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摘要：隨著預算績效管理政策的實施，績效評價工作的開展，對行政事業單位成本管理提出了更高要求。而部分行政事業單位長期以來受各種因素影響，依賴財政撥款，重視行政業績，忽視降低費用及成本管理工作。為適應新形勢新要求，本文從行政事業單位成本管理的必要性出發，著重分析行政事業單位成本管理現狀及存在的問題，并提出相應的措施建議。

關鍵詞：行政事業單位；績效評價；成本管理

一、行政事業單位成本管理的必要性

（1）成本管理為行政事業單位提供決策依據。行政事業單位效能的發揮需要通過財務管理來實現，而成本管理是財務管理的重要組成部分，成本管理能夠提供資源耗費數據并能預測相關數據，從而為行政事業單位決策提供依據。因此，研究行政事業單位成本管理顯得尤為重要。

（2）績效管理的戰略部署對行政事業單位成本管理提出要求。隨著十九大關于“全面實施績效管理”的戰略部署和《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）的實施，要求支出與績效掛鉤，對行政事業單位成本管理提出要求。2019年1月1日政府會計制度的施行，開始對費用進行計量，為后期成本核算奠定基礎。在此背景下，如何高效管理行政事業單位成本顯得尤為必要。

二、行政事業單位成本管理現狀

1.重業績而輕成本

行政事業單位長期以來受各種因素影響，依賴財政撥款，重業績而輕視成本，業績考核是管理人員考核中一項極其重要的指標，導致一些耗費大量資源助推業績的現象出現。究其原因，是對業績背后的成本支出缺乏考量，重業績而輕成本。

2.預算的約束力不足，忽視成本

一方面，查閱政府債務化解案例，存在通過通貨膨脹來稀釋債務，政策性銀行介入等手段來化解等做法。原因是少數行政事業單位忽視成本，從而導致債臺高筑，形成惡性循環。而要遏制此種現象，首要解決的是加強對行政事業性單成本管理的重視。另一方面，會計信息能夠為投資者、債權人、監管部門、單位內部信息使用者提供具有充分價值的數字、報表、指數，滿足各方的相關需求。在政府部門政務公開時，會計信息是社會公眾判斷政府工作效率的重要標準。然而由于信息公開渠道過窄等因素的存在，影響了公眾對各行政事業單位成本支出的監督。

3.財政資金分配缺乏競爭機制，立項成本效益關注度不夠

在財政資金分配過程中，對項目的評價集中在可行性方面，缺乏對成本效益的考量，通過可行性論證的項目，基本都能分到指標。具體到各行政事業單位層面，項目效益滿足于可行，忽略對高效益的追求，對項目所需資金的測算較為模糊，基本是業務部門人員估算，財務人員根據財務數據及經驗判斷資金批復的可能性，最終由單位管理者決定。因而，出現資金短缺與資金閑置并存的現象，資源分散分配，項目實施效果不佳，究其原因主要是對項目成本效益關注度低，資金分配缺乏競爭機制。

4.制度體系不完善，成本管理制度匱乏

從2019年1月1日正式實施《政府會計制度》，增加權責發生制核算基礎，為成本核算打下基礎。為更加全面反映行政事業單位成本，完善預算績效管理體系，財政部2019年12月27日印發《事業單位成本核算基本指引》（財會〔2019〕25號），于2021年1月1日實施。如上所述，政策實施均在初級階段，相關配套制度、操作指南仍在陸續出臺，加之上述制度較為籠統，成本管理、成本控制還缺乏精細化的制度指導。

5.預算編制不合理，缺乏對成本支出的控制

其一，在預算編制上，一般支出預算往往是在去年的基礎上增加一點，導致行政事業單位忽略控制成本，傾向于多向財政部門要錢。其二，現行預算考核制度偏向于考核預算執行進度，各行政事業單位偏向于努力用完全年預算，而忽略評價支出方案是不是最省錢的方案。其三，隨著績效評價工作的開展，各行政事業單位編制預算，同時編制績效目標。但該項工作尚處于初步運行階段，各單位編制的績效目標有待驗證。隨著預算績效管理制度的實施，各行政事業單位逐漸意識到成本管理的重要性，尤其是控制成本支出。目前，政策要求做到“花錢必問效，無效必問責”，隨著制度的健全，“有效成本少”的觀點必然會提出，因此要未雨綢繆，提前思考行政事業單位成本管理問題。

三、行政事業單位成本管理存在的問題

1.未意識到成本管理重要性，仍以用完全年預算為目標

一是行政事業單位年底賬務處理量為平時的兩倍多，年底的招標量為全年的三分之一以上，導致加快執行進度，突擊花錢。二是上級財政部門考核預算執行進度，雖然財政部門考核指標設置初衷是為了加強預算約束，但到具體執行時往往是為了花錢而花錢，偏離初衷。三是內外部監督均將預算執行情況作為重點進行審計，而審計出的突出問題表現在預算執行率偏低、項目支出進度緩慢、年末結轉資金較大等方面。簡而言之，內外部監督部門均關注單位花錢進度情況，對花錢合理性缺乏監督。

2.預算編制約束性不夠，績效目標針對性不強

目前部分行政事業單位，除了“三公兩費”要求只減不增，其余支出預算通常在往年的基礎上，稍微增加一點。另外，近兩年績效目標的提出，各行政事業單位編制預算時，需要同時編制績效目標。但由于單位內部業務人員認識不到位，財務人員又對具體業務不熟悉，為了完成績效目標的編制，部分行政事業單位照抄照搬其他單位的方案，或是從財政部門發布的常規績效目標中挑選比較接近的，或是為了編制目標而提出目標，而不是以目標任務為導向編制預算及績效目標，本末倒置現象時有發生，最終導致編制的績效目標針對性不強。

3.業務與財務分離，未全員參與單位理財

一是單位的長期發展規劃，財務很少參與。等需要用錢時才想到財務，財務需要落實單位決策，從而產生了專項資金挪作他用、不計成本打造業績等不良現象。二是業務人員重點關注如何把業務做好，涉及購買商品或者服務的時候，除非有明確規定采購渠道，一般都是選擇自己容易獲取的采購渠道，導致業務人員單次或單月在同一家公司采購金額較小，單位全年在同一家公司的采購額達到合同采購或者招標的標準，未享受到批量采購節約成本的好處，造成采購成本較高。上述現象直觀反映出單位職工未全員參與成本管控工作，未對本部門的資金進行統籌把握，形成有錢就花、沒錢再找負責人想辦法、負責人找財務解決的惡性循環。

4.內部共性需求單位分散采購，未實現資源整合優勢

就單個行政事業單位而言，內部各部門有些需求是相同的，比如通用型辦公用品采購，如紙、筆、文件夾等。部分行政事業單位這些通用型辦公用品由各部門自行采購，往往造成一些問題。一是分散采購沒有議價能力，價格偏高；二是各部門采購標準不一，容易產生攀比現象，挑選物品的時候只買貴的，造成資金浪費；三是各部門分散采購，難以統計單個通用型辦公用品成本，進而無從控制支出，購買辦公用品的經費很容易花完，存在為了購買而購買的現象。

5.資產使用效率偏低，未實現資產共享

當行政事業單位缺少某項資產時，傾向于直接購買，這樣做也可以提高預算執行進度，但是也造成部分單位存在一些利用率低、易于轉移的資產。而具有上述特征的資產，完全可以通過共享的方式取得或租賃，比方一些科研儀器設備等。另外，對于單位內部各部門均使用的共性資產，如打印機、復印機等，若單位內部每個部門乃至每個人都配置的話，勢必造成資源浪費。

6.缺少成本管理監督，未對成本管理進行專項審計

縱觀各省市審計部門對外公開的審計結果，聚焦在財務收支、預算執行、專項資金等方面，未見對行政事業單位的成本管理進行專項審計。因此，行政事業單位成本管理缺乏有效監督，對工作任務背后耗費的成本情況缺乏評價，監管缺失，易造成財政資源的浪費。

四、行政事業單位成本管理的優化建議

1.加強制度建設，提高成本管理認識

一是建立資金績效考核制度。一方面，將考核結果與管理人員考評及待遇掛鉤，促進管理人員改變以執行進度考核為主的做法，加強成本管理考核；另一方面，明確“誰花錢、誰負責”的導向機制，以達到預算按需編制，重視預算執行過程管理的目的。二是根據財政部印發的成本核算指引，制定本單位的成本核算制度，明確本單位成本核算對象、成本核算范圍以及成本的歸集和分配，確保成本核算方法一致，費用分攤合理。三是為做好相關制度的銜接工作。將成本管理，績效管理等納入單位內部控制體系，一方面做到“花錢必有效”，耗費的資源能夠產生效益；另一方面做到“有效成本少”，在滿足相關要求的前提下，選擇資源耗費最少的成本方案。

2.將成本與績效目標掛鉤，建立財政資金競爭性分配機制

績效目標的提出，是預算編制的基礎。預算執行受績效目標的約束，不能偏離績效目標，績效目標又是預算考評的依據，可以說，績效目標貫穿預算管理的全過程。因此，應立足單位的發展戰略定位，明確工作任務，根據工作任務制定績效目標，確保績效目標清晰、可行、可靠、可量化。此外，編制成本預算，將成本與績效掛鉤，開展項目競爭性評選，在項目可行的大前提下，除了優先考慮績效，還應考慮成本支出。一方面，對于績效目標類似的項目，優先保障資源耗費較少的項目，節約資源；另一方面，對于目標不同的項目，在資源有限的情況下，根據各項目的耗費成本及績效目標，分批有序保障，使有限的資源發揮最大的效益。

3.推動業財融合，實現全員參與成本管理

一是單位在制定發展規劃時，財務部門應參與制定。一方面，財務數據可為管理人員決策提供數據支持，確保發展戰略有資金支持，提高戰略目標的可實現性；另一方面，戰略目標與業務發展有緊密聯系，財務參與戰略目標制定，可加深對業務的理解，從而更好地為業務部門提供財務服務。二是擴大財務輪崗范圍。在單位條件允許的情況下，將財務人員輪崗到業務部門實習，熟悉單位的業務運行情況。在回到財務部門工作時，一方面在審核業務部門報送的預算及績效目標時，能夠更加嚴謹和專業，杜絕預算、績效目標與業務脫鉤現象；另一方面，在審核業務部門產生的費用報銷單時，能夠了解行情，控制成本。三是定期開展財務知識培訓，宣傳會計相關工作要求。一般而言，進入財務領域有一定的門檻，因此為了使業務人員多了解一些財務知識，單位一方面可以定期結合業務實際，開展財務知識培訓，著重宣傳一些會計思維，如合理性原則、成本節約原則等，使業務人員在處理業務時，能夠運用會計思維，不僅把業務做好，更要高效使用資金；另一方面，將財務與業務結合，制作操作手冊，如業務報銷手冊等，方便業務人員查閱并執行。

4.加強資源管理，共享資源以節約成本

一是加快國有資產信息管理系統的搭建，為行政事業單位共享資產提供了政策及平臺支持。如國務院發布的《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號），鼓勵國有資產共享共用，并明確可以對資產提供方給予合理補償。行政事業單位應搭上政策的快車，將自己擁有的使用頻率低、閑置的資產納入平臺進行管理，供其他單位租借；對自己單位沒有而平臺有的，比較購買和租借的成本，如租借成本更低，則通過平臺租借，雙管齊下增加收入、降低成本。二是建立行政事業單位內部資產共享共用制度。共性資產集中存放，專人管理，如對文印需求量大的單位，集中存放文印設備，安排專人負責排版打印等工作；通用型辦公用品采買，由單位統一收集需求，集中采購，增加議價能力，定期進行成本分析，控制成本。

5.加強會計核算與成本分析，尋找性價比最優的方案

其一，為滿足績效評價需求，應設置與成本相關的績效指標并加以準確核算。其二，應根據成本信息需求合理設置成本項目，并與政府會計準則制度中相關科目的明細科目保持協調，按照成本項目進行數據歸集，合理分攤間接費用，完整反映項目成本。其三，創新工作思維。同樣的工作任務，在實現其績效目標的情況下，思考資源使用途徑，分析其耗費成本，選擇性價比最優的方案，如資產是購買還是租借，服務是外包還是招聘專人等。其四，將分析結果定期向業務部門或項目負責人通報。一方面，督促其合理規劃執行進度；另一方面，通報已經發生的成本管理問題及改進建議，提醒其合理規劃開支，節約成本。

6.加強內外部監督，將成本管理納入審計范疇

一是從成本管理制度建立健全情況著手，評價行政事業單位成本核算對象和核算范圍是否準確，直接費用和間接費用的歸集是否合理，計量是否準確。二是將成本管理與績效評價相結合。在實現現有績效目標的情況下，評價成本耗費及支出合理情況。通過審計加強對行政事業單位成本管理情況的監督，在實現績效目標的前提下，做到節流，提高其成本管理水平。三是將成本管理與經濟責任審計相結合。從前端將成本管理納入管理人員考核，到后端將成本管理納入管理人員經濟責任審計范疇，從而形成工作閉環，督促管理人員提高成本管理水平。

五、結語

行政事業單位是重要的職能部門，主要提供公共產品和公共服務。而行政事業單位效能的發揮，又依賴財務管理來實現，而財務管理的重中之重是成本管理。本文從行政事業單位成本管理的必要性出發，探討成本管理現狀，查找成本管理中存在的突出問題，提出行政事業單位成本管理的優化措施。

參考文獻

1.肖艷.新形勢下行政事業單位預算管理思考.經營者，2020（14）.

2.任紅梅.關于績效管理中全員理財與內控建設的探討.中國總會計師，2012（07）.

作者：方欣欣 單位：南京體育學院計劃財務處