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【摘要】

生態(tài)思維注重自然生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)管理系統(tǒng)整體價(jià)值與利益的最大化。它要求重新審視公共管理的價(jià)值傾向，追問(wèn)社會(huì)發(fā)展的最終目的，并認(rèn)為生態(tài)決策是政治民主的新形式，政府應(yīng)該帶頭遵守環(huán)境道德。生態(tài)型政府要求在公共政策的制定、行政行為的實(shí)施和績(jī)效評(píng)估等公共管理全過(guò)程中“生態(tài)化”，以生態(tài)社會(huì)的建設(shè)為終極目標(biāo)。它與服務(wù)型政府、責(zé)任型政府的價(jià)值邏輯一致。

【關(guān)鍵詞】

公共管理；生態(tài)思維；生態(tài)價(jià)值；生態(tài)型政府

20世紀(jì)中葉以來(lái)，隨著地球生態(tài)危機(jī)的不斷加劇，生態(tài)思想逐漸滲透到了自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的各個(gè)方面，發(fā)展成為了一種意識(shí)形態(tài)，深刻地影響人們的思維方式與行為邏輯。目前，環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)不僅僅是生態(tài)問(wèn)題，也是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，更是國(guó)際國(guó)內(nèi)的政治問(wèn)題，因此，要求公共管理具備“生態(tài)思維”的呼聲日益高漲，反映了公民對(duì)政府管理職能的一種期盼：既是服務(wù)型政府、責(zé)任型政府，也是生態(tài)型政府。這也許是繼新公共管理運(yùn)動(dòng)之后的公共管理價(jià)值的又一重大變革，也是國(guó)家治理的新內(nèi)涵。

一、公共管理生態(tài)思維的內(nèi)涵

所謂生態(tài)思維，是運(yùn)用生態(tài)學(xué)的概念、觀點(diǎn)和原理來(lái)分析、解決社會(huì)問(wèn)題的一種方法論。它是從系統(tǒng)整體的視野出發(fā)，關(guān)注人與自然的復(fù)雜關(guān)系，以其協(xié)同進(jìn)化與和諧發(fā)展為價(jià)值取向的一種思維方式。按照包慶德教授的觀點(diǎn)，生態(tài)思維具有四個(gè)特征：人與自然依存關(guān)系的整體性與進(jìn)化的協(xié)同性；人與萬(wàn)物存在關(guān)系的多元性和價(jià)值聯(lián)系的多樣性；自然界自組織的開(kāi)放性與物質(zhì)能量轉(zhuǎn)換的循環(huán)性；地球物質(zhì)資源的有限性與人的認(rèn)識(shí)過(guò)程的無(wú)限性[1]。這些特征表明，公共管理活動(dòng)不過(guò)是生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)與能量循環(huán)的一個(gè)環(huán)節(jié)，本質(zhì)上毫不例外地受生態(tài)規(guī)律所制約，公共管理者應(yīng)該懷著敬畏大自然的心態(tài)、順應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)與能量流的方向和規(guī)律開(kāi)展管理活動(dòng)。與傳統(tǒng)的公共管理居高臨下地俯瞰自然、制定以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的公共政策與行為不一樣，具備生態(tài)思維的公共管理把自己看做生態(tài)系統(tǒng)整體的—部分，追求社會(huì)與人、人與自然和諧統(tǒng)一前提下的兼顧公平正義的公共利益最大化。公共管理中的生態(tài)思維也可以理解為：它是在公共決策的過(guò)程中，以生態(tài)社會(huì)的建設(shè)為總目標(biāo)，追求人與自然、人與社會(huì)（人）之間的相互依存、相互作用、協(xié)調(diào)，關(guān)注自然與人類(lèi)的整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，努力實(shí)現(xiàn)人與自然、社會(huì)之間的共同演進(jìn)、共生共榮的可持續(xù)發(fā)展、蘊(yùn)含生態(tài)價(jià)值觀的思維模式。生態(tài)的公共管理是將政府的公共管理行為放到自然生態(tài)系統(tǒng)的背景當(dāng)中，改良傳統(tǒng)的行政管理的實(shí)踐框架和知識(shí)框架，以適應(yīng)環(huán)境保護(hù)和人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的需要，保持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定、完整和美麗。把生態(tài)學(xué)知識(shí)與公共管理知識(shí)結(jié)合起來(lái)，有利于政府更好地行使公權(quán)力，使權(quán)力行為更加科學(xué)合理，不但解決環(huán)境問(wèn)題，還針對(duì)行政管理本身和社會(huì)其他方面產(chǎn)生積極作用和影響。具體來(lái)說(shuō)，公眾對(duì)政府的定位有了全新的詮釋?zhuān)赫谔峁┕卜?wù)時(shí)表現(xiàn)出服務(wù)型政府，政府在履行職責(zé)時(shí)表現(xiàn)出責(zé)任型政府；政府在公共決策中涉及與自然的關(guān)系時(shí)表現(xiàn)出生態(tài)型政府。具備生態(tài)思維的公共管理者應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，建構(gòu)節(jié)約型社會(huì),打造和諧優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境,是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)前提；相反,無(wú)休止的浪費(fèi)資源,破壞生態(tài)環(huán)境,就等于解構(gòu)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。“人具備了生態(tài)思維就會(huì)在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐過(guò)程中有可能積極采取節(jié)約有限資源、尊重生態(tài)系統(tǒng)的態(tài)度和行為,理性對(duì)待各類(lèi)資源與生態(tài)系統(tǒng),促使其朝著良性循環(huán)有序運(yùn)作的方向發(fā)展。這不僅會(huì)使資源系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)越來(lái)越適合人類(lèi)的生存發(fā)展,而且會(huì)不斷地滿足生產(chǎn)力發(fā)展的需要,有可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益的統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的良性循環(huán),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展。”[2]傳統(tǒng)的公共管理思維具有明顯的單向度,有意無(wú)意地忽略了人與自然的內(nèi)在聯(lián)系，低估自然的復(fù)雜性，高估人類(lèi)的認(rèn)識(shí)和改造能力，在社會(huì)發(fā)展中只注重對(duì)自然的單向征服和索取,幾乎從來(lái)沒(méi)有考慮生態(tài)系統(tǒng)資源利用以外的各種價(jià)值；在制定行為規(guī)范和制度安排時(shí)，習(xí)慣性地將人類(lèi)自身的利益放在所有非人類(lèi)存在物的利益之上，缺乏保護(hù)和建設(shè)等維護(hù)其平衡的自覺(jué)的生態(tài)意識(shí)。“環(huán)境危機(jī)是經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)生歷史變遷的結(jié)果，這種變遷造成社群消失、價(jià)值觀狹隘化，公民日益喪失通過(guò)民主過(guò)程作出反應(yīng)的機(jī)會(huì)。”[3]把人類(lèi)地位凌駕于自然萬(wàn)物之上的價(jià)值觀是狹隘的人類(lèi)中心主義思想，客觀造成了人與自然的對(duì)立，割裂了人與自然之間所存在的多樣價(jià)值的聯(lián)系，反而損害了人類(lèi)和自然的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。公共管理的生態(tài)思維把包括人類(lèi)在內(nèi)的整個(gè)自然界視作相互聯(lián)系的但不可分割的整體系統(tǒng)，系統(tǒng)的各個(gè)要素都要協(xié)調(diào)有機(jī)地發(fā)展，而不再是單單看重人類(lèi)對(duì)自然的征服。因此，用生態(tài)思維來(lái)指導(dǎo)政府的公共管理行為，符合唯物辯證法原理和生態(tài)哲學(xué)思想，具有鮮明的時(shí)代特征和科學(xué)性，有利于政府在行使公共行政時(shí)節(jié)約資源、提高效率，更好地行使行政職權(quán)。目前，各國(guó)政府運(yùn)用生態(tài)思維來(lái)指導(dǎo)公共管理行為是大勢(shì)所趨。

二、公共管理的生態(tài)價(jià)值觀

如果說(shuō)新公共管理運(yùn)動(dòng)把政府從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了價(jià)值觀的根本變革，那么，某種意義上具備生態(tài)思維的公共管理又是一次價(jià)值革命，極大地拓展了公共管理的價(jià)值內(nèi)涵。具體來(lái)說(shuō)，這種公共管理的新價(jià)值將促成如下觀念的大轉(zhuǎn)換：

第一，否定盲從GDP的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，追求有幸福內(nèi)涵的有質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是無(wú)條件、永恒追求的目標(biāo)，但是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然會(huì)消耗資源，損害環(huán)境和下一代人的利益，所以，經(jīng)濟(jì)的無(wú)限增長(zhǎng)在物理上是不可能的。不僅如此，歷史證明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，但全球范圍內(nèi)的環(huán)境危機(jī)、社會(huì)公正（平）、貧窮、等問(wèn)題卻愈演愈烈，貧富差距也越來(lái)越大，嚴(yán)重影響了社會(huì)和自然生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。這種增長(zhǎng)只是為了滿足人的欲望，是獨(dú)立于生態(tài)系統(tǒng)以外的，其結(jié)果就是作為原材料和人類(lèi)賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)自然價(jià)值被低估，被隨意丟棄、浪費(fèi)和污染。我們認(rèn)為，這一切的根源都來(lái)自于錯(cuò)位的GDP至上的價(jià)值評(píng)判體系。傳統(tǒng)GDP核算體系所存在的缺陷——沒(méi)有扣除作為中間投入的自然資源成本，也忽略生產(chǎn)過(guò)程中所消耗的各種自然資源所存在的價(jià)值，對(duì)人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行為選擇及價(jià)值取向具有不可忽視的負(fù)面影響。它所衡量的是經(jīng)濟(jì)過(guò)程中通過(guò)交易得到的產(chǎn)品和服務(wù)的總和，至于這些產(chǎn)品和服務(wù)是增加社會(huì)福利(正作用)還是減少社會(huì)福利(負(fù)作用)，是有利于發(fā)展還是不利于發(fā)展，它并不加以辨識(shí)。我們認(rèn)為，傳統(tǒng)管理追求的理性經(jīng)濟(jì)人的效用最大化、沒(méi)有節(jié)制的完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的絕對(duì)追求是環(huán)境危機(jī)的根源，也是可持續(xù)發(fā)展的障礙。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)主張的政府調(diào)節(jié)帶有很大的盲目性：它可以調(diào)節(jié)“市場(chǎng)”，但調(diào)節(jié)不了單個(gè)“理性人”以及它們追求效用最大化而形成的整體“市場(chǎng)力量”對(duì)環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)和破壞。生態(tài)系統(tǒng)承載社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間與資源是有限的，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是以減少生物的多樣性或減弱生態(tài)系統(tǒng)的功能為代價(jià)的，這種代價(jià)終究會(huì)以其他方式反饋到人的身上[4]。我們認(rèn)為，如果沒(méi)有提升老百姓的幸福指數(shù)，任何一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都是徒勞的。我們的終極目標(biāo)不是社會(huì)財(cái)富的積累，更不是所謂的一邊創(chuàng)造財(cái)富，一邊破壞環(huán)境。公共管理應(yīng)該是提高公民生活滿意度、追求社會(huì)盡善盡美的行為——保證生態(tài)系統(tǒng)總價(jià)值的最大化。當(dāng)人的利益與生態(tài)系統(tǒng)利益相矛盾的時(shí)候，不是向任何一方的偏斜，而是尋求兩者的最佳結(jié)合點(diǎn)，確保人的基本利益需求的前提下，盡可能少地?fù)p害自然環(huán)境，因?yàn)楹玫纳鷳B(tài)環(huán)境給我們帶來(lái)的美感、幸福感與愉悅感是無(wú)與倫比的。

第二，擴(kuò)大基層民主，推進(jìn)生態(tài)決策。

公共管理民主的核心價(jià)值是尊重人民主權(quán)和意愿，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，強(qiáng)調(diào)政治、行政與政策等信息的公開(kāi)化，遏制政府及官員對(duì)權(quán)力的濫用，去除行政低效，確保公眾能以各種形式參與社會(huì)管理，保障利益不受侵犯。盡管傳統(tǒng)的公共管理也是把公共利益最大化作為己任，但是，作為生態(tài)系統(tǒng)整體的長(zhǎng)期利益和短期利益最大化，政府職能有限，有可能既有的政策跟不上變化，因此，有必要把公共政策的制定自上而下的順序顛倒過(guò)來(lái)，讓包括生態(tài)科學(xué)家在內(nèi)的民眾和社群決定自己的生態(tài)命運(yùn)和社會(huì)命運(yùn)。在全球化的今天，行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和效能的發(fā)揮日益受到自然生態(tài)系統(tǒng)的影響，生態(tài)問(wèn)題幾乎是所有政治和行政舉措無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)生態(tài)的考量很大程度上反映了一個(gè)黨派或政府對(duì)自然的認(rèn)識(shí)和改造能力，并折射其執(zhí)政能力。因此，改變過(guò)去忽視環(huán)境問(wèn)題的狀況，把自然環(huán)境以及資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，倡導(dǎo)生態(tài)文明，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以生態(tài)思維來(lái)指導(dǎo)公共管理是順應(yīng)自然規(guī)律和管理學(xué)原理的智慧選擇。生態(tài)價(jià)值指導(dǎo)下的生態(tài)決策是政治民主的新形式。與傳統(tǒng)民主管理相比，兩者都贊同法制化和決策科學(xué)化前提下的公民政治生活參與，主張政府為民眾的利益而開(kāi)展管理。公共管理的生態(tài)思維建立在民主基礎(chǔ)之上，民主行政管理是生態(tài)行政管理發(fā)展的前提。兩者的最大區(qū)別在于，生態(tài)參與的政治民主是一種積極民主，是在政府公共管理水平的不斷提升過(guò)程中形成的一種新的行政習(xí)慣。生態(tài)決策對(duì)環(huán)境的多樣性和社會(huì)多樣性的敏感度最高，能找到公眾利益與環(huán)境利益的最佳結(jié)合點(diǎn)。生態(tài)思維指導(dǎo)下的公共管理強(qiáng)調(diào)公眾參與，重視基層民主。“生態(tài)政治參與是公民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的一種重要方式,也是生態(tài)公民權(quán)利的一種重要體現(xiàn)。它是指公民及公民組織通過(guò)參加生態(tài)管理聽(tīng)證會(huì)、提起生態(tài)行政訴訟等形式評(píng)議政府生態(tài)管理績(jī)效、參與政府生態(tài)行政決策和監(jiān)督政府生態(tài)管理行為等活動(dòng)。有效的生態(tài)政治參與既要取決于政府的自覺(jué),又要取決于公民的自覺(jué)。”[5]這種政府與民協(xié)作的管理模式能使政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然和諧全面發(fā)展。

第三，講究環(huán)境道德，構(gòu)建責(zé)任政府。

關(guān)于責(zé)任政府的內(nèi)涵，很多學(xué)者已做了較深入的研究，筆者在此只強(qiáng)調(diào)政府對(duì)環(huán)境應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。眾所周知，推行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、提升公民道德水平是我國(guó)政府努力的方向，它涵蓋了公民道德、職業(yè)道德、家庭道德、環(huán)境道德等方面。由此可見(jiàn)，政府的公共管理行為遵從環(huán)境倫理是其中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。環(huán)境倫理將人與人之間的倫理關(guān)系擴(kuò)展到了人與自然的關(guān)系之中，提出人對(duì)自然生態(tài)環(huán)境具有對(duì)人同樣的道德義務(wù)，賦予自然作為道德客體的地位。這是對(duì)傳統(tǒng)倫理道德的補(bǔ)充和升華。此外，政府是包括自然環(huán)境在內(nèi)的社會(huì)公共物品的提供者與管理者,負(fù)有保障與維護(hù)的責(zé)任。因此，政府在科學(xué)決策和社會(huì)管理中應(yīng)該以身作則、敬畏自然，并促成各種社會(huì)組織和個(gè)人自覺(jué)遵守保護(hù)環(huán)境的法律法規(guī)或倫理規(guī)范，使保護(hù)生態(tài)環(huán)境和合理利用自然資源成為人們的自覺(jué)行動(dòng)，使人們認(rèn)識(shí)到我們擁有從自然那里獲取各種生活資料的權(quán)利的同時(shí)，還肩負(fù)維護(hù)生態(tài)平衡的義務(wù)。簡(jiǎn)而言之，必須把生態(tài)責(zé)任當(dāng)做政治責(zé)任來(lái)對(duì)待。“由于環(huán)境資源具有‘公共性’（即產(chǎn)權(quán)界定不清晰）特征，如同其他公共物一樣，保護(hù)環(huán)境需要公共倫理即以道德情懷關(guān)愛(ài)自然。”[6]各級(jí)政府把追求人與自然的自然性和諧作為價(jià)值目標(biāo)，本質(zhì)上是人對(duì)自然的義不容辭的一種責(zé)任。在我們的社會(huì)生活中，相當(dāng)數(shù)量的人對(duì)環(huán)境保護(hù)缺乏自覺(jué)性、主動(dòng)性和自律性，只把環(huán)境當(dāng)作是與己甚遠(yuǎn)的公共物，責(zé)任意識(shí)淡漠，更談不上把自己當(dāng)做主體，意識(shí)不到環(huán)境利益遭受破壞時(shí)，可以對(duì)環(huán)境破壞者提起控告，維護(hù)自己的權(quán)益——享受自然資源給你帶來(lái)福利的同時(shí)，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)。必須明確，政府官員不僅是行政決策和行政管理的主體，還是環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，加強(qiáng)政府的環(huán)境倫理責(zé)任建設(shè)離不開(kāi)決策者，是構(gòu)建責(zé)任政府的重要環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容。各級(jí)政府應(yīng)該以生態(tài)文明作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向，帶頭運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀和環(huán)境倫理規(guī)范來(lái)指導(dǎo)、約束自己的行為，提升自身的環(huán)境倫理水平。由于公共行為具有道德示范性，因此，政府還可以通過(guò)信息公開(kāi)、聽(tīng)證議政、民意調(diào)查等多種途徑建立和完善各種有效的環(huán)境倫理責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，促成整個(gè)社會(huì)環(huán)境倫理意識(shí)的提升，彰顯利用和保護(hù)環(huán)境的必要性與公平性。

三、生態(tài)型政府的構(gòu)建

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系成功建立的重要標(biāo)志之一，就是看各級(jí)政府的公共管理能否從以管制為主向綜合協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化，能否從片面索取自然資源轉(zhuǎn)向適應(yīng)于人與自然和諧相處、可持續(xù)發(fā)展，在責(zé)任型政府和服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步打造生態(tài)型政府。“所謂生態(tài)型政府的內(nèi)涵就是指致力于追求實(shí)現(xiàn)人與自然的自然性和諧的政府,或者說(shuō)是以保護(hù)與恢復(fù)自然生態(tài)平衡為根本目標(biāo)與基本職能的政府”[7]。它要求我們?cè)谧裱鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的同時(shí)，遵循生態(tài)規(guī)律,積極履行促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本職能,并與之相適應(yīng),積極協(xié)調(diào)地區(qū)與地區(qū)、政府與政府、政府與非政府組織、國(guó)家與國(guó)家等之間的生態(tài)利益、生態(tài)利益與非生態(tài)利益的關(guān)系。西方國(guó)家廣泛開(kāi)展的生態(tài)政治運(yùn)動(dòng)是建立生態(tài)型政府的直接驅(qū)動(dòng)力，而在我們國(guó)家，生態(tài)型政府的建立是自覺(jué)自愿的行為，是提高國(guó)民幸福指數(shù)的現(xiàn)實(shí)選擇，也是政府執(zhí)政理念的新的發(fā)展趨勢(shì)。柴秀波認(rèn)為，生態(tài)型政府的一項(xiàng)基本職能就是實(shí)行生態(tài)管理，提供一個(gè)可持續(xù)的、安全的生態(tài)環(huán)境，政府責(zé)無(wú)旁貸。構(gòu)建生態(tài)型政府是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，至少需要實(shí)現(xiàn)行政理念的創(chuàng)新、保障制度的創(chuàng)新和管理方式的創(chuàng)新[8]。按此邏輯，我們認(rèn)為，生態(tài)型政府必須實(shí)現(xiàn)公共政策的制定、行政行為的實(shí)施和績(jī)效評(píng)估等公共管理全過(guò)程的“生態(tài)化”。

第一，公共政策的制定奉行生態(tài)優(yōu)先的價(jià)值導(dǎo)向。

政治活動(dòng)與自然生態(tài)環(huán)境有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，決定了社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的制定必然蘊(yùn)含關(guān)于自然的價(jià)值取向。從古希臘的亞里士多德、柏拉圖的有關(guān)論述，到現(xiàn)代西方生態(tài)政治與環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)無(wú)不如此。“與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使價(jià)值觀狹隘至單一的贏利指標(biāo)正好相反，道德經(jīng)濟(jì)必須以較為寬泛的價(jià)值觀為指針和目標(biāo)。這些價(jià)值觀將構(gòu)成一個(gè)新的基礎(chǔ)，由此審慎地應(yīng)用技術(shù)，清醒地意識(shí)到社會(huì)和環(huán)境限制并因此而約束經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以及建設(shè)一個(gè)具有生態(tài)智慧的社會(huì)。”[9]致力于生態(tài)型政府的構(gòu)建，首先需要變革的是管理理念的重構(gòu)，扭轉(zhuǎn)一直奉行的人是自然的主宰、征服自然、掠奪自然的環(huán)境價(jià)值觀：人類(lèi)物質(zhì)財(cái)富增長(zhǎng)所依賴的自然資源無(wú)窮無(wú)盡、永不枯竭；自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類(lèi)廢棄物和污染物具有無(wú)限的凈化能力；自然環(huán)境只有工具價(jià)值、沒(méi)有內(nèi)在價(jià)值,是人類(lèi)無(wú)償消費(fèi)的對(duì)象等錯(cuò)誤觀念。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)相沖突時(shí),能否堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先是區(qū)分生態(tài)型政府與非生態(tài)型政府的重要標(biāo)志。這里所倡導(dǎo)的生態(tài)優(yōu)先價(jià)值，既不是把人的需要和價(jià)值凌駕于自然之上，也不認(rèn)為自然的價(jià)值優(yōu)先于人類(lèi)，而是兩者的相互包容、謙讓與和諧統(tǒng)一，確保社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)共生共榮、協(xié)調(diào)發(fā)展；生態(tài)優(yōu)先原則既考慮了生態(tài)系統(tǒng)的總價(jià)值最大化，也兼顧了人的價(jià)值和利益。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的肖顯靜教授認(rèn)為，環(huán)境惡化的主要原因是單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的結(jié)果，包括該經(jīng)濟(jì)主體在內(nèi)的眾多經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)后果，影響了社會(huì)的整體利益。要改變這種狀況，有必要考察單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)制度框架——市場(chǎng)機(jī)制與環(huán)境保護(hù)的關(guān)聯(lián)[10]。所以，我們認(rèn)為，所有公共政策的制定都必須蘊(yùn)含生態(tài)倫理的價(jià)值訴求，以確保環(huán)境責(zé)任的落實(shí)。這一價(jià)值原則應(yīng)該始終貫穿在國(guó)家和各級(jí)地方政府的法律制度體系、道德行為規(guī)范和環(huán)境管理體制之中。通過(guò)強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的制度創(chuàng)新，為生態(tài)型政府的建設(shè)保駕護(hù)航。

第二，公共行為是追求可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)行為。

傳統(tǒng)政府與生態(tài)型政府的根本區(qū)別在于前者直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，后者則只是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任者，最終以政府活動(dòng)主體——行政管理人員的行為表現(xiàn)出來(lái)。在自然生態(tài)系統(tǒng)中，所有生物和非生物的行為都是符合生態(tài)規(guī)律制約的生態(tài)行為，是出自生物的本能和物理化學(xué)規(guī)律的使然。公共管理的生態(tài)行為是指仿生態(tài)的、盡可能符合自然生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)與能量流方向的組織社會(huì)化大生產(chǎn)和財(cái)富分配的公共決策行為。它要求我們放棄那些與生態(tài)目標(biāo)不一致的行政目標(biāo)與政治目標(biāo)，制定生態(tài)目標(biāo)、政治目標(biāo)和行政目標(biāo)一致的共同綱領(lǐng)，把良好的生態(tài)環(huán)境作為一項(xiàng)重要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)呈現(xiàn)給大家。或者說(shuō)，把生態(tài)民主和生態(tài)服務(wù)作為優(yōu)先的價(jià)值考量，分別作為公共決策和行為的起點(diǎn)與終點(diǎn)。市場(chǎng)機(jī)制對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)與利用往往帶有很大的趨利性與盲目性，勢(shì)必造成生態(tài)環(huán)境的破壞和資源的日益枯竭；與此同時(shí)，為了追求行政目標(biāo)和政治目標(biāo)，各級(jí)地方政府大搞基本建設(shè)和工業(yè)投資，對(duì)環(huán)境保護(hù)形成極大的壓力。而政府在生態(tài)管理職能上的嚴(yán)重缺位、以鄰為壑、條塊分割、過(guò)分依賴行政審批等導(dǎo)致宏觀調(diào)控失靈。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，只有堅(jiān)持政府管理為主導(dǎo)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制為輔的模式，才能有效協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾。可持續(xù)發(fā)展的公共管理生態(tài)行為有很多，例如，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上仿效美國(guó)成立環(huán)境政策辦公室，在管理體制上把資源的管理與使用分開(kāi)，實(shí)行生態(tài)決策機(jī)制一票否決，加大公共投入興建生態(tài)保護(hù)工程，明晰環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)和合理定價(jià)等。目前，我們認(rèn)為，推行生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，驅(qū)動(dòng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是公共管理生態(tài)行為較好的模式之一。這一舉措有兩大好處：首先，使企業(yè)或個(gè)人對(duì)環(huán)境和資源利用的同時(shí)，讓他們意識(shí)到自已有責(zé)任和義務(wù)去保護(hù)環(huán)境和資源，從而牢固樹(shù)立生態(tài)意識(shí)，盡量減少對(duì)環(huán)境不必要的破壞；國(guó)家也可以從中收取一定稅收，用于環(huán)境污染的治理，生態(tài)脆弱地區(qū)植被的恢復(fù)和建立自然保護(hù)區(qū)等。運(yùn)用生態(tài)效益補(bǔ)償金這一經(jīng)濟(jì)杠桿，國(guó)家可以充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，有效地縮小東西部經(jīng)濟(jì)和環(huán)境之間的差距。其次，建立新的經(jīng)濟(jì)格局和價(jià)格體制。征收生態(tài)效益補(bǔ)償金是考慮了環(huán)境的生態(tài)價(jià)值，所有的企業(yè)和個(gè)人必須為使用自然資源的工具價(jià)值以外的價(jià)值付款，迫使他們不得不在成本計(jì)算中考慮環(huán)境的各種價(jià)值，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)格局和價(jià)格體制發(fā)生重大變化。那些建立在過(guò)分依賴自然資源和污染環(huán)境基礎(chǔ)上的企業(yè)，由于成本上升，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，必然瀕臨倒閉；而那些污染小，對(duì)自然資源破壞少的高科技企業(yè)將得到發(fā)展壯大。這樣做的結(jié)果是客觀上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、價(jià)格體制的理順，更有效地促進(jìn)了環(huán)境建設(shè)的良性循環(huán)。

第三，建立政府績(jī)效評(píng)估的綠色機(jī)制和生態(tài)問(wèn)題行政問(wèn)責(zé)制。

政府的績(jī)效評(píng)估不應(yīng)該只停留在經(jīng)濟(jì)效益層面，還應(yīng)該包括社會(huì)效益與生態(tài)效益。我們應(yīng)該積極倡議盡快推行把生態(tài)效益放到首要位置的綠色GDP的考核，它是生態(tài)思維的公共管理舉措之一。建立綠色GDP績(jī)效考核體系，需要公眾的廣泛參與。通過(guò)民主程序，公眾參與、監(jiān)督公共政策的制定、政府績(jī)效的考核等，可以有效加強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)導(dǎo)向性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變。此舉既有利于樹(shù)立正確的績(jī)效價(jià)值觀，又有利于促進(jìn)公民的政治參與。從生態(tài)價(jià)值層面看,政府作為唯一的公共組織,應(yīng)是自然環(huán)境“公共物品”可持續(xù)利用的維護(hù)者,對(duì)自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展負(fù)有道德責(zé)任。這種道德責(zé)任的訴求是行政倫理的新形式。我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題之所以特別突出，主要的原因還在于缺乏生態(tài)的行政問(wèn)責(zé)制。基于政績(jī)的追求和招商引資的壓力，很多地方政府官員對(duì)高污染和高資源消耗企業(yè)放松了環(huán)境保護(hù)的要求，因此，建立具有中國(guó)特色的環(huán)境保護(hù)的生態(tài)行政問(wèn)責(zé)制，是契合生態(tài)文明制度的內(nèi)在要求。簡(jiǎn)單地說(shuō)，生態(tài)行政問(wèn)責(zé)制包括明確各級(jí)政府與人民是生態(tài)行政問(wèn)責(zé)的主體，制定完善環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律與制度，借助組織和行政的力量對(duì)任何破壞環(huán)境和濫采濫捕的資源耗竭行為進(jìn)行法律的、行政的處理。進(jìn)一步教育各級(jí)黨員干部樹(shù)立生態(tài)責(zé)任與經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任同等重要的認(rèn)識(shí)，把環(huán)保績(jī)效考核與責(zé)任追究納入政府績(jī)效考核體制中去。生態(tài)型政府的內(nèi)涵是具備生態(tài)思維的新型社會(huì)管理模式，以生態(tài)社會(huì)的建設(shè)作為自己的終極目標(biāo)，既注重滿足人發(fā)展的需要，也滿足環(huán)境的需求；生物的多樣性與內(nèi)在價(jià)值得到充分尊重，人類(lèi)生產(chǎn)與消費(fèi)體現(xiàn)生態(tài)智慧，實(shí)現(xiàn)廢物零排放或再利用。生態(tài)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是建立在可再生性資源基礎(chǔ)上的并且消耗的速度小于自然再生速度，是自然、社會(huì)與公民的全方位協(xié)調(diào)發(fā)展。除了制定經(jīng)濟(jì)政策時(shí)考慮環(huán)境影響，保證國(guó)家之間、代際之間對(duì)資源和財(cái)富分配的公平外，它還考慮了人的健康、接受教育的程度、工作的質(zhì)量、社區(qū)的文化以及人的幸福度等指標(biāo)。我們不但要求改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，而且還要求建設(shè)適應(yīng)生態(tài)社會(huì)的服務(wù)型和責(zé)任型政府體制。在這個(gè)社會(huì)中，政治制度、經(jīng)濟(jì)手段和社會(huì)游戲規(guī)則都進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)。生態(tài)系統(tǒng)既有使用價(jià)值，又有內(nèi)在價(jià)值。生態(tài)社會(huì)不謀求經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)增長(zhǎng)，只是順應(yīng)生態(tài)規(guī)律生產(chǎn)滿足人們的基本需求，在社會(huì)的、生態(tài)的發(fā)展中謀求個(gè)人的興趣、發(fā)展機(jī)遇和人們生活質(zhì)量的提高。換句話說(shuō)，政府公共管理的邏輯應(yīng)該是把包括人在內(nèi)的整體生態(tài)系統(tǒng)效益放在優(yōu)先考慮的位置，而不僅是單純的人的經(jīng)濟(jì)效益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，這樣做也利于人類(lèi)的經(jīng)濟(jì)效益的提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值三位一體的總價(jià)值目標(biāo)的最大化。因此，責(zé)任政府、服務(wù)政府和生態(tài)政府的內(nèi)在邏輯是一致的，并具有同等價(jià)值意義。

作者：陳瓊 單位：廣東開(kāi)放大學(xué)

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