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一、增強(qiáng)公眾參與的意義與必要性

對(duì)于政府而言，公眾參與能夠激發(fā)其社會(huì)管理的活力，提高其社會(huì)管理的能力。公眾參與實(shí)現(xiàn)群策群力，能廣聚民眾智慧，善采民眾之長(zhǎng)，既能節(jié)約政府社會(huì)管理資源，又能提高政府社會(huì)管理效能。對(duì)于民眾(新居民)而言，公眾參與有利于新居民利益訴求的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，有利于增強(qiáng)其自覺(jué)性和主人翁精神，有利于加強(qiáng)其對(duì)政府政策的理解、配合和支持。政府與公眾之間通過(guò)公眾參與可以加強(qiáng)雙向溝通和協(xié)商對(duì)話，既有利于提升政府社會(huì)管理決策的科學(xué)化水平，促進(jìn)政府“善治”;同時(shí)又有利于改善政府與公眾之間的關(guān)系，促進(jìn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。②當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種矛盾凸顯，而這些矛盾產(chǎn)生的主要原因在于社會(huì)利益的多元化。公民利益訴求的多元化要求政府決策要充分考慮社會(huì)不同利益群體的可接受程度，充分體現(xiàn)社會(huì)公平性，因而公眾的參與權(quán)需要得到維護(hù)。反過(guò)來(lái)，公眾參與的加強(qiáng)可以有效推動(dòng)我國(guó)基層民主化進(jìn)程，也為中國(guó)政治體制改革研究拓展了視野。因此，在社會(huì)管理中吸納新居民參與，將有利于滿足新居民各種利益的訴求，化解新居民的相關(guān)社會(huì)問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧。

二、桐鄉(xiāng)新居民公眾參與的現(xiàn)狀

為深入了解新居民社會(huì)管理中公眾參與的現(xiàn)狀，筆者在對(duì)桐鄉(xiāng)新居民局調(diào)研的基礎(chǔ)之上，深入社區(qū)，采用訪談和問(wèn)卷調(diào)查相結(jié)合的方式對(duì)桐鄉(xiāng)新居民進(jìn)行了走訪和調(diào)查。

(一)桐鄉(xiāng)新居民整體情況

1．新居民分布情況。根據(jù)2013年6月底全市新居民居住證發(fā)放統(tǒng)計(jì)情況匯總，桐鄉(xiāng)市現(xiàn)有登記在冊(cè)新居民440808人。全市12個(gè)鎮(zhèn)、街道，已有7個(gè)鎮(zhèn)、街道新居民過(guò)萬(wàn)，已有2個(gè)鎮(zhèn)、街道(梧桐街道、濮院)新居民已超過(guò)本地戶籍人口，出現(xiàn)了人口比例“倒掛”現(xiàn)象。2．人力資源豐富，就業(yè)以務(wù)工為主。桐鄉(xiāng)市新居民以青壯年、男性為主，人力資源比較豐富。從就業(yè)人員分布情況看，新居民中務(wù)工人員為329057人，占88．25%;務(wù)農(nóng)為687人，占0．18%;經(jīng)商為25738人，占6．90%;服務(wù)為9219人，占2.47%;務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商、服務(wù)人員總共有364701人，占總數(shù)的97．80%。3．新居民文化層次不高。據(jù)2013年6月底桐鄉(xiāng)市新居民登記注冊(cè)情況數(shù)據(jù)顯示，具有大專及以上學(xué)歷的占2．51%，具有高中、中專學(xué)歷的占5．14%，初中學(xué)歷的新居民占82．21%，初中以下學(xué)歷占10．14%(見(jiàn)表2)。③以上數(shù)據(jù)表明，桐鄉(xiāng)市新居民文化水平處于較低的層次。為更加深入了解新居民在公眾參與的具體情況，筆者走訪了桐鄉(xiāng)新居民比較集中的幾個(gè)社區(qū)，并進(jìn)行了調(diào)查。

(二)調(diào)查基本情況

調(diào)查對(duì)象主要以桐鄉(xiāng)桐慶小區(qū)、興安小區(qū)等社區(qū)的新居民為主，筆者對(duì)部分新居民進(jìn)行了訪談，并發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷。共計(jì)發(fā)放問(wèn)卷200份，回收問(wèn)卷191份，其中有效問(wèn)卷181份，有效率為94．7%。調(diào)查對(duì)象的基本情況為:(1)性別比例:男性102人，女性79人，分別占56．3%，43．7%。(2)年齡分布:年齡在20歲以下的有21人，占11．6%;年齡在20歲～30歲之間的有77人，占42．5%;年齡在30歲～45歲之間的有70人，占38．7%;45歲以上的有13人，占7．2%。(3)被調(diào)查者在外地工作時(shí)間平均為8．1年，來(lái)桐鄉(xiāng)工作時(shí)間平均3．2年。(4)受教育程度:初中以下的15人，初中142人，高中或中技中專11人，大專及以上13人。

(三)桐鄉(xiāng)新居民公眾參與情況

當(dāng)前形勢(shì)下，新居民進(jìn)行公共參與的形式主要有兩種:一是回戶口所在地參加村民選舉、參與村級(jí)公共事務(wù);二是在現(xiàn)暫住城市參加城市社區(qū)選舉以及參與社區(qū)的相關(guān)公共事務(wù)。筆者對(duì)此進(jìn)行了相關(guān)的調(diào)查，從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，只有28．6%被訪新居民回鄉(xiāng)參加農(nóng)村的選舉，而有71．4%的新居民從未參加過(guò)農(nóng)村選舉。新居民參與城市社區(qū)選舉更少，只有11．2%的新居民參與過(guò)所在城市社區(qū)的選舉。由訪談結(jié)果可知，新居民參與選舉的整體狀況不佳存在一些現(xiàn)實(shí)原因。新居民回鄉(xiāng)參加選舉的成本較大，而且回鄉(xiāng)時(shí)間有限，這是新居民未回鄉(xiāng)參加選舉的客觀原因;而與之對(duì)應(yīng)的，新居民更少參與城市社區(qū)的選舉則有著體制性和社會(huì)性的因素:一方面由于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，城市社區(qū)一般不會(huì)把新居民登記為選民;另一方面，受社會(huì)心理因素的影響，城市社區(qū)的居民不愿與社區(qū)新居民分享自身所擁有的權(quán)力，包括選舉權(quán)在內(nèi)。多數(shù)新居民認(rèn)為選舉與自己關(guān)系不大，新居民自身的參與意識(shí)值得關(guān)注。即便曾參加過(guò)選舉的新居民中也有一部分抱著“誰(shuí)給好處就選誰(shuí)”的態(tài)度。因此，新居民的公眾參與意識(shí)淡薄令人對(duì)堪憂。新居民參與城市社區(qū)公共事務(wù)的調(diào)查顯示，雖然高達(dá)54．1%的新居民從未參加過(guò)相關(guān)的公共事務(wù)，但是“想?yún)⒓記](méi)有機(jī)會(huì)”以及“參加過(guò)”的占了45．9%，這說(shuō)明接近半數(shù)的新居民有參與社區(qū)公共事務(wù)的愿望。關(guān)于“有沒(méi)有權(quán)利參加城市社區(qū)事務(wù)管理”問(wèn)題，21．4%的新居民認(rèn)為自己“有權(quán)參與到社區(qū)的事務(wù)管理”，32．5%的新居民認(rèn)為自己“基本有權(quán)利”，只有18．0%的新居民認(rèn)為自己“沒(méi)有權(quán)力參與城市社區(qū)事務(wù)管理”。這說(shuō)明有半數(shù)以上的新居民對(duì)參與城市社區(qū)事務(wù)管理是持積極態(tài)度的。與此同時(shí)，調(diào)查結(jié)果還顯示新居民很少參與政府的政策制定。在問(wèn)及“針對(duì)桐鄉(xiāng)的發(fā)展，你跟政府提過(guò)相關(guān)建議”時(shí)，“從未提過(guò)”的占55．8%，“想提沒(méi)機(jī)會(huì)”的占29．3%，“偶爾會(huì)提”的占12．2%，“經(jīng)常會(huì)提”的只占2．7%。

三、桐鄉(xiāng)新居民公眾參與存在的問(wèn)題

在新居民社會(huì)管理方面，桐鄉(xiāng)全面落實(shí)“新居民服務(wù)管理專項(xiàng)工作”實(shí)施方案，逐漸完善積分制管理體系，各項(xiàng)舉措也取得了一定的成效，但是由于新居民人數(shù)眾多、人員復(fù)雜，目前新居民的社會(huì)管理還存在一些問(wèn)題。

(一)新居民的公眾參與意識(shí)不強(qiáng)

外來(lái)新居民由于自身認(rèn)識(shí)、經(jīng)濟(jì)條件等影響，受教育程度普遍不高，新居民的文化程度在初中及以下的高達(dá)93%，這無(wú)疑導(dǎo)致其傳統(tǒng)思想觀念濃厚，法制觀念淡薄，對(duì)于城市社區(qū)的治理持冷淡態(tài)度。同時(shí)，訪談結(jié)果顯示，新居民公眾參與的意識(shí)不強(qiáng)由于以下三個(gè)原因:一是對(duì)自身的不自信，作為客居他鄉(xiāng)的外來(lái)人口，多數(shù)新居民認(rèn)為自己與城里人相比地位卑微，因而人微言輕，即便提出什么建議也未必會(huì)被重視，多一事不如少一事，所以主動(dòng)放棄了相關(guān)的權(quán)力。二是外來(lái)新居民本身的經(jīng)濟(jì)條件普遍較差，而一般情況下個(gè)體的經(jīng)濟(jì)地位往往決定了其政治地位，在城里人面前，他們常常是“挺不起腰板”的，說(shuō)話沒(méi)底氣，講話沒(méi)分量，因而不去參與相關(guān)事務(wù)。三是有部分新居民認(rèn)為，城市相關(guān)政策的制定是政府部門(mén)的事情，所謂“肉食者謀之”，即便讓他們參與相關(guān)的討論、會(huì)議等都不過(guò)是走走過(guò)場(chǎng)，擺擺形式，沒(méi)有過(guò)多的實(shí)際意義。

(二)新居民參與社會(huì)管理的能力不足

外來(lái)新居民的文化程度普遍不高，這廣泛影響了新居民的就業(yè)情況，據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，桐鄉(xiāng)新居民中，務(wù)工人員為329057人，占16周歲以上新居民總數(shù)的88．25%;務(wù)農(nóng)為687人，占0．18%;經(jīng)商為25738人，占6．90%;服務(wù)為9219人，占2．47%;務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商、服務(wù)人員總共有364701人，占總數(shù)的97．80%。①由上可知，新居民學(xué)歷層次低下，絕大多數(shù)的新居民都在各個(gè)工廠一線工作，與城市社區(qū)居民的接觸并不多，學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)較少。因此，他們沒(méi)有管理城市公共事務(wù)的相關(guān)知識(shí)和技能，更沒(méi)有管理城市社區(qū)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。另外，政府等公共部門(mén)也較少開(kāi)展提高弱勢(shì)群體參政能力方面的培訓(xùn)，導(dǎo)致新居民的相關(guān)認(rèn)識(shí)有些片面，判斷力以及對(duì)相關(guān)方案論證的能力有限。

(三)新居民的主人翁意識(shí)不強(qiáng)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管有些新居民在桐鄉(xiāng)務(wù)工經(jīng)商已多年，但當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)新居民還沒(méi)有普遍認(rèn)同，甚至還是以異樣的眼光來(lái)看待他們，造成了相互間的隔閡。對(duì)新居民認(rèn)同的邊緣化導(dǎo)致了新居民的社會(huì)地位邊緣化，同時(shí)，由于受到戶籍限制、工作不穩(wěn)定、缺乏社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)收入低及受教育程度低等因素影響，新居民社會(huì)地位明顯低于普通市民，屬于城市社會(huì)的中下階層，缺乏向上流動(dòng)的社會(huì)機(jī)制，更談不上行使公民政治權(quán)利，參與民主生活，表達(dá)利益訴求。社會(huì)地位邊緣化導(dǎo)致新居民長(zhǎng)期游離于城市政治生活外，不利于他們形成對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感，削弱了新居民參與城市公共事務(wù)管理的主人翁意識(shí)。

(四)政府對(duì)新居民參與城市治理認(rèn)識(shí)不夠

政府為一般公眾提供的制度內(nèi)政治參與的渠道相對(duì)有限，主要包括人代會(huì)制度、政治協(xié)商制度和重大問(wèn)題民主討論協(xié)商制度等。雖然在建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中，政府越來(lái)越重視公眾參與，提供了一些新的參與渠道，如聽(tīng)證會(huì)、意見(jiàn)征求、信訪、互聯(lián)網(wǎng)論壇和公眾信箱等，但是能夠保證參與渠道暢通的相關(guān)制度相對(duì)缺乏，所以很難保證公眾參與切實(shí)得到實(shí)施。政府認(rèn)為新居民不具備必要的治理經(jīng)驗(yàn)與能力，忽視了新居民參與城市治理的意義。由于公民的民主權(quán)利與戶籍緊密相連，而新居民的戶籍在農(nóng)村，在桐鄉(xiāng)就沒(méi)有選舉權(quán)、被選舉權(quán)，不能參與民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督，這種狀況的直接后果是人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議中新居民的比例過(guò)低，聽(tīng)證制度缺少新居民代言人，新居民的話語(yǔ)權(quán)并沒(méi)有真正地實(shí)現(xiàn)。②

四、對(duì)策與建議

隨著時(shí)代的發(fā)展，新居民自主意識(shí)已經(jīng)顯著增強(qiáng)，而且作為社會(huì)公民的參與意識(shí)也顯著提高，因而在新居民社會(huì)管理中擴(kuò)展新居民的公眾參與面、增強(qiáng)新居民的公眾參與度將有利于其自身管理，同時(shí)能夠節(jié)約政府管理資源。

(一)培育新居民社會(huì)管理參與意識(shí)和能力

要使新居民能夠積極、理性、合法、有序地參與到社會(huì)管理中來(lái)，就要正確培養(yǎng)其公民意識(shí)以及參與社會(huì)管理的能力，對(duì)新居民進(jìn)行廣泛的宣傳和教育。政府可以委托高校針對(duì)新居民開(kāi)展相關(guān)教育和培訓(xùn)，政府負(fù)責(zé)為高校提供培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，并做好其他服務(wù)和監(jiān)督教育培訓(xùn)項(xiàng)目的順利開(kāi)展。同時(shí)，要開(kāi)展好新居民普法工作。就桐鄉(xiāng)而言，要繼續(xù)開(kāi)展好新居民教育講座，提升新居民文化、法律素養(yǎng)，同時(shí)要注重以點(diǎn)帶面，引導(dǎo)基層積極開(kāi)展新居民教育活動(dòng)。積極開(kāi)展以“手拉手共筑法律防線、心連心共建和諧家園”等為主題的新居民法制專題教育活動(dòng)，推廣建立規(guī)模以上企業(yè)、新居民聚集地法制教育點(diǎn)、法制宣傳園(欄)，擴(kuò)大教育面，增強(qiáng)教育效果，切實(shí)提高新居民法制意識(shí)，提升其主體意識(shí)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)等現(xiàn)代公民意識(shí)，培養(yǎng)其政治知識(shí)和技能，使新居民逐步融入到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和政治生活之中。

(二)推進(jìn)和完善新居民管理積分制

社會(huì)管理的本質(zhì)是對(duì)“人”的服務(wù)和管理，因此，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理就要充分發(fā)揮公眾參與的基礎(chǔ)性作用和主導(dǎo)作用。為此，就要不斷完善公眾參與的制度設(shè)計(jì)。在政策上要主動(dòng)接受和吸納新居民，制定明確的政策法規(guī)，保障新居民參與社會(huì)管理是有法可依、有法可循的，逐步形成新居民與城市居民享有共同的參與和分享機(jī)制。桐鄉(xiāng)自2013年6月開(kāi)始對(duì)新居民實(shí)施積分制管理辦法，按照新居民的綜合素質(zhì)、實(shí)際貢獻(xiàn)等進(jìn)行積分評(píng)估，積分高的新居民可享受入學(xué)等特定公共服務(wù)和待遇。這在一定程度上緩解了過(guò)去因戶籍限制導(dǎo)致的新居民權(quán)力、待遇不同于城里人的狀況。接下來(lái)，應(yīng)不斷推進(jìn)和完善新居民積分制管理體系，進(jìn)一步優(yōu)化新居民的政策待遇，為更多的新居民參與桐鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)提供基礎(chǔ)性保障，以“積極、簡(jiǎn)便、有序、有為”的原則，進(jìn)一步完善新居民參與城市社會(huì)治理的相關(guān)制度，讓新居民在創(chuàng)新社會(huì)管理中更有資格參與、有機(jī)會(huì)參與。

(三)拓寬新居民參與社會(huì)管理的渠道

增加新居民在制度內(nèi)公共參與渠道的代表性是拓展新居民公共參與渠道的根本措施。首先政府應(yīng)轉(zhuǎn)變選舉觀念，在選舉代表時(shí)要從新居民群體中選擇一部分代表，保證政府決策的民主化和科學(xué)性。其次，為把民主落到實(shí)處，在聽(tīng)證會(huì)、民主討論會(huì)上要給新居民代表充分的表達(dá)意見(jiàn)和主張的機(jī)會(huì)，落實(shí)他們的話語(yǔ)權(quán)，不僅給他們“聽(tīng)”的權(quán)利，更重要的是要給他們“證”的權(quán)利。同時(shí)，要通過(guò)法律手段來(lái)完善公共參與渠道，通過(guò)出臺(tái)政府信息公開(kāi)制度、聽(tīng)證會(huì)制度等一系列制度、法規(guī)，為公眾參與提供法律和制度保證。再次，要注重構(gòu)建新的有效政治參與平臺(tái)。實(shí)施政府信息公開(kāi)制度，實(shí)施“陽(yáng)光政務(wù)”，保障新居民的知情權(quán);推進(jìn)新居民的網(wǎng)絡(luò)政治參與;注重新聞媒體在新居民政治參與中的作用，利用媒體反映新居民訴求。此外，還可以積極動(dòng)員和組織新居民參加現(xiàn)有工會(huì)組織，加快在非公有制企業(yè)中建立黨、團(tuán)、工會(huì)、新居民之家和新居民協(xié)會(huì)等各類組織，利用社會(huì)組織的力量為新居民參與社會(huì)管理創(chuàng)造有利條件。

作者：許威 單位：中共桐鄉(xiāng)市委黨校