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［摘要］十八大以來，水利事業發展迅速,水利行業工作重心也由“興水利、除水害”向“工程補短板、行業強監管”轉變。2020年全國水利工作會上提出要提高水利工程補短板的質量和水平，水利行業發展要從高速增長階段轉向高質量發展階段轉變。同時近年來，水利工程在規模、復雜程度等方面均有了較大程度的提高，新時代、新形勢下對水利工程建設管理模式也提出新的、更高的要求。對當前各地傳統、新興的水利工程管理模式及其特點進行對比分析，結合當前開展的事業單位機構改革工作，提出新形勢下水利管理模式發展方向及建議，以期更好地推動水利工作。

［關鍵詞］建設管理；模式；建議

1新形勢下水利建設管理提出更高的要求

長期以來，水利行業的工作重心是興水利、除水害，大規模開展水利基礎設施建設，由于水利工程的公益性性質，其建設管理模式以自建為主。基本程序是由水利部門組建項目法人，承擔工程建設項目管理職能，隨著工程竣工驗收，項目法人自然消失。自建制的主要優點是政府是項目的直接實施者，項目管理簡單直接，控制力強，但缺點也非常明顯，水利部門需要臨時組建“大而全、小而全”的項目管理班子，受人員、技術、監管力量等諸多因素影響，項目管理水平參差不齊，特別是近年來隨著水利建設深入推進和水利行業“強監管”的進一步深入，基層工作任務繁重。項目管理人才匱乏、管理水平不高、管理力量薄弱等問題日益突出。為解決此類問題，近年來銅川市在自建制的基礎上，試點實施過企業代建制和設計施工總承包制，一定程度上促進了項目建設管理專業化，提高了項目管理水平，但由于缺乏配套的政策支持，總體實施效果并不突出。2019年全國水利工作會上提出水利工作的重心將轉到“水利工程補短板、水利行業強監管”上來，2020年進一步提出要按照高質量發展要求，深化重點領域改革，提高補短板的質量和水平，必然帶來水利工程在建設管理過程中思維方式、行為方式、管理方式的升級和轉變。對以自建制為主要模式的水利建設管理提出了更高的要求。

2當前水利工程投資管理模式及特點

受投資規模、成本控制等因素影響，當前各級水利部門在水利工程建設中普遍采取自建制，由水利部門組建項目法人全權負責工程建設管理,基本實行“財政出資，部門管理”的單一模式，即“投資、建設、管理、使用”四位一體。除極個別工程外，各工程管理單位均為臨時性管理機構,管理人員由系統內部抽調人員臨時組建班子。與自建制模式相對應的是代建制，代建制是指政府投資的水利工程建設項目通過招標、指定等方式，選擇具有水利工程建設管理經驗、技術和能力的專業化項目建設管理企事業單位，代替項目法人負責工程的建設管理職責，從工程建設單位管理費中提取利潤。其主要有兩種模式，一是以深圳“工務局”為代表的事業型管理模式，由政府組建行政事業單位作為常設機構，取消一次性業主,實行交鑰匙工程,對政府投資項目進行集中統一管理，其優點是政府便于監督和管理。另一種就是以廈門為代表的市場化管理模式，政府通過招標選擇社會化專業公司負責項目管理，其優點是簡化政府對項目的組織管理，此外還有介于兩者之間的上海模式，由政府組建投資公司，由投資公司負責項目的建設，陜西省水務集團采取此類模式。在其它行業中，公路工程較多地采取了事業型代建管理模式，由公路管理處全面負責轄區公路的建設工作，公路管理處根據各處工程需要，從社會大量聘請專業人員負責工程的監督管理，有效解決了人員不足、體制不順的問題。近兩年，銅川市水利工程在建設中對上述管理模式均進行了嘗試。各種模式具有以下優缺點：自建制在項目建設中，管理人員由水利部門抽調組成，便于政府對工程的直接控制，工程在項目建設工期、工程造價方面控制得力，但由于是臨時性機構，長期處于“項目開了搭班子，工程完了散攤子”“只有一次教訓，沒有二次經驗”，同時低水平、低質量、低效益現象相伴而生，投資失控、工期拖延、質量不保等問題突出。在企業代建制模式中，其本意是解決基層水利部門項目點多面廣量大，建設任務繁重，管理能力相對不足的問題，但在陜西省及銅川市的實施中，代建單位缺乏市場準入條件，代建單位管理人員流動頻繁，業務水平和能力參差不齊，導致代建制在銅川市水利市場發展緩慢。從全國層面看，企業代建制在規模大、難度高的工程中應于較多，在水利工程中應用較低。事業型代建制具有自建制和企業代建制的優點，代建單位為政府常設機構，人員相對固定，有利于經驗積累和業務能力提高，在投資控制方面不以盈利為目的，便于工程規模和投資、進度控制，便于政府對工程的直接管理，對專業人員也可以采取市場化臨聘方式解決，提高工程管理水平。

3水利工程管理新模式及其特點

當前水利建設管理模式較多，EPC（設計-采購-施工總承包）、PPP、BOT（建設-運營-移交）、BT（建設-移交）等建管模式在全國各地各類水利工程中均頻繁應用。PPP模式是當前工程建設管理的熱點模式，其初衷是解決地方政府資金不足、投入能力不強的問題。其運作模式較多，最主要的是BOT、DBOT、BOO以及DB。當前龍潭水庫PPP項目采取DBOT模式，通過龍銅川市PPP項目的實施表明，目前PPP項目仍處于發展階段，PPP模式在實施中存在的突出的問題是經驗不足，監管手段和監管力量欠缺，加上社會投資方缺乏誠信，導致項目實施困難，但從長遠出發，在解決了經驗不足，完善了監管考核制度后，PPP模式仍具有發展性。EPC模式是為總承包單位受業主委托，按照合同約定對從決策、設計、建設一直到試運行的建設項目發展周期實行全過程或若干階段的承包。當前工程總承包模式主要是采取EPC模式（設計采購施工），即交鑰匙總承包和DB模式（設計施工總承包）。銅川市部分區縣曾在中小河流治理工程中采取EPC模式，其初衷是依靠總承包單位解決區縣前期經費短缺問題，此種方式可有效加快項目立項和前期工作進度，解決前期經費不足問題。但在實施過程中，工程總承包需要設計與施工相結合，總承包單位既要有專業的設計能力，又要具備相當的施工管理能力。而銅川市實施過的工程總承包單位無論業務能力還是工作經驗均不能滿足要求，且在容易發生工程結算弄虛作假、高估冒算等問題。因此，在銅川市大中型水利工程建設中，為便于政府對工程的控制和管理，工程總承包制特別是EPC和DB模式應該從嚴監管；PPP模式在總結經驗的基礎上，可有效解決工程融資問題，值得推廣。施工總承包仍是目前大中型工程建設管理模式的首選。

4水利工程建設管理模式發展建議

當前，對中小型水利工程采取自建模式基本可以滿足工程建設需要，但隨著水利工程建設規模的加大、施工復雜程度的提高以及水利行業高質量發展要求出發,自建制已經難以滿足工作需要。同時當前正值事業單位機構改革工作，事業單位工作職能發生較大變化，因此在改革中可考慮加強事業代建制單位的組建，抽調具有工程經驗的水利建設管理人員組建專職管理機構，由其配合行政部門具體承擔水利工程的規劃、公益性水利項目融資、水利工程建設管理中的非行政工作，同時也可以發揮專業優勢，用足用好PPP、施工總承包等模式，承擔具體水利工程建設管理職責。其主要優點：一是相對于工程代建、PPP等模式，方便協調建設中的各種問題，政府易于控制和管理；二是解決工程建設專業化的問題，為水利工程建設培養、儲備人才；三是可靈活解決解決工程管理人員不足的問題，用足用活水利工程建設單位管理費用，從社會聘請專業化管理人員，解決管理人員不足的問題；四是解決基層水利部門直接組織工程建設，監管缺位和越位問題，實現行業監管和工程建設分離，提高專業化水平。五是可承接、整合部分非行政職能，減輕行政單位工作壓力和負擔，更好地開展水利工作。

作者:武強 單位:銅川市龍潭水庫建設管理處