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一、火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理“行政化”的主要問題

(一)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理過多依賴行政手段

在新時(shí)期的社會消防管理工作中,市、區(qū)兩級防火安全委員會和基層公安派出所第三級消防管理工作機(jī)制都發(fā)揮了重要作用。但是,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街、社區(qū)、居(村)委會火災(zāi)管理自治還沒有做細(xì)做實(shí),有的防火檢查巡查不落實(shí),員工培訓(xùn)和消防設(shè)施標(biāo)識不到位,制定的滅火應(yīng)急疏散預(yù)案與單位實(shí)際脫節(jié),有的排查整治工作停留在文件、會議層面,80%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有專業(yè)滅火救援力量,等等?？傮w來講,我國社會消防管理過度強(qiáng)調(diào)以政府為核心,諸如責(zé)任制落實(shí)、“防火墻”構(gòu)筑、聯(lián)合檢查、隱患整改、消防考核等風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)工作都要捆綁至行政指令,都要借助政府的力量,日積月累形成政府大包大攬的“指令式”消防管理格局。

(二)社會消防工作基礎(chǔ)架構(gòu)尚未成型

社會消防工作組織隨著消防工作社會化興起而產(chǎn)生,作為新生事物,社會消防服務(wù)工作組織不完善,其組織機(jī)構(gòu)、工作制度、工作程序等還未完全建立成型。消防協(xié)會組織,消防志愿者隊(duì)伍無具體實(shí)際的活動開展,也沒有長效的消防宣傳、消防志愿者活動機(jī)制,社會消防安全培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后,消防行業(yè)特有工種職業(yè)技能鑒定站建設(shè)不足。消防中介服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)低、消防設(shè)施售后維護(hù)保養(yǎng)不足,等等。這些,都直接影響了消防工作的社會化發(fā)展。

(三)公共消防設(shè)施經(jīng)費(fèi)多元化長效保障機(jī)制尚未形成

消防經(jīng)費(fèi)主要依賴各級政府財(cái)政預(yù)算投入,來源單一。雖然《消防法》中明確規(guī)定了各級政府負(fù)責(zé)消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但對經(jīng)費(fèi)的投量沒有明確的規(guī)定。在國家和省市年財(cái)政預(yù)算中,公共消防基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)并沒有上升至一級預(yù)算單位,而是列入“城市維護(hù)費(fèi)”或“公安支出”等事業(yè)經(jīng)費(fèi)二級甚至三級預(yù)算中,有些地方財(cái)政收入年年大幅增長,消防投入?yún)s“舊賬”未清又欠“新賬”。由于沒有建立長效經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,形成了“會哭的孩子有奶喝”的不良局面,有的軍政主官不但要抓消防工作、執(zhí)勤備戰(zhàn)和部隊(duì)管理,還要為如何“籌錢”嘔心瀝血,花大力氣。

二、火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理“保險(xiǎn)不足”現(xiàn)狀突出

(一)重大災(zāi)害保險(xiǎn)投保比例過低

由于我國處在社會主義初級階段,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),輿論宣傳不足,社會公眾投保意識薄弱,許多經(jīng)營者對于公眾聚集場所的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不以為然,存在僥幸心理,公眾法律意識和索賠意識不高,主動投保火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)比率極低。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國大中城市的大型商場、超市和娛樂場所等公眾聚集場所投?；馂?zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)的比率不足10%。因此,保險(xiǎn)面窄、保費(fèi)收入低,專業(yè)技術(shù)人才匱乏,保險(xiǎn)公司經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大,保險(xiǎn)費(fèi)率較高,主動投保意愿更低,形成惡性循環(huán)。

(二)重大災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償比例過低

保險(xiǎn)在我國發(fā)展緩慢,重大災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償比例較低。譬如:2008年我國四川汶川“5•12”大地震造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1240億美元,幾乎相當(dāng)于我國當(dāng)年GDP的3%。但我國保險(xiǎn)業(yè)累計(jì)為汶川大地震支付保險(xiǎn)金為人民幣16.6億元,合2.38億美元,僅占直接損失的0.192%。如2004年吉林市中百商廈火災(zāi),造成54人死亡70人受傷,幾乎沒有保險(xiǎn)補(bǔ)償,政府拿出488萬元救助資金。在保險(xiǎn)機(jī)制缺失的情況下,公眾聚集場所一旦發(fā)生的重特大火災(zāi)事故,經(jīng)營單位因?yàn)?zāi)受到經(jīng)濟(jì)、行政、司法等多重打擊,一蹶不振,災(zāi)后重建、救濟(jì)救助等工作面臨極大的困難。賠償金額往往超過了經(jīng)營者的承受能力,政府不得不花巨資包攬善后,造成國家、地方政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí),由于保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營不規(guī)范,保險(xiǎn)賠償時(shí)間長、保險(xiǎn)理賠難、保險(xiǎn)理賠比例低等問題致使受害者特別是受害的第三者難以及時(shí)、有效、足額得到賠償,易誘發(fā)社會不穩(wěn)定因素。

(三)重大災(zāi)害保險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不健全

一是不夠合理。現(xiàn)行費(fèi)率厘定方法往往根據(jù)一些很粗略的簡單指標(biāo)來確定保險(xiǎn)費(fèi)。譬如,賓館飯店一般按床位數(shù);歌舞廳等娛樂場所一般按容納人數(shù);服務(wù)業(yè)、商場等公共場所一般按建筑面積;易燃易爆危險(xiǎn)場所一般按場所性質(zhì)。二是不夠公平?，F(xiàn)行方法厘定的費(fèi)率水平差異較小,現(xiàn)行方法費(fèi)率間的最大差異為42.45倍,如果我們僅分析商業(yè)服務(wù)類,費(fèi)率間的最大差異為10.05倍,營業(yè)面積存在的最大系數(shù)差異=10.05/2.34=4.29倍,其他系數(shù)間最大差異=(1.6×1.0×1.2)/(1.3×0.9×0.7)=2.34倍。這樣的費(fèi)率機(jī)制造成實(shí)際上造成保險(xiǎn)當(dāng)事人雙方權(quán)利與義務(wù)并不對等,消防投入與保險(xiǎn)產(chǎn)出不對稱,不足以刺激單位加大消防投入,不足以影響消防投資與保險(xiǎn)決策。三是缺乏互動?，F(xiàn)行方法保險(xiǎn)面窄,承保規(guī)模小,保險(xiǎn)公司總收入低,風(fēng)險(xiǎn)主動聚集與風(fēng)險(xiǎn)分散轉(zhuǎn)移的保險(xiǎn)互動機(jī)制尚未建立。現(xiàn)行方法重保單輕評估,重賠付輕預(yù)防,重保險(xiǎn)營銷輕風(fēng)險(xiǎn)管理,消防與保險(xiǎn)協(xié)作、配合少,風(fēng)險(xiǎn)管理信息沒有形成共享共贏的機(jī)制,更談不上保險(xiǎn)效益反哺安全、促進(jìn)安全管理,消防與保險(xiǎn)互動機(jī)制尚待建立。

三、火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理“市場化”的主要優(yōu)勢

(一)體現(xiàn)了消防工作現(xiàn)代化的客觀要求

保險(xiǎn)是有效應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的市場機(jī)制,是風(fēng)險(xiǎn)管理的基本手段,是保持經(jīng)濟(jì)與社會持續(xù)發(fā)展、維護(hù)國家穩(wěn)定的“減震器”和“穩(wěn)定器”。現(xiàn)代化為企業(yè)提供了一種風(fēng)險(xiǎn)安排,使企業(yè)將不確定的高風(fēng)險(xiǎn)損失(損失的期望值)平滑為確定的日常費(fèi)用(保險(xiǎn)費(fèi)),防止可能發(fā)生的重特大火災(zāi)特別是群死群傷火災(zāi)引發(fā)的毀滅性打擊,經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)得到足額補(bǔ)償保障,確保企業(yè)長期、穩(wěn)健、可持續(xù)發(fā)展。同時(shí),可以促進(jìn)業(yè)主的責(zé)任主體意識歸位,在費(fèi)率杠桿作用指引下,積極主動加大防災(zāi)減損投入,以求適用更低的保險(xiǎn)費(fèi)率。

(二)體現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型現(xiàn)代政府的內(nèi)在要求

最好的服務(wù)就是最好的管理。推進(jìn)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理市場化,是貫徹落實(shí)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)科學(xué)發(fā)展觀在火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中的具體體現(xiàn),也是構(gòu)建和諧社會的必然要求和重要舉措。有利于轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變政府服務(wù)方式,完善安全監(jiān)督體系和社會保障體系;有利于政府部門運(yùn)用費(fèi)率杠桿、價(jià)格信號和經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目的;有利于減輕政府災(zāi)后救助負(fù)擔(dān),改變“業(yè)主發(fā)財(cái),群眾受難,政府買單”的被動局面,維護(hù)社會穩(wěn)定;有利于公安消防部門轉(zhuǎn)變職能,擺脫一家“獨(dú)唱”的困境,從大量紛繁復(fù)雜的日常消防監(jiān)督管理工作中解脫出來,轉(zhuǎn)而開展火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)宏觀管理和再監(jiān)督,構(gòu)建全社會“大合唱”的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理新格局。

(三)體現(xiàn)了消防工作社會化的發(fā)展要求

社會化因分工合作的精細(xì)化,能構(gòu)建一種專業(yè)管理機(jī)制,發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)和社團(tuán)的專業(yè)組織優(yōu)勢,諸如網(wǎng)格化、戶籍化、等級化等風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)工作都交由消防安全經(jīng)理、消防注冊工程師等專業(yè)人士負(fù)責(zé),建筑消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)實(shí)行委托注冊消防承辦商制度,消防部門履行的更多是監(jiān)督抽查職能和宏觀調(diào)控功能。

四、構(gòu)建火災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率宏觀調(diào)控機(jī)制的初步構(gòu)想

(一)建立基于市場化的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系

國內(nèi)外實(shí)踐證明,只有讓市場主體暨社會責(zé)任主體動起來,充分發(fā)揮其積極性、主動性和創(chuàng)造性,只有讓價(jià)格信號暨火災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率發(fā)揮宏觀調(diào)控作用,著眼于解決“我要保”而不是“要我保”的問題,運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律促進(jìn)投保單位主動加大消防投入,才能實(shí)現(xiàn)降低總體火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)水平和提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平的最終目標(biāo)。充分利用保險(xiǎn)費(fèi)率這一經(jīng)濟(jì)杠桿,利用市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制調(diào)節(jié)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn),充分發(fā)揮保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會管理功能,是有效防范和化解火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn),提高政府保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力的有效途徑。金融信貸、保險(xiǎn)承保與借貸、投保單位、社會中介組織和消防機(jī)構(gòu)等,都可以圍繞保險(xiǎn)費(fèi)率杠桿做文章,抓工作,謀發(fā)展,構(gòu)建基于市場化的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

(二)建立基于火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)量化基礎(chǔ)的費(fèi)率結(jié)構(gòu)體系

火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)的費(fèi)率厘定必須建立在現(xiàn)代火災(zāi)科學(xué)理論的基礎(chǔ)上,建立在科學(xué)的火災(zāi)綜合風(fēng)險(xiǎn)評估模型之上,且具有多層次的分級分檔費(fèi)率費(fèi)率結(jié)構(gòu),必須體現(xiàn)綜合性、風(fēng)險(xiǎn)指向性和效益導(dǎo)向性,能夠全面、客觀、合理地反映投保單位的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn),能夠從經(jīng)濟(jì)上刺激高風(fēng)險(xiǎn)單位自覺采取措施降低火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。在費(fèi)率厘定過程中,應(yīng)充分體現(xiàn)火災(zāi)孕育、發(fā)生、發(fā)展的動力演化機(jī)理,綜合考慮火災(zāi)煙氣蔓延規(guī)律對人員傷亡的影響,有效融入了消防安全管理,充分考慮了造成預(yù)期損失的各個(gè)重要因素的差異性,能夠較為全面、公平合理地體現(xiàn)保險(xiǎn)標(biāo)的的風(fēng)險(xiǎn),使得保險(xiǎn)費(fèi)率與火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)水平相適應(yīng)、相一致,為防災(zāi)減損和風(fēng)險(xiǎn)管理提供理論參考和方法支撐。

(三)建立基于專業(yè)化的消防與保險(xiǎn)良性互動關(guān)系

保險(xiǎn)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)指導(dǎo),積極研究制訂鼓勵火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展的政策措施;建立火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)聯(lián)席會議制度,充分發(fā)揮社會其他行業(yè)的作用,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)公眾責(zé)任保險(xiǎn)工作的開展;加強(qiáng)中國保監(jiān)會和消防機(jī)構(gòu)的宏觀監(jiān)督指導(dǎo)作用,逐步完善具有中國特色的火災(zāi)防控體系,努力形成“政府領(lǐng)導(dǎo)、多方參與、齊抓共管、商業(yè)運(yùn)作”的運(yùn)行機(jī)制;鼓勵和引導(dǎo)保險(xiǎn)公司積極參與火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)和研制開發(fā)適合市場需求的火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)產(chǎn)品;在日常監(jiān)督檢查和消防宣傳教育中,各地公安消防部門要積極引導(dǎo)鼓勵相關(guān)單位場所積極參加火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn);規(guī)范各保險(xiǎn)公司承保前評估、承保后檢查、出險(xiǎn)后理賠等工作;在火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估、消防安全檢查及防災(zāi)減損科研等方面密切合作,逐步建立風(fēng)險(xiǎn)狀況信息交換制度和信息共享平臺,研究和制定火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)及消防安全評價(jià)體系;要鼓勵探索保險(xiǎn)業(yè)支持消防公益事業(yè)的新途徑,促進(jìn)消防與保險(xiǎn)良性互動發(fā)展,共同推進(jìn)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范;注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和中介機(jī)構(gòu)在火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估、防災(zāi)防損以及理賠定損中的作用,培育和發(fā)展一批業(yè)務(wù)過硬、素質(zhì)精良的中介隊(duì)伍,建立火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)評價(jià)的長效機(jī)制。

(四)建立基于社會化的全民消防防控體系

緊緊依靠黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持,相關(guān)部門的配合,積極推動各級人大立法,為開展火災(zāi)保險(xiǎn)提供必要的政策保障和法律支撐,積極爭取財(cái)政稅收政策上的支持。公安消防機(jī)構(gòu)、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、保險(xiǎn)監(jiān)管部門、保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)評估中介機(jī)構(gòu)、專業(yè)檢測公司、相關(guān)高校、科研機(jī)構(gòu)人員和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位以及公民個(gè)人,發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢,分工合作,充分發(fā)揮相關(guān)行業(yè)協(xié)會的作用,努力形成齊抓共管、共同推進(jìn)的運(yùn)行機(jī)制。通過各種方式加強(qiáng)宣傳教育,提高全社會的火災(zāi)防范意識。開展技術(shù)創(chuàng)新研究,加強(qiáng)災(zāi)情預(yù)測、損失分布的研究,致力于建立科學(xué)的災(zāi)情預(yù)測模型和損失評估模型,制定統(tǒng)一的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)、消防安全評價(jià)體系及費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)體系,不斷提供科學(xué)完善的技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)有效的解決方案和質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的消防安全產(chǎn)品。特別是推進(jìn)建立具有中國特色的消防產(chǎn)品、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范體系。

總之,我們要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),深入貫徹落實(shí)“全民消防,生命至上”理念,在社會消防管理體制、機(jī)制、制度創(chuàng)新上下功夫,求突破,著力構(gòu)建安全高效的全民消防防控體系。

作者：陳林 單位：重慶市公安消防總隊(duì)政治部審計(jì)處