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【摘要】隨著金融和財政體制改革的不斷深入，現行財政存款管理越來越不適應財政體制和經濟金融體制變化的要求。本文全面分析了財政存款管理制度執行過程中存在的問題，進而提出了加強財政存款管理的相關對策。

【關鍵詞】財政存款;問題;對策

財政存款作為人民銀行信貸資金來源之一，對調節和平衡國家信貸收支發揮著重要作用。對財政存款繳存審核、核算、管理也是基層人民銀行的一項重要基礎工作，但由于現行財政存款管理制度存在缺陷，給財政存款管理工作帶來一些困難，亟待改革與完善。

一、現行財政存款管理制度執行過程中存在的問題

（一）現行財政存款管理制度規定的財政存款核定范圍過窄、概念模糊，導致業務人員對應繳財政存款的界限難以界定

傳統的財政存款是指財政、稅務部門及國家機關、團體、事業單位運用行政手段依法組織的國家預算內資金或國家預算外資金存入銀行而形成的銀行存款。1983年國務院決定由人民銀行專門行使中央銀行職能的同時規定：為了加強信貸資金的集中管理，將財政金庫存款和機關、團體等財政性存款，劃為人民銀行信貸資金。總行1998年3月印發的《關于改革存款準備金制度的通知》,對財政存款的范圍進行了調整，將金融機構人民銀行財政性存款中的機關團體存款、財政預算外存款，劃為一般存款。因此，目前財政存款的范圍是指在原財政性存款基礎上剔除上述范圍后余下的部分。現行財政存款管理制度規定的財政存款核定僅限于人民銀行對各商業銀行和信用社規定的相應的需要繳存財政存款的具體科目，但未對該科目核算內容作出明確界定，使金融機構躲避全額繳存財政存款科目，將預算資金納入企業、機關團體活期存款等其他非繳存科目核算，納入一般存款管理成為可能。

（二）繳存財政存款相關管理制度時間跨度長、涉文較多、變化頻繁，導致前后文件相關規定相互矛盾，導致業務人員難以操作

目前涉及財政存款管理的規范性文件從1983年至目前為止，散見于各種法規、規章及文件中，對繳存財政存款的會計核算手續、繳存范圍及其調整、繳存方式、違規處罰等都有相關規定，特別是根據金融機構會計科目體系的變化對金融機構財政存款繳存范圍調整較多，導致某些文件相互抵觸，致使制度執行中容易與文件規定出現偏差和混亂。如：1998年人民銀行《關于改革存款準備金制度的通知》（銀發[1998]118號）規定：“將金融機構人民銀行財政性存款中的機關團體存款、財政預算外存款，劃為金融機構的一般存款”。但是從目前文件規定的商業銀行財政存款繳存范圍看，工商銀行、中國銀行等卻都將財政預算外存款納入財政存款范圍，導致前后文件相互抵觸。

（三）繳存財政存款相關管理制度與其他法律、法規相抵觸，導致行政處罰難以執行

一是對違規行為處罰標準和依據與《金融違法行為處罰辦法》等存在沖突，難以掌握。如1985年中國人民銀行、中國工商銀行、中國農業銀行及中國銀行的聯合發文《關于辦好人民銀行委托專業銀行業務和賬務以及加強繳存存款等項工作的通知》（（85）銀發字第281號）規定，“根據遲繳或少繳金額每天按萬分之三罰款”及“根據轉移金額每天按萬分之三罰款”。而1999年《金融違法行為處罰辦法》第22條規定，“金融機構占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款……”。二是實施處罰的主體和程序與《行政處罰法》相抵觸。如1984年人總行規定對違規劃繳的財政性存款，由人民銀行營業部門每日按萬分之二進行罰款，直接從金融機構往來賬戶中扣收([1984]銀發字第70號)。而1996年《行政處罰法》頒布實施后，這種做法與法律規定發生明顯的抵觸。由于人民銀行營業部門不具有行政處罰主體資格，而且該做法不符合我國《行政處罰法》的程序規定，其作出的行政處罰無效。商業銀行一旦提起行政復議或行政訴訟，作出行政處罰決定的人民銀行必然要承擔不利的法律后果。

（四）金融機構會計科目設置漏洞、科目使用說明過于籠統、會計科目使用不規范，導致業務人員對財政存款的真實性、準確性難確認

雖然人總行規定了金融機構財政存款的具體繳存范圍，但由于對財政存款界定范疇不明確，金融機構在會計科目設置過程中，將財政存款科目核算內容無限抽象化或者特定化，使金融機構轉移財政資金成為可能。同時雖然人總行規定了金融機構財政存款的具體繳存范圍，但金融機構會計科目說明過于籠統，難以根據會計科目說明來判斷具體財政資金放入哪個科目核算。

（五）大量存在的財政存款專戶，為財政存款躲避全額繳存提供了方便

近年來，金融機構為財政部門開立多個預算單位專用賬戶，財政專戶幾乎遍及所有金融機構及其營業網點。名目繁多且分散的財政專戶，為財政存款轉移打開了方便之門，使規模巨大的財政資金排除在財政存款管理之外成為可能。

二、加強財政存款管理的相關對策

（一）盡快修訂和完善財政存款管理制度

建議人民銀行總行對目前涉及繳存財政存款業務的所有文件法規統一進行清理完善，對前后存在矛盾的相關文件進行整理、修訂，用于規范一線業務人員的操作和管理。一是對財政存款的內涵和外延作出明確界定。二是在對各商業銀行和信用社規定的相應需要繳存財政存款的具體科目的同時，對應繳科目核算內容作出明確規定。三是按照《行政處罰法》有關規定，修改其行政處罰程序，同時明確對商業銀行違規劃繳財政性存款行為的行政處罰所適用的法律。

（二）建立金融機構會計科目設置、核算范圍及使用說明等登記備案制度

建議人總行盡快會同財政部對金融機構的會計科目代號、名稱等重新確定，統一金融機構會計科目，并對各科目核算范圍、使用要求做出具體、詳盡的說明，對各金融機構月度報送的會計報表格式和內容提出明確要求，并報當地人民銀行營業部門備案。遇有會計科目調整、核算范圍變化等情況，要求各金融機構應在規定時間內將變化情況報當地人民銀行營業部門，從而便于基層行對財政存款繳存的日常監督和管理。時代金融TimesFinanceNO.06，2018（CumulativetyNO.699）2018年第06期中旬刊（總第699期）

（三）冠字號碼信息未能與現金實物流相匹配，信息數據未有效整合

1.冠字號碼信息與實物流不匹配。當前，冠字號碼信息采集、存儲和運用僅僅局限于銀行業金融機構和部分第三方清分公司，冠字號碼信息未能與人民幣實物流有效匹配并流轉。現金在商業銀行與人民銀行之間流動時和在人民銀行體系內部調撥時都未及時記錄冠字號碼信息，無法對現金實物進行有效追蹤，制約了冠字號碼應用范圍。

2.冠字號碼信息整合不到位。目前，冠字號碼的管理運用還是單兵作戰的初級狀態。各家銀行業金融機構間冠字號碼系統未能實現橫向聯網，積累的大量數據信息被閑置和割裂，形成信息孤島，使其使用范圍受限。

（四）公眾認知度不高，查詢受理率低

根據向轄內分發的關于人民幣流通管理相關調查問卷的結果顯示，除了部分金融行業從業人員外仍然有超過一半的普通居民完全不知道可以通過冠字號碼查詢來解決假幣糾紛問題，甚至有部分居民不知道人民幣上有冠字號碼。從受理冠字號碼查詢的數量來看，部分網點連續幾年沒有受理過相關業務，即使有受理了相關業務的網點受理數量也很少。

三、相關思考與建議

（一）堅持從實際需求出發，及時糾正錯誤觀念

在目前的社會發展階段，現金在經濟社會中的基礎性作用仍然無法取代，對現金的大量需求依然客觀存在。從實際統計數據看，我國經濟社會的發展仍然對現金有強勁的需求，在非現金支付推廣運用比較早的幾個發達經濟省份，他們的現金需求量反而比較靠前，突出表現在江浙廣東一帶。從世界銀行對全球現金使用情況的調查看，除少數經濟體量較小的幾個發達經濟體開始出現所謂的“無現金城市”外，整體來看經濟社會的發展仍然在不斷增加對現金的需求量。所以從客觀實際出發，銀行業金融機構要充分重視現金的支柱性作用，充分保證現金管理的各項必要投入，充分挖掘和發揮人民幣冠字號碼在現金流通管理中的作用。

（二）強化人民幣冠字號碼管理基礎工作

1.銀行業金融機構應結合自身現金業務管理的具體要求，將人民幣冠字號碼信息采集、存儲和查詢的有關制度執行到位，實現所有現金收付業務與人民幣冠字號碼信息采集同步。針對目前銀行業金融機構大多只對大面額券別進行冠字號碼記錄的情況，需要進一步升級相關硬件設備以實現人民幣所有券別冠字號碼數據信息準確記錄。在此基礎上，人民銀行要嚴格按照檢查工作指引督促相關銀行業金融機構及早建立健全人民幣冠字號碼查詢系統，及時檢查各項工作落實情況，真正實現銀行網點收付現金有據可查。

2.建立冠字號碼信息管理應急機制。當銀行網點出現機具故障、斷網、斷電等突發情況時，要有行之有效的應急措施和辦法來保證人民幣冠字號碼記錄和存儲的連續性，杜絕相關信息丟失。

3.建議在經過充分調查論證之后適當修改人民幣冠字號碼管理相關政策。鑒于人民幣冠字號碼在實際運用中出現的問題，以及為拓展人民幣冠字號碼運用范圍提供必要的政策空間，可考慮適當修改包括延長冠字號碼存儲時間在內的相關政策。

（三）加大冠字號碼信息數據整合力度，建設省級以上冠字號碼信息數據共享平臺

第一，采取有效措施將冠字號碼信息與客戶信息一一對應，同時將冠字號碼信息流與現金實物流完全匹配，這將為冠字號碼的拓展運用奠定堅實的基礎。第二，建立省級以上冠字號碼信息數據共享平臺，打破銀行業金融機構之間信息壁壘，實現互聯互通。第三，進一步完善人民銀行冠字號碼數據集中管理，對冠字號碼系統數據框架和數據集中管理模式進行改進，積極探索并穩步推進冠字號碼功能的開發利用。

（四）成立冠字號碼信息數據監測分析中心，提高人民幣流通管理水平

為充分挖掘人民幣冠字號碼信息的價值，成立冠字號碼信息數據監測分析中心，在精準預測市場現金需求，合理調劑人民幣券別結構，高效測算人民幣流通壽命及流通速度，監測流通中人民幣整潔度，完善人民幣全額清分管理，加強跨境人民幣流通管理等方面深化人民幣冠字號碼的實際運用，提高人民幣流通管理水平。與此同時，積極拓展冠字號碼信息運用領域，在反洗錢、反腐敗、反逃稅漏稅等方面提供有價值的線索，提高案件偵破率。

（五）提高冠字號碼信息運用的宣傳力度

從老百姓的實際認知程度來看，有必要在人民幣冠字號碼信息運用方面加大宣傳力度，將人民幣冠字號碼基本常識和拓展運用相關知識與愛護人民幣、反假人民幣、反宣幣等內容相結合生動呈現給社會大眾。積極借助維護金融消費者權益、普及金融知識宣傳月、反假宣傳等活動平臺，進一步擴大人民幣冠字號碼相關知識宣傳面，有效提高社會公眾對人民幣冠字號碼的認知度。

參考文獻

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[3]楊微微.建議運用冠字號碼查詢系統監管人民幣整潔度[J].金融經濟，2016(04):186-187.

作者:趙守卿 呂元媛 周蜀雁 單位:中國人民銀行朔州市中心支行