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摘要：社區是社會結構中最基礎的構成單元，也是社會防災、減災、抗災、救災的第一線。當前常態減災已成為社區一項基礎性工作，在工作中形成了大量的社區綜合減災檔案。社區綜合減災檔案反映了社區履行應急管理職責和開展綜合減災工作的真實情況，提供了社區減災的工作經驗，還記錄了社區開展綜合減災工作時的創新思維和創新方法，有助于推動全社會形成減災文化。目前對于社區綜合減災檔案管理，有關文件規定過于籠統、可操作性不強，學術界相關理論研究也幾近空白。加強社區綜合減災檔案管理，可從明確歸檔材料和加強檔案工作業務指導與培訓兩方面入手。

關鍵詞：社區綜合減災;社區綜合減災檔案;檔案管理

社區是社會結構中的基本單元，是城鄉居民日常生活的主要場所，也是各類災害事故發生時的承受主體，具有基層動員、應急自救、減輕災害風險和降低災害損失的職責。2007年，《國家綜合減災“十一五”規劃》明確提出“加強城鄉社區綜合減災能力建設”[1]。2010年國家減災委員會首次頒布《全國綜合減災示范社區創建標準》，并于2013年進行修訂完善，均對社區綜合減災檔案做出了規定，如第九條“檔案管理規范”提出“社區建立了包括文字、照片等檔案信息在內的規范齊全、方便查閱的綜合減災檔案”[2]。從此，我國社區檔案工作中一個新的專門檔案——社區綜合減災檔案在全國范圍內逐步建立。為增強全社會抵御和應對災害的能力，2018年3月，國務院實施機構改革，組建應急管理部，并先后出臺《關于加強城鄉社區綜合減災工作的指導意見》《國家綜合防災減災規劃（2016—2020年）》等一系列政策，使得全社會綜合減災的渠道逐級下沉，也使得社區綜合減災檔案管理的重要性日漸顯現。

1社區綜合減災檔案的涵義

社區綜合減災檔案收錄了基層社區在綜合減災工作中形成的各種有保存價值的資料，內容涵蓋綜合減災能力建設各個環節，直接反映社區防災減災工作的全部過程，具有原始記錄性、信息性、知識性、社會性和歷史性等屬性。社區綜合減災能力建設是一項需要多措并舉和綜合協調的系統工作。截至2017年底，國家減災委共命名全國綜合減災示范社區11048個，各省（自治區、直轄市）所命名的省級綜合減災示范社區也有10000多個[3]。這些社區根據各自地理環境和社區主體構成的不同，在人防、物防和技防上都各有側重，都有各自獨到經驗和鮮明特色。可見社區綜合減災工作需要因地制宜，沒有固定的操作模式，也沒有一成不變的工作內容，因此社區綜合減災檔案呈現點多面廣、來源復雜和形式多樣的特征。

2社區綜合減災檔案管理存在的問題

近年來，社區綜合減災檔案從無到有、數量從少到多，但相關的檔案管理工作卻沒有及時跟進。“我國檔案部門目前還沒有建立起檔案部門同社會危機管理的職能部門及輔助部門之間的協調機制”[4]，社區綜合減災檔案管理還存在很多不盡如人意的地方，需要檔案管理部門和學術界及時關注并優化完善。

2.1缺乏具體執行細則，檔案管理各自為政

《全國綜合減災示范社區標準》明確社區檔案管理是申報評選全國綜合減災示范社區的十項基本要素之一[5]，該要素下還細分為“社區減災工作檔案”和“綜合減災示范社區創建過程檔案”兩個二級指標。但《全國綜合減災示范社區標準》僅提出“社區應建立規范、齊全的社區綜合減災檔案，有文字、照片、音頻、視頻等檔案信息”的要求，缺少具體意見和明確說明，在界定歸檔內容和歸檔范圍上不夠明確，對歸檔文件的種類和范疇的敘述也語焉不詳、過于籠統。那么“規范、齊全的社區綜合減災檔案”的具體內容是什么，應該包括社區里哪些部門或單位（如基層組織、駐社區單位或企業、社會團體等）呢？社區綜合減災檔案的建檔要求是什么，是建立紙質檔案和電子檔案，還是一部分建立紙質檔案、另一部分建立電子檔案？誰來負責社區綜合減災檔案的收集和整理，檔案材料收集是否齊全、內容是否詳實，又由誰來統一審核或評定？社區綜合減災檔案查閱的權限和范圍是什么？這些現實問題和工作細節，都缺乏考量與統籌。在調研中筆者發現，各地社區在綜合減災能力建設中，幾乎每個社區的建檔要求都不一樣，歸檔內容也不一致；紙質檔案通常多于電子檔案，而且不論是紙質檔案還是電子檔案，格式不完善和規格不統一的現象十分普遍。

2.2綜合減災檔案研究近于空白，相關理論建設尚未起步

社區綜合減災能力建設能夠減少社區災害隱患風險、降低災害所造成的損失，大致包括構建社區綜合減災組織管理和協調統籌機制、識別與評估各類災害風險、排查與預警預報常見災害隱患、編制災害事故應急處置和群眾生活安置預案、提高居民避險減災意識和訓練其自救互救技能、開展社區綜合減災動員和與各界進行聯合演練、使用減災基礎設施建設與備災資金、申報評估綜合減災示范社區等。在這一系列工作當中，會形成許多具有保存價值的檔案資料。如何使綜合減災檔案為社區減災工作服務，是社區檔案工作者需要下功夫和出成效的地方，也是體現其檔案管理專業水平的關鍵。國家減災委明確指出“不怕勞民傷財、不怕興師動眾、不怕十防九空”[6]，要求堅持以防災為主，把社區綜合減災能力建設當作一項需要始終緊抓的基礎工作。但是目前檔案學術界似乎還沒有認識到全社會綜合減災能力建設的重要性和緊迫性，社區綜合減災檔案管理也沒有得到應有的重視。筆者以“社區減災檔案”和“社區綜合減災檔案”作為檢索詞在中國知網數據庫中進行檢索，僅錄得國家減災中心鄧嵐老師于2015年11月在《中國減災》發表的《社區減災檔案建設芻議》一文，鄧嵐老師在文中坦承“目前我國學術界關于社區減災檔案的研究才剛起步”[7]。我國城鄉社區綜合減災能力建設始于2008年，迄今已經整整10年，但社區綜合減災檔案管理的理論建設卻沒有同步跟上，就目前相關研究成果來看，社區綜合減災檔案的理論研究幾近空白。這或說明學術界對當前社區綜合減災能力建設的重要性缺乏深入了解，或說明民政部門、應急管理部門和檔案管理部門在某些工作環節上尚未做到無縫銜接或進行必要溝通，或說明社區案工作人員的業務水平有待進一步提高。

3完善社區綜合減災檔案管理的途徑

3.1明確應歸檔的材料

綜合減災能力建設已經成為社區日常工作中的重要組成部分，社區在創建全國綜合減災示范社區時要做好如下工作：第一，要建立健全運轉高效和職責分明的社區綜合減災工作長效機制，制定并完善社區綜合減災的規章制度。定期開展社區災害風險排查與識別，制定出社區空巢老人、留守兒童或困境兒童、殘障人士、病患者等脆弱人群清單，排查摸清居民住宅和運動場所、醫院、幼兒園、學校、超市等公共設施的安全隱患，制定或編制災害風險隱患監測清表、社區災害風險識別與評估圖等；根據社區災害風險隱患特點、脆弱人群、救援隊伍建設、救災物資儲備和志愿者服務等實際情況，編制具有較強的針對性和可操作性的社區應急響應與緊急救助預案、各類自然災害或生產生活事故的減災應急響應預案，并明確救災應急預案的啟動標準。第二，要結合當地社區實際情況和災害隱患現狀，因地制宜建立緊急避難場所，設置比較醒目的安全指引標志，標明社區緊急疏散路線、應急避難場所和臨時生活安置場所，并儲備一定數量的應急救援器材裝備、常用藥品和必備的生活物資等；組織防災減災宣傳教育，以接地氣的方法和群眾喜聞樂見的形式，集中開展防災減災知識技能培訓等宣傳教育活動；建立社區防災減災救援隊伍和社會志愿者隊伍并開展定期演練，還要加強企事業單位和社會組織等之間的聯合應急演練等。可見社區承擔著繁重的綜合減災工作，需要面對和解決的新情況、新問題層出不窮，在解決各種問題時形成了很多有價值、可推廣的寶貴經驗，也形成了大量的有價值的資料。應當明確社區綜合減災檔案應歸檔的材料，從減災工作業務模塊來看，社區減災檔案的歸檔范圍大致包括：反映社區基本情況（轄區面積、分管范圍、總戶數、常住人口、所駐企事業單位、社會團體）的信息；反映社區綜合減災指揮機構與工作制度的資料，如各職責小組名冊、社區干部任免批復或批示等、社區相關工作制度和崗位職責匯總等；反映風險隱患識別評估的資料，如社區災害風險隱患排查清單、災害風險識別與評估地圖，還有各種災害事故的減災預案和應急響應救助預案；反映社區減災基礎設施建設狀況的資料；反映面向居民開展減災宣傳教育時形成的資料，如各種宣傳教育材料等；反映綜合減災資金投入情況的資料，包括各種減災資金籌措情況說明、資金保管與使用情況說明、社區綜合減災資金監督與管理制度等。

3.2加強業務指導并提供業務培訓

社區綜合減災檔案是社區在履行應急管理職責和開展綜合減災實踐中的真實記錄，也是反映社區綜合減災能力建設的重要載體，還是社區申報評估國家級或者省級綜合減災示范社區的重要依據。社區綜合減災檔案不僅提供了社區減災的工作經驗，還記錄了社區開展綜合減災工作時的創新思維和創新方法，有助于推動全社會減災文化的形成。綜合減災能力建設已成為我國社區的一項常態化任務，但是各地區社區綜合減災能力建設工作的起點卻不一致，建設水平更是參差不齊，任務雜、人手少、經費缺是普遍現象，社區綜合減災檔案管理也難免呈現出工作基礎較為薄弱、管理水平普遍不高的特點；由于社區各項工作千頭萬緒，社區檔案工作人員往往還要身兼數職，且其本身業務能力普遍不強、檔案管理意識相對較弱，對社區綜合減災檔案的內容組成和重要作用更是缺乏足夠認識和正確理解。因此必須加強對社區綜合減災檔案工作的業務指導，實現指導工作的常態化、制度化，并及時提供業務培訓，這是提升社區工作人員的檔案意識和業務水平的必要途徑。第一，業務指導。檔案部門要主動為本地區社區檔案管理人員提供綜合減災檔案管理業務指導，指導檔案管理人員設立專室或者專柜保管檔案，確保綜合減災檔案的完整與安全；建立檔案統計制度，對檔案的接收和移出、借閱和利用等情況進行準確及時的統計；建立健全檔案利用制度，盡可能簡化檔案借閱利用手續；定期對檔案卷宗進行檢查，如有破損、蟲蛀等現象，應當及時修補，并做好相關記錄；對于音像檔案或電子檔案，要定期檢查內容的可讀性[8]。第二，業務培訓。檔案部門要主動為本地區社區檔案管理人員提供業務培訓，其形式可以多樣化，鑒于社區實際的工作情況，一般可以現場專題講座為主，向社區檔案管理人員講解社區綜合減災檔案的重要性，并結合社區綜合減災檔案的特殊性，講授檔案管理業務知識和專業技能，提升社區檔案管理人員的檔案意識與業務水平，為綜合減災檔案的科學收集、有序管理和開發利用打下堅實基礎。

作者:張宛艷 單位:云南大學歷史與檔案學院