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一、水利水電工程建設(shè)與管理需要適應(yīng)新常態(tài)

1.水利水電事業(yè)正處于高速發(fā)展階段

新中國成立以來，我國的水利水電事業(yè)取得了輝煌成就，從早期的技術(shù)空白到現(xiàn)今的碩果累累，葛洲壩水電站、黃河小浪底工程、三峽大壩、南水北調(diào)等大型水利水電工程無不反映了我國水利水電事業(yè)的的快速發(fā)展，這也是中國經(jīng)濟快速發(fā)展的縮影。長期以來，水利水電事業(yè)的飛速發(fā)展為中國經(jīng)濟穩(wěn)步增長貢獻了巨大力量，當(dāng)前水利水電仍然是投資的大熱門，一個又一個大型水利水電工程項目都在陸續(xù)開工建設(shè)。2014年年初17個省份公布了當(dāng)年水利投資計劃，總投資金額達(dá)2717億元，比2013年增長7.04%，更是創(chuàng)下了我國水利投資新高。

2.當(dāng)前水利水電工程建設(shè)中存在的問題

在高速度的增長、輝煌的成就和巨大的作用面前，我們不能盲目樂觀，必須正視影響水利水電事業(yè)科學(xué)發(fā)展的一些不容忽視的問題。

（1）布局不合理

在如火如荼上馬的建設(shè)項目背后，應(yīng)當(dāng)看到建設(shè)布局尚存在一定的問題。從總體投資方向上看，長期以來我國水利水電建設(shè)“重大輕小”，盡管也要求向基層農(nóng)村傾斜，向農(nóng)田水利傾斜，向基礎(chǔ)設(shè)施傾斜，向偏遠(yuǎn)地區(qū)傾斜，但因見效慢、顯績少，地方上為了爭取國家項目或國家更多的資金，往往不愿意做一些打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的事情。如在金沙江全流域內(nèi)共計劃開發(fā)25級電站，總裝機規(guī)模接近4座三峽裝機規(guī)模。這條大江在不久的將來要被這25級水電大壩分割成一段段靜水，它也將成為平均不到100km就有一座梯級水庫的世界超大水庫群。這樣的投資規(guī)模是空前的，顯然也達(dá)到了飽和狀態(tài)。與此同時，2014年7月以來，河南、吉林、遼寧等多個省份接連遭遇到新中國成立以來最為嚴(yán)重的干旱。相關(guān)水利資金嚴(yán)重不足、農(nóng)田水利設(shè)施問題重重、重建輕管現(xiàn)象普遍存在等，一系列問題使得農(nóng)田水利系統(tǒng)面對這次特大干旱不堪一擊。由此可見，在發(fā)展重大項目和建設(shè)基礎(chǔ)水利設(shè)施之間，尚具有明顯的不平衡性。

（2）影響環(huán)境

由于片面追求經(jīng)濟效益，缺乏必要的考察和論證，設(shè)計中也未加以充分考慮，我國有不少水利水電工程建成后，對周圍的環(huán)境生態(tài)產(chǎn)生了明顯的破壞作用。河流水力條件發(fā)生改變，從而引起河流、河岸、洪泛平原等各類生態(tài)環(huán)境也相應(yīng)發(fā)生變化，這對河道的地貌形態(tài)和河床的地質(zhì)穩(wěn)定產(chǎn)生了很大影響。水庫蓄水后河流流速降低，致使顆粒物遷移、水團混合性質(zhì)等發(fā)生明顯變化，還會造成泥沙沉積，同時影響、破壞河流中原有物種的生存環(huán)境。如黃河上中游建壩使得下游的流量降低，致使部分海水入侵，從而造成我國黃河三角洲的濕地生態(tài)系統(tǒng)中部分濕地逐漸由淡水生態(tài)系統(tǒng)向咸水生態(tài)系統(tǒng)演替，這對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的空間分布及演替格局產(chǎn)生了直接影響，嚴(yán)重危害了區(qū)域生態(tài)安全。

（3）質(zhì)量隱憂

由于工程設(shè)計施工缺乏規(guī)范性，施工隊伍雜亂；追求利益最大化，人為降低施工標(biāo)準(zhǔn)，甚至偷工減料；質(zhì)量管理人員管理意識薄弱，水平偏低；監(jiān)理市場不夠規(guī)范，相關(guān)監(jiān)理工作未能及時到位；再加之法律法規(guī)不夠完善，導(dǎo)致質(zhì)量監(jiān)督工作缺乏力度和依據(jù)，從而使得我國部分水利水電工程的質(zhì)量問題存在隱憂。在水利工程設(shè)計施工過程中，存在著很多不依照基本建設(shè)管理規(guī)程進行設(shè)計施工的行為。例如不少施工企業(yè)在水利工程設(shè)計施工前都不能夠按照規(guī)定展開相應(yīng)的調(diào)查研究工作，對于一些小型的水利工程項目，僅僅進行簡單的勘察，有的甚至直接省略調(diào)查研究的步驟。這種行為致使施工企業(yè)根本不能夠充分了解工程建設(shè)的環(huán)境并充分考慮在日后施工過程中可能出現(xiàn)的各種問題，同時在工程深度和結(jié)構(gòu)布局上也很難達(dá)到水利工程建設(shè)的要求。此外，為了趕工期，有的施工企業(yè)不按照基本建設(shè)程序施工，工程前期準(zhǔn)備嚴(yán)重不足，部分工程甚至存在施工與勘測同時進行的現(xiàn)象。有的施工企業(yè)為了節(jié)約成本，私自砍掉附屬工程，隨意壓低工程造價，再將中標(biāo)的水利工程分包給其他小單位施工，導(dǎo)致工程質(zhì)量難以得到保障。有的質(zhì)量管理機構(gòu)責(zé)任不到位，監(jiān)理工作未及時到位和糾正，導(dǎo)致很多問題工程竟可以順利通過驗收，不少工程一經(jīng)使用即暴露出諸多問題。

（4）管理不善

一直以來，我國政府投資項目建設(shè)管理工作基本上由項目業(yè)主單位組建臨時建設(shè)班子(如建設(shè)辦、工程指揮部等)進行負(fù)責(zé)。相關(guān)人員通常不具備應(yīng)有的施工管理、工程經(jīng)濟等相關(guān)專業(yè)知識，對投資運營規(guī)律和基本建設(shè)程序不完全清楚，在建設(shè)管理過程中也未能采用先進的項目管理方法。這就導(dǎo)致在工作中難免出現(xiàn)各種管理不善的情況，比如隨意變更方案、決策不成熟、工程建設(shè)周期長、前期及實施階段各環(huán)節(jié)之間相互脫節(jié)、工作效率低下、投資效益不高等。同時，由于權(quán)力過于集中，缺乏有效監(jiān)督制約，給權(quán)力尋租和權(quán)錢交易留下空間，極易引發(fā)腐敗問題。此外，由于管理運營模式陳舊，隨著我國水利水電工程的大規(guī)模建設(shè)，各單位各部門管理人員也越來越多，相關(guān)人員的工資、津補貼及日常公務(wù)支出占了水利財政支出相當(dāng)大的部分。管理運營模式落后，相關(guān)人員專業(yè)能力不足，再加上監(jiān)管不到位，致使在很多工程建設(shè)運行中存在著巨大的管理浪費問題。

二、新常態(tài)下完善水利水電工程建設(shè)管理之建議

同快速發(fā)展的經(jīng)濟一樣，我國水利事業(yè)也應(yīng)適應(yīng)新常態(tài)，告別過去傳統(tǒng)粗放的高速增長模式，放穩(wěn)速度，抓質(zhì)量，重效益，求精細(xì)，保持科學(xué)合理的可持續(xù)穩(wěn)定增長。

1.布局的合理性

我國是人口大國同時也是農(nóng)業(yè)大國，水利水電建設(shè)應(yīng)改變以往“重大輕小”傾向，更加重視基礎(chǔ)水利建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)，做到工程布局更為合理。為此有以下三點建議：①向偏遠(yuǎn)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。水利水電建設(shè)不能僅僅集中在城市及周邊，老少邊窮地區(qū)（革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧窮地區(qū)）更應(yīng)加強水利建設(shè)，尤其是農(nóng)田水利，以水利建設(shè)帶動當(dāng)?shù)毓まr(nóng)業(yè)發(fā)展，改善當(dāng)?shù)厝罕娚鏍顟B(tài)，提高生活水平，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。②投資水電站等不能過度、飽和。隨著經(jīng)濟發(fā)展和能源日益緊張，水電資源將受到更大的重視。但應(yīng)根據(jù)河流及周邊地區(qū)的實際情況，充分考慮水電站建成后對河流及周邊生態(tài)的影響，不能片面追求一時效益而過度興建水電站，從而帶來一系列不可逆的嚴(yán)重問題。③對年久失修的水利工程（尤其對農(nóng)田水利工程）應(yīng)分類排查，該修繕的修繕，該廢棄的廢棄。部分現(xiàn)存的水利工程年久失修，面臨著各種各樣的問題。尤其是農(nóng)田水利工程長期重建輕管，相當(dāng)一部分散落、廢棄于田間，早已無法正常運行。應(yīng)對這些工程進行徹底排查，適合修繕后使用的及時修繕，應(yīng)該廢棄的及時廢棄，避免出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)維修的工程遲遲得不到維修，應(yīng)當(dāng)廢棄的工程每年還占用著大量維護資金的情況。

2.規(guī)模的適度性

由于我國以往水利建設(shè)投資方向是“重大輕小”，很多水利水電工程往往也是追求規(guī)模“巨大”，過分注重工程“視覺效應(yīng)”，卻忽略了當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，不僅造成了投資浪費，而且給當(dāng)?shù)貛砹藝?yán)重的生態(tài)問題。規(guī)模的適度性應(yīng)當(dāng)成為今后水利水電工程建設(shè)中充分重視和考慮的問題。水利水電工程的建設(shè)規(guī)模應(yīng)該根據(jù)河流的實際情況，因地制宜，因時制宜，投入設(shè)計要根據(jù)實際情況，不能好大求洋。

3.建設(shè)的人本性

建設(shè)的人本性即指工程建設(shè)應(yīng)以人為本，注重生態(tài)保護，從保障民生角度考慮，讓老百姓得到真正的實惠。水利的本意是“除害興利”，即為民除害、興利為民，水利建設(shè)的目的也是服務(wù)于人民、造福于社會，不是為部分利益集團或者少數(shù)人帶來利益。所以水利水電工程的建設(shè)應(yīng)當(dāng)從老百姓的角度出發(fā)，為人民謀福利，將人本性問題貫穿于工程的立項、設(shè)計、施工和運行的整個環(huán)節(jié)。新常態(tài)下水利水電工程建設(shè)人本性的主要任務(wù)有：①優(yōu)先保障城鄉(xiāng)飲水安全；②大力推進城市水利工作；③切實抓好小水庫除險加固工作；④加快中小型農(nóng)田水利工程的更新改造步伐；⑤全面落實水資源節(jié)約保護，改善水環(huán)境質(zhì)量；⑥全面推進農(nóng)村河道疏浚工作，提高引排標(biāo)準(zhǔn)，改善農(nóng)村水環(huán)境。

4.質(zhì)量的恒久性

2014年9月15日，總理在首屆中國質(zhì)量大會上講話時提到，質(zhì)量集中反映了國家的綜合實力，也是打造中國經(jīng)濟升級版的關(guān)鍵所在，這關(guān)乎億萬群眾的福祉，應(yīng)牢固確立質(zhì)量即是生命、質(zhì)量決定發(fā)展效益和價值的理念，將經(jīng)濟社會發(fā)展推向質(zhì)量時代。在水利水電工程中，質(zhì)量問題更為重要。水利工程建設(shè)質(zhì)量不好，會給國家和人民的生命財產(chǎn)安全造成巨大的損失。所以，質(zhì)量的恒久性是設(shè)計、施工過程中必須充分考慮的首要問題，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)建設(shè)“百年工程”。為此，提出以下建議：①加強水利工程建筑市場秩序化、建設(shè)程序規(guī)范化建設(shè)。依法對水利工程建設(shè)市場實行規(guī)范化，加大對招標(biāo)投標(biāo)單位的監(jiān)管力度，提高市場的準(zhǔn)入門檻，建立并強化市場清出制度，進一步完善水利工程市場。建立招標(biāo)投標(biāo)非中標(biāo)單位意見征詢機制，在招標(biāo)投標(biāo)結(jié)束后及時由紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)征求非中標(biāo)單位對招標(biāo)投標(biāo)過程的意見，發(fā)現(xiàn)有違背公開、公平、公正原則的現(xiàn)象時及時查處，實現(xiàn)對招標(biāo)投標(biāo)全過程的嚴(yán)格監(jiān)管。對于借用資質(zhì)投標(biāo)和中標(biāo)后違法分包和轉(zhuǎn)包的行為要加大查處力度，嚴(yán)格杜絕不符合要求的施工企業(yè)進入施工現(xiàn)場等現(xiàn)象的發(fā)生。加強對建筑材料采購程序的監(jiān)督，防止施工企業(yè)為增加利潤以次充好甚至使用不合格的建筑材料。此外，水利工程建設(shè)程序必須規(guī)范化。在建設(shè)施工過程中，要嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序進行施工，依法進行調(diào)查研究和勘察設(shè)計，通過專家論證會、評審會等形式反復(fù)征求意見，形成科學(xué)的設(shè)計方案。只有在施工設(shè)計圖紙會審之后，才可進行工程施工。②加強質(zhì)量管理隊伍素質(zhì)化、工程質(zhì)量管理嚴(yán)格化建設(shè)。水利工程質(zhì)量管理工作是保證工程質(zhì)量的關(guān)鍵一環(huán)。只有不斷增強工程質(zhì)量管理人員的管理意識，提高管理能力，才能對水利工程項目質(zhì)量進行有效的控制。所以施工企業(yè)應(yīng)對質(zhì)量管理人員定期開展相關(guān)的崗前培訓(xùn)和知識更新培訓(xùn)，保證質(zhì)量管理人員全部掌握必備的質(zhì)量管理知識，適應(yīng)工作的需要。要不斷完善水利工程質(zhì)量保證體系，使質(zhì)量管理人員有條件、有能力從建筑材料、施工機械及施工工藝等方面監(jiān)督相關(guān)操作人員按標(biāo)準(zhǔn)完成相應(yīng)施工工作，把好每一個質(zhì)量關(guān)口。在施工過程中，質(zhì)量管理人員應(yīng)做到對每個施工環(huán)節(jié)的動態(tài)控制，建筑材料不達(dá)要求及時清出施工現(xiàn)場，建筑工序不達(dá)要求及時整改，否則不能進入下一道工序。③加強水利工程監(jiān)理市場規(guī)范化、監(jiān)理工作高水平化建設(shè)。實行水利工程監(jiān)理制有利于促進施工企業(yè)的質(zhì)量管理工作，從根本上提高水利工程的質(zhì)量。為了保證監(jiān)理工作由“虛”變“實”，監(jiān)理人員必須加強專業(yè)化和獨立性建設(shè)。所有監(jiān)理人員應(yīng)當(dāng)持證上崗并根據(jù)合同要求常駐施工現(xiàn)場。應(yīng)提高監(jiān)理工作的標(biāo)準(zhǔn)化，監(jiān)理人員要根據(jù)施工設(shè)計、施工材料、施工設(shè)備確立監(jiān)理的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，豐富監(jiān)理的途徑方式，可以采用巡視、跟班旁站、隨機抽查等方法在施工現(xiàn)場進行檢查，重點檢查隱蔽工程，嚴(yán)格把關(guān)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)質(zhì)量安全隱患時，及時向施工企業(yè)提出整改要求，并按照程序進行必要的復(fù)檢，從而保證水利工程的施工質(zhì)量。④落實質(zhì)監(jiān)機構(gòu)監(jiān)督職責(zé)，把好施工質(zhì)量最后關(guān)口。在水利工程建設(shè)中，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)作為保證水利工程質(zhì)量的最后屏障，應(yīng)采取多方位、多形式的監(jiān)督，保證充足的檢測力量，配備先進的檢測設(shè)備，采用新型的檢測手段，同時規(guī)范質(zhì)量行為和服務(wù)指南，從而促進工程涉及的各方建立完善的質(zhì)量保障體系。對質(zhì)監(jiān)人員要定期進行系統(tǒng)的質(zhì)監(jiān)業(yè)務(wù)和相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)，提高質(zhì)監(jiān)人員的執(zhí)行能力，保證質(zhì)監(jiān)工作的實際效果。⑤建立質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，強化主體責(zé)任。要求水利水電工程設(shè)計、施工、監(jiān)理單位和相關(guān)個人對工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，把質(zhì)量問題納入社會誠信體系建設(shè)，建立企業(yè)和個人質(zhì)量檔案。一旦發(fā)生重大質(zhì)量事故，不僅要追究責(zé)任，而且要記入質(zhì)量檔案，對其日后的從業(yè)產(chǎn)生不利影響，陷其于市場競爭的不利地位，以此倒逼企業(yè)和相關(guān)人員落實責(zé)任，提高質(zhì)量。

5.管理的實效性

新常態(tài)下，水利水電工程必須注重管理的實效性，提高管理效率，降低管理運行成本。在今后的建設(shè)管理過程中，可以逐步嘗試對政府投資項目實行代建制、委建制，在水利工程建成后進行管理招標(biāo)投標(biāo)，發(fā)揮專業(yè)化的建設(shè)管理隊伍的優(yōu)勢。如在南水北調(diào)江蘇段，國家和江蘇省政府共同出資成立了南水北調(diào)東線江蘇水源有限責(zé)任公司，在工程建設(shè)期，該公司主要承擔(dān)項目法人職責(zé)，負(fù)責(zé)南水北調(diào)東線位于江蘇境內(nèi)的工程建設(shè)管理工作；工程建成后，公司則主要負(fù)責(zé)工程的供水經(jīng)營及相關(guān)水產(chǎn)品的開發(fā)經(jīng)營業(yè)務(wù)。以企業(yè)的模式建設(shè)管理水利工程，大大提高了管理效率，降低管理運行成本，這也是在南水北調(diào)工程上的大膽嘗試和創(chuàng)新。事實也證明這一模式值得在以后的工程中應(yīng)用和推廣。

6.研究的針對性和科研成果的推廣

新常態(tài)下，水利科研必須要有前瞻性、針對性，并面向生產(chǎn)，面向市場。首先應(yīng)從課題的立項開始抓起，對影響水利水電工程建設(shè)與管理的突出問題展開研究，從而取得技術(shù)先進、適用性強、指標(biāo)過硬、易于接受的成果。同時，科研成果只有通過轉(zhuǎn)化、推廣才能進一步成為現(xiàn)實生產(chǎn)力。很多新材料、新工藝、新方法研究很快，但應(yīng)用很慢。所以應(yīng)完善水利科技推廣體系，同時加大水利科研成果推廣投入。因此建議從水利建設(shè)投資中專門設(shè)立一筆基金用于科研成果的示范、推廣及關(guān)鍵技術(shù)的攻克和研發(fā)，建立并完善重大水利工程的專項科研經(jīng)費投入機制，為科研創(chuàng)新和相關(guān)成果的轉(zhuǎn)化、推廣試驗、引進和培養(yǎng)人才提供充足的資金保障。應(yīng)積極開辟和拓寬相關(guān)資金的投入渠道，改變之前單一陳舊的資金投入模式，鼓勵并引導(dǎo)全社會多渠道、多角度、多層次地增加科研成果推廣投入，尤其是鼓勵相關(guān)水利科研單位逐步重視并不斷開拓基層水利科技市場。

三、結(jié)語

新常態(tài)是我國水利水電工程建設(shè)與管理所面臨的一個必然階段，同時也是一個深入總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，保持高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的階段。經(jīng)歷了這個階段，我國的水利水電事業(yè)才能站在一個嶄新的高度。面對新常態(tài)下水利水電工程建設(shè)與管理工作，同樣需要有冷靜、堅定而火熱的心，從科學(xué)的角度去認(rèn)識，勇敢面對，不斷完善，從而促進我國水利水電事業(yè)的新發(fā)展。

作者：周蘭庭 高迪 李玉蘊 孫永明 單位：河海大學(xué)水利水電學(xué)院 河海大學(xué)環(huán)境學(xué)院 江蘇省太湖水利規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司