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摘要：

本文試圖以新公共管理理論為指導，探討將績效預算引入高校預算管理的路徑，逐步建立和完善“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制，以期增強高校經費的使用效益，助力高校持續健康發展。

關鍵詞：

績效；預算；高校

一、引言

預算管理作為高校經濟管理工作的開端，是高校財務管理工作的核心，其重要性不言而喻。隨著高校規模日益擴大，經費來源日益多樣，財務收支總量逐年增加，高校間的競爭日趨加劇，對經費使用的效益越來越重視。20世紀80年代，英國學者胡德最早提出的新公共管理理論，主張在公共部門引入競爭機制，通過落實有效的激勵與約束制度，解決傳統管理的低效問題。他將新公共管理理論總結為七個要點，其中三點明確表達了重績效、重結果的理念：一是公共部門職業化管理，強調明確劃分行為責任；二是績效的明確標準與測量，主張制定明確的目標，設定績效標準，緊盯目標實現；三是對產出控制格外重視，他認為需要重視的是結果而非過程。本文試圖以新公共管理理論為指導，探討將績效預算引入高校預算管理的路徑，逐步建立和完善“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制，以期增強高校經費的使用效益，助力高校持續健康發展。

二、高校績效預算管理實施現狀

績效預算是關于將績效信息引入預算過程中，是一種把可測量的結果與所分配的資金掛鉤的預算形式。目前，我國高校仍處于績效預算管理的探索階段，尤其是西部高校相對滯后。

（一）高校預算缺乏成本、績效導向

目前，相當一部分高校在預算管理中普遍存在“重支出、輕效益”，即注重社會效益，忽略經濟效益。為完成預算執行任務而年底突擊花錢，一部分院系經費充足，浪費嚴重，資產重復購置、資產閑置現象突出；而另外一些部門卻出現資源緊張、經費不足、專業發展受限的狀況。高校管理中這種成本意識淡薄、“重投入、輕產出”的觀念導致預算管理混亂、低效，績效的導向作用被削弱。

（二）高校預算編制缺乏科學性

1.預算編制參與人員存在觀念誤區

一方面，部分高校對預算管理認識片面，認為預算管理就是盡可能爭取經費和推進預算執行，而預算工作主要是財務部門的事，財務部門高抬貴手，預算執行就快些，財務部門審核嚴格，預算執行就慢些，財務部門寫好報告爭取更多的經費，二級院系就有充足的發展資金。另一方面，高校預算編制涉及到學校的方方面面，只有預算執行人才最了解情況，雖然要求二級院系部門經費執行人參與預算編制，但往往本著“會哭的孩子有奶吃”的心態盡可能多的爭取經費。這些錯誤的觀念必然造成錯誤的后果，預算編制偏離學校發展目標，經費分配不均衡。

2.預算編制方法存在局限性

我國高校普遍采用增量預算與零基預算相結合的方法，增量預算法簡單易行，在上一年度預算的基礎上適度考慮本年增減變化。但這種方法沒有考慮到上一年度預算安排是否合理，致使各部門以各種名目增加預算額度，盲目占用預算資金，降低了資金的使用效益。

3.預算內容不夠細化和精準

預算科目不細化，不利于監管和分析，不利于預算資金合理分配，不利于資源的合理配置。

（三）高校預算執行缺乏監管力度

1.預算執行過程中存在超支現象

預算額度執行不夠嚴肅，出現超支、赤字現象，究其原因，一方面，財務軟件的部分控制功能存在盲區；另一方面，預算執行控制人員不夠嚴格，對于年年都有的預算項目執行監管不嚴密，常常出現寅吃卯糧的現象。

2.預算執行過程中情況分析不及時

部分高校財務處人手緊張、工作繁重，處理常規性工作已經焦頭爛額，難以對預算執行情況進行及時分析反饋，更談不上對其進行監管、調控了，因此，常常出現預算執行力度不均衡、預算執行前松后緊的現象。

3.預算執行過程中缺少監督機制

部分高校未設立監督部門，甚至未設立專業的監督人員。對于資金的真正流向以及是否按計劃執行都沒有透明公開地接受廣大教職工監督。

（四）高校預算考核缺乏約束、激勵機制

一直以來，很多高校的預算管理都停留在預算編制和預算執行的階段，側重預算經費分配和成本費用支出，側重支出項目是否符合規定，而預算資金的使用效果往往被忽略了，更缺乏對執行機構進行業績考核和獎懲措施，資產重置和資金浪費現象嚴重，大大降低了財政資金的經濟效益。

三、高校績效預算管理實施路徑

目前，我國高校仍處于績效預算管理的探索階段，部分地區正在開展試點工作。近兩年，廣西高校開始以專項經費的績效評價為突破口，從績效評價逐步擴展到績效預算管理框架的建立。將績效數據引入到預算編制、預算執行控制和預算監督考核的各個環節，是實現高校績效預算管理目標的基本路徑。

（一）將績效信息引入預算編制環節

在預算編制之前，首先要明確高校戰略規劃和近期工作重點，其次要確定科學的評價指標及評價標準，最后采用績效評價指標對績效目標進行事前評價，判斷設定的目標是否可行。

1.確定預算編制的依據

高校的戰略目標是績效預算的編制基礎，在編制預算之前，要明確高校戰略規劃，建立績效評價體系，體系中包括：戰略規劃、績效評價指標及評價標準。這些都是編制預算的依據。

2.設定績效目標

編制財政支出績效目標是預算績效管理的源頭和基礎,是整個預算績效管理的核心。績效目標包括績效內容、績效指標和績效標準，是整個績效預算管理系統的前提。績效目標應該與部門目標高度一致，是具體的、可衡量的、一定時間內能達到的。

3.完成事前績效評估

對各部門上報的預算支出數，運用績效評價指標加以評估，衡量預算目標是否與目標一致，是否可行。

（二）將績效運行跟蹤機制引入預算執行環節

在預算執行環節建立績效運行跟蹤機制，主要目的是監督和控制資金的使用效率，實時了解預算執行是否偏離既定目標，以便糾偏調整。主要包括以下幾點：

1.嚴格執行預算計劃，不得隨意調整預算額度

傳統的預算管理重視預算執行進度，而忽視了預算執行后所帶來的社會和經濟效益。這種重投入、輕產出的觀念指導下的預算管理工作，難免會出現種種弊端，預算松弛，缺乏控制的預算執行環節猶如脫了韁的野馬，各部門花錢沒有節約意識，年底突擊花錢的現象屢見不鮮，造成資金的嚴重浪費和低效低能。因此，保證預算執行的嚴肅性，不得隨意調整預算額度，各部門要細化資金使用進度并嚴格按照既定額度有計劃地執行預算。

2.兼顧嚴格控制與靈活自主之間的平衡

預算執行不能一味地集中控制，也要集中與自主并行，賦予資金使用部門一定的自主權，有助于提升部門管理者的積極性，使資金使用更貼近實際需要。但在自主權下放時，還要注意把握嚴格控制與靈活自主之間的平衡。要根據各部門績效情況匹配相應的自主權，對績效良好的部門可以給予較多的自由裁量權，而績效不達標、管理混亂的部門則不能獲得自主權，反而要加強監控。

3.建立和完善績效運行跟蹤機制

對于建立和完善績效運行跟蹤機制，財政部預算司提供了政策指引，其在2011年的《關于推進預算績效管理的指導意見》中指出，各級財政部門和預算單位要建立績效運行跟蹤監控機制，定期采集績效運行信息并匯總分析，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長，促進績效目標的順利實現。因此，高校在預算執行過程中，要制定并落實績效信息的收集工作流程，及時掌握項目實施進程、預算執行進度和項目績效目標完成情況，在跟蹤監控中發現績效運行目標與預期績效目標發生偏離時，要及時采取措施予以糾正，對預期無績效、低績效的項目,要停止執行和調整執行。

（三）將績效評價管理引入預算監督考核環節

傳統的預算管理對預算執行后的結果很少考核，即便有考核，也往往只考核資金使用的合法性、合規性，幾乎不會考慮資金的使用效率如何。而績效預算管理則要求，預算執行結束后，要及時對項目資金的產出和結果進行績效評價，重點評價其經濟性、效率性和效益性。因此，高校實施績效評價要編制績效評價方案，擬定切實可行的評價計劃，選擇適合的評價工具，確定正確的評價方法,設計合理的評價指標。在執行評價計劃時，可以采用預算執行部門自我評價和預算管理部門統一組織評價相結合的辦法。

1.預算具體執行單位的自我評價

預算具體執行單位要對預算執行情況進行自我評價，向預算管理部門提交預算績效報告，要將實際取得的績效與績效目標進行對比，如未實現績效目標須說明理由。

2.預算管理部門統一組織的項目績效評價

預算管理部門要按照要求制定年度績效評價計劃，確定評價項目和評價方式，選擇第三方評價機構或自行組織專家，對有關項目支出進行績效評價或再評價。對績效評價所反映的問題，要從資金使用和項目管理上認真查找產生問題的原因，及時制定改進管理的措施。

（四）將評價結果應用于預算管理全過程

1.建立反饋整改機制

預算管理部門應及時將績效評價結果反饋給預算執行部門。預算執行部門要認真研究績效評價所反映的問題和提出的建議，不斷完善預算管理制度，改進預算管理措施，提高預算資金績效。

2.建立預算結合機制

通過建立評價結果與預算管理相結合的機制，逐步將評價結果作為安排下一年度預算指標的重要依據，優先考慮和重點保障績效好的項目預算，減少績效差的項目預算資金，以便優化公共資源配置、提高資源利用效率。

3.建立績效結果公開機制

按照政府信息公開的有關規定,將績效評價結果在規定范圍內公開。發揮群眾的監督作用，有助于預算經費使用部門自我約束，有助于各部門之間競爭，形成注重資金使用績效的大環境。

4.建立績效問責機制

將預算績效管理情況作為部門和領導干部考核的重要依據，對嚴重違規行為要予以問責。

作者：張麗晨 單位：廣西師范學院

參考文獻：

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