不懈的創新探索實踐，并需要經歷一個相對較長的時期，才能可能取得切實的效果。但是，加強區域公共管理制度創新已經成為公共管理的一種誰也阻擋不了的必然趨勢。

作者：張淮彬 單位：華僑大學

參考文獻:

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［2］趙秋蘭，尹海鳳．區域公共管理制度創新路徑探尋［J］．人民論壇，2014，23:50－52．

［3］方永新．分析區域公共管理中存在的制度缺失及其創新［J］．管理觀察，2015，19:26－28．