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二戰后，西方資本主義經濟面臨著癱瘓的境況，為了盡快回復和發展經濟，西方各國紛紛實行“凱恩斯主義”，政府大規模的干預經濟，到20世紀60年代，世界經濟一片繁榮景象。但是好景不長，60年代下半期，通貨膨脹與失業率急劇上升同時發生。因此人們對凱恩斯主義也產生了懷疑，也對政府大規模的干預經濟產生了強烈的不滿。于是，各界紛紛提出自己的觀點，來重新定位政府在社會生活中應該扮演的角色。在行政界，新公共管理應運而生。

一、新公共管理與公共服務私營化

在新公共管理運動中，眾多學者提出了許多具有借鑒性意義的措施，許多國家也進行了有效的實踐，他們經濟上主張采取政府退出市場的管理，完全交給“看不見的手”等措施，政治上主張采取分權裁員、公共服務民營化等措施，這些舉措對于恢復經濟的、穩定社會起到了積極的作用，但與此同時也造成了一些負面的影響。公共服務的私營化，其實就是公共服務商業化。作為管理者的政府，應該滿足民眾的需求，無償的向他們提供公共服務。但是隨著社會的復雜化，民眾的欲望越來越多，公務人員的功利主義傾向越來越嚴重，政府在提供公共服務方面也變現的孱弱無力。為了更好的完成這一任務，政府決定把部分公共服務的生產和提供權交由私人企業來完成。但是在這一“跳躍”的過程中，造成了政府的道德危機，從而產生了政府的合法性危機。

二、由公共服務私營化造成道德危機

根據弗雷德里克森先生在《公共管理的精神》一書中講述的，“政府企業化運作的改革，讓我們付出了更大的道德代價。”【1】在書中就公共服務私營化產生道德危機這一問題，它提出了兩個命題，第一個“當組織或機構從政府模式轉向企業模式時，腐敗和不道德的行為有增加的傾向。但我們逐漸增強政府活動的民營化——把由政府直接提供的服務外包給私人企業——的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向。”【2】政府占據著社會上的獨特的資源，對企業來說，這些資源往往可以給他們帶來巨大的經濟利益，如何獲得這些資源？政府把公共服務承包給私人企業，給他們提供了合法性契機。但是企業如何獲得這些資源的使用權？這就需要一個資格說明，一方面企業要有經濟實力和信譽，另一方面企業有與授權單位和授權人的非正式關系。前者通過公平競爭來獲得，但是后者卻隱藏著權錢交易的丑行，政府官員為了從中得到好處，會對企業非法設租，而企業為了減少這種租金的投入，同時獲得資源的使用權，就會對官員進行賄賂，促成了道德危機的發生。其次，“在一個組織中，當占優先地位的人數是從公民傾向的人轉向私人傾向時，腐敗和不道德行為就有增加的傾向。”【3】在同一章中，弗雷德里克森提出了另外一個觀點，“如果倫理道德的標準一樣，人們對于腐敗的界定也因職業和環境的不同而有所差異。”【4】政府公務人員作為代表性公民，基于職業的要求，他們心中會產生一種倫理化的標準，促使他們去追求一種公共精神和公共責任。但是對于企業人員來說，他們的基本任務就是追求利益的最大化，在他們的意識之中，對公共精神和腐敗的標準要求很低。所以當由企業進入公共服務的提供領域時，隨著私人傾向的氛圍越來越濃厚，占據重要社會資源的公務人員的公共精神也日益淡化，從而加劇腐敗行為的發生，產生嚴重的負外部效應。

三、由道德危機造成合法性危機

哈貝馬斯在對于合法性的論述中指出，“合法性意味著一種政治秩序被認可的價值。”【5】回歸到了合法性的本質內涵，認為政治的合法性不應該被機械化的理解為公民對于政治系統的認同和忠誠，那些來自于政治系統為了維護自身統治而作的論證，不是真正的合法性論證。那么真正的合法性論證是什么？是一種政治是否包含著被認可的價值的論證，即論證政治秩序是否體現出了它的公共價值本質，政治系統是否又被認可的價值，“在他的理論中，最為核心的部分是提供價值評判的標準。”與之相應的，他還提出了通過“交往行為”，通過建立不同主體之間的“交往共同體”來解決政治合法性危機的出路。在對合法性進行論述的過程中，有著權術性和價值性的，但是在由公共服務私營化引起的政府道德危機和信任危機的背景下，在公民理性水平不斷提高的前提下，無論在哪一層面上都會引起政府的合法性危機。首先，在權術層面上，隨著公務人員道德的下降、行為失序而導致的公民對政府信任的行為基礎和認知基礎的缺失，公民對政府的“特定支持”也會逐漸減少，同時，在惡性循環作用下道德基礎的薄弱，公民對政府的信任程度也會逐漸降低，最終在權術性層面出現合法性危機。在價值性層面，由于“交往共同體”的逐漸缺失，公共部門的公共價值取向逐漸被功利化傾向所腐蝕，公務人員利用權力謀求私人利益，政治秩序失去了應有的公共價值，最終在價值性層面上也出現了合法性危機。雖然公用服務私營化會引起道德危機，最終造成政府的合法性危機，但是公共服務私營化作為政府提高效率的重要手段，不能被拋棄，而應該“未雨綢繆”，使其發揮應有的作用。

作者：劉方弘 單位：南京師范大學公共管理學院