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摘要:隨著我國生態文明建設進入關鍵期，各級政府主管部門對水土保持、生態保護管理更為嚴格規范，鐵路工程項目棄渣管理已經成為重點關注內容之一。在闡述施工階段棄渣場選址與批復水土保持方案變化較大、棄渣后續設計管理重視不夠、棄渣實施階段過程管控不到位等鐵路工程建設項目棄渣管理存在主要問題的基礎上，以西(安)成(都)客運專線四川段棄渣管理實踐為例，提出合理優化建設項目棄渣場選址、推進棄渣場選址變更行政審批備案、強化項目建設過程管理、建立棄渣場工程專項檔案、加強與各級行政主管部門溝通協調等做好鐵路工程建設項目棄渣管理的建議。

關鍵詞:鐵路工程;建設項目;棄渣;管理

1鐵路工程建設項目棄渣管理概述

隨著我國生態文明建設進入關鍵時期，各級政府主管部門對水土保持、生態保護管理更加嚴格規范，鐵路工程項目管理特別是棄渣管理已經成為關注重點內容之一。依法開展棄渣管理、有效防控項目嚴重水土流失及其危害是建設單位必須履行的法定責任和社會責任。以西(安)成(都)客運專線(以下簡稱“西成客專”)四川段棄渣管理實踐為例，探索鐵路項目棄渣量大，棄渣場數量多、分布廣，棄渣活動頻繁，建設管理問題多、難度大的解決措施，以有效防范棄渣管理責任風險，為做好鐵路工程棄渣管理提供借鑒。鐵路工程棄渣設計包含路基、隧道、環保、地質、結構等多個專業，棄渣管理涉及《水土保持法》《土地管理法》《環境保護法》等多個法律和《土地復墾條例》《土地管理法實施條例》《基本農田保護條例》《四川省＜中華人民共和國水土保持法＞實施辦法》《四川省環境保護條例》等10余項法規。國家法律及法規從棄渣綜合利用、棄渣場設置、棄渣場手續辦理、土地征用、復墾等多方面對工程棄渣行為進行了規范，明確了建設單位、方案編制單位、設計單位、施工單位、技術評審機構及各級行政審批部門的工作責任。例如:《水土保持法》第二十八條、第五十五條以法律形式明確了以下事項，一是鐵路工程棄渣應當綜合利用;二是對不能綜合利用確需廢棄的，應當堆放在批復的水土保持方案確定的專門存放地點，并采取措施保證不產生新的危害;三是必須對棄渣采取相應的防護措施，不對下游和周邊產生新的危害及棄渣不發生水土流失;四是對未按批復的水土保持方案確定的專門存放地外進行棄渣的，按棄渣數量處每立方米十元以上二十元以下的罰款;逾期仍不清理的，縣級以上地方人民政府水行政主管部門可以指定有清理能力的單位代為清理，所需費用由違法行為人承擔［1］。水行政主管部門審批的水土保持方案及其棄渣存放地是對棄渣選址依法做出的行政許可，在項目建設棄渣管理過程中，特別是專業技術人員，應當熟知涉及棄渣場管理的相關法律法規，并作為日常項目管理的工作依據。

2鐵路工程建設項目棄渣管理存在的主要問題

(1)施工階段棄渣場選址與批復的水土保持方案變化較大。2014年12月，國務院辦公廳關于印發精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度工作方案的通知(國辦發［2014］59號)下發以前，水土保持方案在項目可行性研究階段編制，該階段主要研究線路走向、建設規模、建設標準、投資經濟等項目決策的重大問題，棄渣場具體選址可能隨著可行性研究深度及線路優化調整而發生變化;由于鐵路項目線路長，棄渣場數量多、分布廣，方案編制單位難以對每個方案棄渣場開展地質勘探和專項設計工作，大多根據推薦的線路方案及設計棄渣數量初選棄渣地點，征求地方政府的意向性同意后納入水土保持方案。施工階段棄渣場選址變化有多種原因，以西成客專四川段棄渣場選址變化為例:2009年7月項目水土保持方案編制階段，棄渣場選址均取得了縣級政府鐵建辦代表書面意向性同意意見;2013年3月項目正式開工建設后，不符合地方規劃引起的棄渣場選址變化29處、占用基本農田引起的選址變化23處［2］;由于水土保持方案階段沒有開展針對性地質勘探，施工圖階段補充地質勘探不滿足棄渣場選址條件引起的變化有4處;原水土保持方案棄渣場選址作為其他工程建設項目棄渣地點提前占用，造成本項目棄渣場另行選址5處;施工圖階段輔助坑道變化引起施工組織調整造成的棄渣場選址變化3處;其他原因引起的棄渣場選址變化8處［2］。(2)棄渣后續設計管理重視不夠。水土保持方案及其批復文件是項目開展后續設計的指導性文件，鐵路主體工程設計涉及工程安全，一般勘察設計單位比較重視;而因專業認知原因，對落實水土保持相關規范和批復要求則重視不足。在設計上，由于項目棄渣點多，棄渣場選址地質勘探和專項設計工作量大，一般通過標準設計代替專項設計，由施工單位根據現場情況自行選擇所用施工圖紙，造成棄渣場安全風險較大。棄渣后續設計未按相關要求及時報送地方政府相關行政主管部門，與相關行政管理部門溝通協調不夠。(3)棄渣實施階段過程管控不到位。施工單位對主體工程施工一般比較重視，對棄渣管控存在盲區，施工現場人員專業素質低，施工人員不了解國家的法律和技術標準，法制觀念淡薄，出現隨意傾倒棄渣現象。主體工程監理單位沒有將棄渣場列入重點監理范圍，棄渣場擋護工程作為一般臨時工程對待，未開展擋護工程基坑檢查驗收、混凝土澆筑旁站等監理工作，導致棄渣場檢驗批資料缺失、沒有質量過程記錄資料，驗收時無法開展質量評定等工作。有的即使將棄渣場列入重點監理范圍，也因主體監理單位缺乏水土保持、環境保護及綠化等專業人員，對棄渣場綠化、復墾、水土保持等方面的監理要求和相關法律法規標準不熟悉，造成現場管控不到位。棄渣場用地屬于臨時工程用地，征地及各項手續由施工單位自行辦理，建設單位重視不夠;同時棄渣場均設置在鐵路紅線以外，點多面廣，建設單位人員管理力量有限造成棄渣管理困難［3］。

3西成客專四川段棄渣管理的實踐

西成客專西安至江油段位于陜西省和四川省境內，是國家“八縱八橫”高速鐵路網絡規劃中“京昆通道”的重要組成部分，線路全長508.773km，其中四川段長165.836km。西成客專四川段主要工程包括:正線橋梁76座42.860km，隧道36座93.365km，橋隧總長136.225km，橋隧比82.14%，其中長度大于10km的隧道3座，最長的小安隧道13.430km。新建朝天站、廣元站西成場、劍門關站、青川站、江油北站共5個站，引入既有江油站。項目于2013年3月開工建設，2017年12月開通運營。水利部在項目可研階段批復的項目水土保持方案中，西成客專四川段設置棄渣場52個，棄渣量1989.83萬m3。由于線路方案局部調整優化，增加了隧道在線路中的比重，施工圖階段設置棄土(渣)場80處(含地方規劃利用5處)，永久棄方2176.67萬m3，其中隧道棄渣量1543.21萬m3，占總棄渣量的71%。80處棄土(渣)場中，8處棄渣場與原水保方案位置一致，但棄渣量和占地面積有所變化;其余72處與原水土保持方案位置發生了變化［2］。根據建設單位與施工單位簽訂的工程承包合同，棄渣場用地屬于臨時用地，臨時用地手續辦理由施工單位負責。

3.1合理優化建設項目棄渣場選址

根據《水土保持法》第二十八條規定，項目開工初期，建設單位組織設計單位進一步優化設計，細化土石方平衡，綜合利用工程棄渣作為路基及站場工程填筑材料269.54萬m3，協調地方政府綜合利用工程棄渣約130萬m3服務市政建設，減少永久棄渣占地5處，節約土地約20hm2;對不能合理利用必須廢棄的合理設置棄渣場選址。對于批復的水土保持方案中棄渣場位置發生變化的，重新開展棄渣場選址論證。棄渣場選址必須避開自然保護區、風景名勝區、飲用水源保護區等環境敏感區域，對復雜地形地貌新增棄渣場選址，要求設計單位必須開展地質勘探和專項設計工作，做到一場一圖。對棄渣量大于50萬m3、最大堆高超過20m及下游1km范圍內有居民、公共基礎設施等敏感建筑的棄渣場，委托有資質的評估單位開展安全穩定性評估;對可能影響河道行洪的新增棄渣場開展行洪專項論證;專項論證結論必須明確，對有前置性條件的，必須首先落實前置性條件［4］。新增棄渣場選址由建設單位組織參建單位與縣級各行政主管部門共同現場踏勘，審查棄渣場選址的合理性，并取得縣級及以上地方水保、環保、國土、林業等行政主管部門書面同意后辦理棄渣場變更手續。

3.2推進棄渣場選址變更行政審批備案

項目開工初期，建設單位組織水土保持方案編制單位及設計單位共同梳理了施工圖階段水土保持變化情況。針對變化情況開展了水土保持專項后續設計，特別是將棄渣場位置、棄渣量變化情況納入了水土保持專項后續設計文件內容;在公司組織審核后，按水土保持方案批復文件要求正式行文上報省級水行政主管部門備案。2016年3月24日水利部下發《生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)》(辦水保［2016］65號)后，建設單位組織水土保持方案編制單位根據最新文件要求，梳理水土保持方案變更變化情況，經梳理，方案變化主要是棄渣場選址變化［5］。為此，委托開展了項目水土保持措施變更報告書的編制，并取得有關行政主管部門書面批復。

3.3強化項目建設過程管理

建設單位建立健全了環水保管理組織機構，明確了工作職責與分工，制定并完善了《水土保持管理實施辦法》《水土保持過程控制工作流程》《棄渣場管理辦法》等制度。督促參建單位細化建設單位管理要求，落實相關管理責任。項目開展了工程監理、水土保持監測、環水保專項監理等工作，明確各單位在棄渣場管理中的主要職責，加強棄渣場管理工作。棄渣場使用前施工單位必須與土地所有人簽訂使用補償協議，明確費用補償標準及使用起止時限。完成棄渣后按設計及地方要求進行復墾綠化，并由縣級相關行政主管部門參與現場驗收，辦理移交協議，明確棄渣場移交后的管理單位，日常管理、巡查等責任主體，并附棄渣場治理現狀及影像資料等。對于地方政府提出需提高已批復的復墾方案標準的，由縣級及以上國土部門書面向建設單位提出，建設單位組織研究后實施。棄渣場擋護、排水等實體工程按主體工程開展監理工作并形成檢驗批資料，重點對支擋及排水等結構基礎地質、結構尺寸、混凝土強度是否滿足設計要求進行簽認，確保工程質量。

3.4建立棄渣場工程專項檔案

建立棄渣場工程專項檔案，棄渣場工程按照主體工程檔案組卷管理并永久保存，歸檔資料包括:(1)棄渣場審批手續(含環水保、林業、國土等部門)及用地手續，手續原則上要求原件，如無原件應在復印件或掃描件上加蓋施工單位指揮部鮮章并說明原件復印或掃描;(2)安全穩定性評估報告，原則上應為原件，并加蓋施工單位指揮部鮮章;(3)原始地形、地貌照片;(4)變更設計全套資料，包括變更現場踏勘紀要、通知單、變更圖紙等;(5)施工檢驗批資料(包括材料試驗、現場檢驗等)原件;(6)復墾資料(如委托地方復墾應有委托協議，委托協議應由臨時土地所有權屬單位簽訂并附支付憑證);(7)移交協議、影像，移交協議原則上是原件，如無原件應在復印件或掃描件上加蓋施工單位指揮部鮮章并說明原件復印或掃描。

3.5加強與各級行政主管部門溝通協調

項目建設過程中，針對棄渣場選址問題，多次邀請水利部長江水利委員會、四川省水土保持局及各級水行政主管部門，地方各級國土資源、環境保護等行政主管部門現場指導;對棄渣場及復墾措施調整變化及時與各級主管部門溝通匯報，并取得相關批復意見。

4需進一步探討研究的問題

根據《水土保持法》和水利部《生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)》，目前鐵路建設項目棄渣場變更方案編制、報批工作量較大;同時存在對執行上述2個法律法規理解不統一、“未批先棄”可能面臨處罰的問題。針對2011年3月1日新《水土保持法》開始施行后，棄渣場變更手續辦理問題，提出探討性建議如下。對水土保持方案批復時間在2011年3月1日之前的項目并已實施棄渣行為的棄渣場，執行原《水土保持法》相關要求。對水土保持方案批復時間在2011年3月1日之后的項目，在水土保持設施驗收時，檢查棄渣場是否依法履行了變更報批手續。對選址符合相關法律法規及有關技術規范要求的，建議納入水土保持設施驗收管理。對變化后的棄渣場選址不符合相關法律法規及技術規范強制性要求的，應要求進行重新選址或按要求開展專題技術論證，并對已實施的棄渣進行清理或整改，達到法律法規及技術規范要求后進行項目水土保持設施驗收。

參考文獻:

［1］中華人民共和國水土保持法［EB/OL］．(2010－12－25)［2018－06－26］．

［2］中鐵二院工程集團有限公司．新建鐵路西安至成都客運專線廣元(省界)至江油段水土保持措施變更報告書［R］．成都:中鐵二院工程集團有限公司，2018.

［3］韓麗源，白曉軍，宋珺．鐵路項目施工期棄土(渣)場的環境監理要點［J］．鐵路節能環保與安全衛生，2017，7(6):284－286.

［4］水利部．關于印發《水利部水土保持設施驗收技術評估工作要點》的通知:水保監便字［2016］第20號［A］．北京:水利部，2016.

［5］水利部．關于印發《水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)》的通知:辦水保［2016］65號［A］．北京:水利部，2016.

作者:章健華 宋珺 單位:西成鐵路客運專線四川有限公司工程管理部 中國鐵路總公司發展和改革部