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摘要:2018年我國稅收征管體制改革是一次重大的歷史性變革，在稅收征管面臨轉型升級的關鍵階段，對于稅收風險管理的優化提升是一次絕佳契機，有利于全面化解宏觀層面和微觀層面長期存在的系統性稅收風險。這是推進國家治理體系和治理能力現代化的根本要求，是中央提出的供給側結構性改革的應有之意，是構建現代化經濟體系的重要組成部分。稅收風險管理面臨著管理理念要轉變、管理視野要放寬、管理能力要提升和管理體系要完善等挑戰，需進一步完善稅制，完善稅收管理體制模式，完善稅收管理機制流程;進一步提高納稅遵從，全面推進依法治稅，加快推進數據治稅。

關鍵詞:稅收風險管理;稅收征管體制;數據治稅

2015年中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》。本輪改革旨在解決職責不夠清晰、執法不夠統一、辦稅不夠便利、管理不夠科學、組織不夠完善、環境不夠優化等問題，提出到2020年建成與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代稅收征管體制。2018年國務院提出改革國稅、地稅征管體制，將省級和省級以下國稅、地稅機構合并，實行以國家稅務總局為主與省(區、市)人民政府雙重領導管理體制，由此掀開全面深化稅收征管體制改革序幕。新一輪稅收征管體制改革對稅收風險管理產生哪些影響，未來稅收風險管理發展變化的趨勢是什么，需要關注哪些問題，如何解決這些問題，都是亟需解決的新課題。

一、稅收征管體制改革的基本問題

(一)稅收征管體制的內涵

稅收征管體制是處理國家內部機構間稅權配置關系、政府間稅收收入關系和稅收征管關系的基本制度，是稅收制度、財政管理體制和宏觀經濟體制的有機組成部分，包括稅收管理體制模式、國家機構間稅權關系、政府間稅收收入關系和政府間稅收征管關系等基本要素。在稅權配置關系上，稅收立法權在人大，稅收執法、稅收管理則是稅務部門的職能。因此，提升稅法遵從度和行政效能，降低稅收流失率和稅收成本，是稅務部門的主業。

(二)稅收征管體制改革的背景

1．推進國家治理體系和治理能力現代化的根本要求。黨的十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現代化”與“完善和發展中國特色社會主義制度”并列為全面深化改革的總目標，這意味著黨的執政理念在理論上有新突破，標志著由“治理”取代“管理”，成為新時期深化改革的執政理念和治國方略。推進國家治理體系和治理能力現代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能;就是要進一步理順各治理主體的協調匹配，正確處理好政府、市場、社會之間關系;進一步創新國家治理的方式方法。稅收作為國家治理的基礎、支柱和保障，稅收征管體制改革已然不僅僅在財稅或經濟層面，而被提升到國家治理層面。2．供給側結構性改革的應有之意。2015年黨中央提出供給側結構性改革的發展戰略，著力破解高行政成本、高稅費成本和高融資成本這三大供給約束。強調包括經濟活動主體、生產要素、要素升級、結構變動、制度變革等在內的“供給側”因素共同發力，提高全要素生產率，進一步解放生產力，從根本上解決經濟增長動力不足的問題;強調不僅要調整供給結構的數量關系，而且要推動整個結構系統的轉換、升級和質量提升。既包括生產力的調整，也包含生產關系的變革;既要發揮市場配置資源的決定性作用，也要發揮好政府的引導作用。稅收征管體制改革要求稅收供給側各要素協同發力，提高行政效率，促進經濟社會發展的質量變革、效率變革、動力變革和全要素生產率的提高。3．構建現代化經濟體系的重要組成部分。長期以來，稅收征管體制主要依附于財政管理體制而存在，其本身的相對獨立性不足，這不僅限制了稅收征管體制的地位，而且制約了稅收征管體制的建設，影響了稅收征管的質量和效率。黨的報告作出了中國已進入新時代、社會主要矛盾已經發生重大變化的政治判斷。強調堅持以人民為中心，增進民生福祉是發展的根本目的;堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念;堅持全面深化改革，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。因而，稅收征管體制改革是化解經濟社會深層次矛盾的迫切要求。

(三)稅收征管體制改革的目標

按照中央改革方案要求，征管體制改革本著“統一、整合、聚力”的邏輯主線，最終實現征管體制的改革目標:“構建起優化高效統一的稅收征管體系，為納稅人和繳費人提供更加優質高效便利的服務，提高稅法遵從度和社會滿意度，提高征管效率，降低征納成本，增強稅費治理能力，確保稅收職能作用充分發揮，夯實國家治理的重要基礎”。

二、稅收征管體制改革給稅收風險管理帶來的機遇和挑戰

新一輪稅收征管體制改革既不是對以往國稅地稅征管體制的修修補補，也不是立足于經濟層面的結構性調整，而是作為國家治理的基礎和支柱層面的重大變革，必定對各項稅收工作產生重要影響，給稅收風險管理帶來機遇和挑戰。

(一)稅收風險管理的機遇

1．稅收風險管理組織創新的重要歷史機遇。1994年實施分稅制改革以來，國稅地稅兩套機構并行運轉，在組織稅收收入方面發揮了積極作用。隨著政府職能轉型，服務型政府、效率型政府的觀念深入人心，特別是黨的十八大提出推進國家治理體系和治理能力現代化目標，中央大力實施簡政放權、放管服改革和優化稅收營商環境的國策，兩套稅務機構并存的弊端越來越明顯，以往的組織架構已經難以適應形勢的發展。隨著互聯網大數據的迅猛發展，兩套稅務機構在應對稅收風險方面顯得力不從心，稅收征管體制改革為稅收風險管理的組織創新和管理機制創新提供了很好的歷史發展機遇。建立適應互聯網和大數據時代要求的、統一高效的稅收風險管理體系，是社會訴求和歷史發展的必然。2．稅收風險管理系統整合的最佳時間窗口。以往國地稅各自為戰的稅收風險管理體系，在兩套機構、兩套人馬、兩套數據庫和割裂納稅人信息的情況下，不能高效運轉，造成大量征管資源浪費，難以集聚有限的征管力量。當前稅收風險控制的方式由小數據、人工識別轉向大數據、人工智能控制，稅收風險管理正面臨轉型升級的關鍵階段，借稅收征管體制改革之機整合國稅地稅優勢資源，在推進組織創新基礎上，進一步優化稅收風險管理系統，對未來工作起到事半功倍的效果。3．人力資源配置優化集成的有利契機。推行稅收風險管理急需大批從事風險管理業務的專業人才，但兩套稅務機構使本來就匱乏的專業人才資源捉襟見肘，難以形成合力。應當以此為契機，集中國地稅各自人才優勢，優化人力資源配置。

(二)稅收風險管理的挑戰

1．稅收風險管理理念需要轉變。傳統風控模式更多針對傳統經濟模式，面對蓬勃發展的新型經濟模式已不能適應時展要求。面對電子商務、知識經濟、數字經濟等新經濟形態，需要稅務部門同社會多方面協同合作。稅務部門要由單打獨斗轉向社會化治理，引入社會各方力量，打造稅收社會化治理平臺，運用大數據、區塊鏈和人工智能實施稅收治理，從經驗管理轉向數據治理，從經驗管理和技能管理轉向知識管理和智能管理。2．稅收風險管理能力需要提升。新一輪稅收征管體制改革已在稅務管理組織架構方面作出重大調整。譬如，專門成立了稅收風控局、大企業稅收管理服務局和稅收經濟分析局等直屬機構。然而，從稅收風險管理的人員結構看，高學歷占比低、相關專業對口人員占比低、既有業務工作經驗又有專業技能的人員占比低，同時人員配置嚴重不足;從風險管理層次看，往往把精力放在風險識別、等級評定、應對處理和績效評價這四個環節上，對稅收風險戰略管理重視不夠;從風險管理的技術手段看，數據源嚴重不足，數據挖掘技術尚未得到實質性應用。譬如，對納稅人行為及其風險特征進行畫像，并沒有涉及深層次的問題，更沒涉及戰略層面的系統性風險(如產業稅收風險、稅制風險、體制風險)，長期停留在對納稅人廣泛給予風險提醒的層面，這顯然是不夠的。3．稅收風險管理體系需要完善。稅收風險管理體系應當包括組織體系、數據信息平臺體系、風險特征指標體系、風險評估技術體系、部門分工協作體系和專業人才體系等。從目前情況看，組織體系初步建立，風險特征指標體系初具規模，但在數據信息平臺體系、風險評估技術體系、部門分工協作體系和專業人才體系方面還存在不足，需要盡快補齊短板，建立和完善稅收風險公共治理體系和國家統一的稅收大數據庫乃是當務之急。

三、稅收風險管理發展變化趨勢

從管理范圍上，需要從現行的一般稅收風險管理轉向稅收風險戰略管理，就是將風險管理的視野擴展到稅收治理的各個領域，包括稅收的立法、執法、司法，以及稅收管理服務的全流程。一方面要從納稅風險、執法風險延伸到體制風險、稅制風險，另一方面還要將社保費和“五險”等非稅收入納入風險管理的范圍。從技術手段上，需要從目前的小數據稅收風險管理轉向大數據稅收風險管理，主要運用數據挖掘和可視化技術。數據類型逐漸多元化，半結構化和非結構化數據是傳統分析工具無法處理的，如果沒有高性能的分析工具，大數據的價值就得不到釋放。在大數據條件下，人們更加關注事物之間的關聯關系及其運行變化的規律，從中發現知識，對未來做出預測，形成對決策的支持力量。從數據應用方面看，大數據應用是為日常管理決策服務的，是將自動化的算法和業務規則與稅務組織現有的管理體系相融合，以機器自動決策的方式為稅務人員提供管理決策指導，區別于傳統信息系統關注流程化、標準化、規范化，大數據應用關注的是基于數據的管理決策整體效能的提升，或許是針對人、組織、文化、系統等不同方面的干預。大數據應用不應該僅僅關注數據分析的角度，而應支撐整個稅收征收管理的優化和演進。

四、提升稅收風險管理的建議

新全球化和數字經濟背景下，未來稅收征管體制改革更關注和解決系統性稅收風險，推進和加強全方位稅收風險管理，這需要從戰略和戰術兩個層面加以考慮。

(一)總體戰略層面

1．進一步改革完善現行稅制。一方面，現行稅制已越來越難以適應新經濟模式和知識經濟發展要求，形成新的稅收流失，稅收風險有不斷增加的態勢。截至2018年，我國數字經濟總規模已超過30萬億元，占GDP總量的三分之一，該比例還將進一步提升。全球數字經濟迅速成長，納稅人、納稅地及納稅節點等問題突出。對此，OECD國家給出根據“目的地原則”征稅的初步解決方案，但其中還有許多問題需要解決，需要各國改革現行稅制，搞好國際稅收協調。另一方面，現行稅制本身不合理使實體經濟稅收負擔過重，導致大量偷逃稅現象，需要從根本上改革和完善現行稅制，構建與現代化經濟體系相匹配的現代稅制體系，通過優化頂層設計消除制度性稅收風險。如降低財富創造環節稅收負擔，恢復經濟細胞造血功能;強化消費環節稅收，通過改變征收環節優化稅收收入結構;進一步通過降低稅率擴大稅基，通過修訂稅制堵塞稅收漏洞來擴大稅基，通過完善全球稅收治理來擴大稅基，最終實現“低稅率、寬稅基”模式下的大國輕稅政策。2．改革完善稅收管理體制模式。分稅制強調分權、分稅、分管，但國地稅機構合并之后，分管就變成了國家稅務總局和省級政府分別對稅務機關行使不同的管理權，總局主管稅務行政執法，地方政府主管稅務機關內部行政管理，兩者協調配合，形成合力;分稅方面需要給地方更多的份額，通過建立完善的地方稅體系來保障，使地方的財力與支出責任相符。黨的報告提出要建立地方稅體系，這樣做可以減少中央對地方的轉移支付，有利于調動地方政府積極性，使地方政府更關心和支持稅務工作，有利于形成稅收共治格局。3．改革完善稅收管理的機制流程。從2005年開始，我國引入稅收風險管理機制，按照風險類別等級配置征管資源，在很大程度上解決了征管資源不足的問題，稅收征管質量和效率顯著提升。然而，現行稅收風險管理面臨轉型升級，無論從管理的理念、管理的范圍，還是從管理的手段和流程上都需要變革。必須從戰略層面全面認識稅收風險存在的多樣性，了解系統性稅收風險發生、發展和影響的全過程;必須依托大數據思維，運用大數據技術手段來化解深層次的稅收風險，為科學決策和管理提供知識支撐和智力支持。將大數據這種新的技術手段與稅收風險戰略管理高度融合，形成大數據支撐下的新的機制，這將改變以往稅收風險管理的工作機制和流程。

(二)具體策略層面

1．進一步提高納稅遵從。樹立以納稅人為中心的服務理念，以納稅人需求為導向，深入分析納稅人的需求，根據納稅人訴求變革管理組織和管理制度，優化業務流程，提供優質的服務產品，打造智能化的稅收知識庫，將知識管理作為提升納稅服務的重要手段;根據稅收風險的類型和等級優化資源配置，為各類納稅人開展精準畫像提供有針對性的納稅服務;實時開展風險識別、風險預測和風險提醒，對風險級別高的納稅人群體、行業和管理環節實施重點布防。2．全面推進依法治稅。(1)完善稅收立法與司法。在改革優化稅制的基礎上，提高稅收立法層級，強化稅法權威，降低和消除稅收法制性風險;按照稅收風險管理的業務需求，進一步完善《征管法》與相關涉稅信息的法律制度，為稅務機關獲取涉稅信息提供法律支撐;以《征管法》修訂為契機，對政府及社會職能部門、網絡交易平臺(如淘寶、京東等電商交易平臺)、銀行等金融機構以及新興的支付平臺向稅務機關提供的信息名錄進行細化，明確其向稅務機關及時準確提供涉稅信息的法律責任和義務。同時，改革與完善稅收司法，建立健全稅收司法保障體系，發揮國家司法力量的強制和威懾作用，對破壞國家稅收秩序的嚴重違法犯罪行為進行嚴厲制裁，可按經濟區域設置專門的稅務法院。(2)堅持依法行政。在稅務行政執法中嚴格按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統一的行政準則，進一步提高依法行政的意識和能力;嚴格遵守權限法定、程序法定、釋法法定原則，依法履行職責，規范行政執法行為，保持法律底線;進一步完善執法程序、制度流程和制約機制，不斷改進稅收執法方式，引導、幫助稅務干部和納稅人防范法律風險。(3)健全行政監督體系和問責制度。強化稅收執法監督，加強稅收執法責任制管理，進一步完善稅收執法管理信息系統，加大稅收執法檢查和執法監察力度，加強內控機制建設，預防稅收執法風險;高度重視納稅人的監督，健全納稅人監督機制，拓寬納稅人監督渠道，依法保障納稅人監督權利;自覺接受其他外部監督，包括人大監督、政協的民主監督、審計和財政機關的專門監督以及新聞媒體等社會監督;落實問責制度，嚴格執行行政監察法、公務員法，堅持有錯必糾、有責必問，通過完善制度，明確問責主體、權限、對象、事由、程序和方式，確保權力與責任一致，監督與責任掛鉤，有效促進各級稅務機關和稅務干部依法行政。3．加快推進數據治稅和數字治稅。(1)樹立大數據思維。面對海量的涉稅數據和瞬息萬變的信息技術，只有樹立大數據思維才能跟上時代步伐，應對現實挑戰。要在稅務系統深入普及大數據知識，培養大數據管理技能，力爭營造“用數據來說話、用數據來管理、用數據來決策、用數據來創新”的大數據文化氛圍。進一步提升大數據技術水平，充分利用大數據、云計算和人工智能，結合區塊鏈技術打造數字化稅收治理格局，加強對數字經濟的全方位稅收監管，實現稅收治理現代化。(2)搭建大數據風險管理平臺。對各類涉稅數據，包括征管業務數據、外部交換數據、互聯網情報等進行全方位的主題建模、動態采集、全面整合，從而構建一個可擴展的、穩定的、高效的、全面的數據資源平臺。在此基礎上構建滿足各層級用戶需要的風險分析及應用系統，并提供從數據處理到應用展現等一系列功能，支撐基于大數據的稅收風險管理業務應用，包括稅收缺口風險、大企業稅收風險、虛開發票風險、稅收優惠風險、重點行業稅收風險、非稅收入風險、個人所得稅、社保等分析模塊等。(3)健全數據管理職能部門，完善數據管理工作制度。設立專門的部門履行數據管理職能，由該部門集中管理和監控數據，各有關職能部門協作配合并設立數據處理崗，明確工作職責;制發《數據管理辦法》《數據管理責任追究暫行辦法》，明確數據管理部門的職責范圍、工作程序、監控內容、考核獎懲等，建立數據通報、培訓等制度，制定信息采集、審核、錄入、分析比對、信息傳遞等相關辦法，使數據監管與運用工作規范化。(4)培養復合型高素質人才。大數據時代下，隨著“金稅三期”的推廣應用，納稅人涉稅信息正在逐步集中，亟需一批全面掌握財會稅收、數理統計、數據分析、信息化技術等相關知識的復合型人才。這些人才應具備在數據的海洋中探索發現的能力，從而揭示蘊含在大數據中的稅收經濟規律和涉稅風險疑點，開創智慧稅務新局面。同時，稅務部門應積極開展專業人才培養，邀請相關專家實施分級分類培訓，培養一批在相關專業領域有很深造詣的專家型人才。

參考文獻

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作者:馮守東 單位:寧德師范學院