瑞典位于北歐斯堪的納維亞半島東半部，人口約888萬，全國劃分21個省和290個市。國土面積約45萬平方公里，在歐洲居第四位，是世界上最富裕的國家之一，自然資源很豐富，鐵礦總儲存量達40億噸，在歐洲居第二位，含鐵率高達60％至70％，是世界上最富的鐵礦之一。森林覆蓋面積占陸地面積的57％，蓄材量25．7億立方米。全國水域面積達到38000多平方公里，擁有湖泊92000多個。   瑞典實行高工資、高稅收、高福利政策，公共服務和社會保障比較完善。瑞典經濟繁榮，社會安定，在經濟管理各方面都有很成功的經驗，特別是國家預算管理、財政支出管理和政府間轉移支付管理等方面的經驗，值得我們借鑒。   一、財政預算管理   瑞典國家財政實行三年滾動預算，但重點是下一財政年度的預算。財政收入由稅務部門按稅法征收，并向議會報告征收情況，財政支出嚴格按照財政預算執行。瑞典在上世紀九十代初爆發了大規模的經濟危機，政府出現巨額財政赤字，財政控制能力大大減弱，政府為了應對這一局面，于1996年建立了現行預算管理體制。   現行的預算管理體制將國家預算劃分為27個支出科目進行總體和分項支出控制。現行預算管理體制使政府擁有了制定財政預算的更大權力，擴大了政府對財政工作的控制能力。瑞典的財政年度為1月1日至12月31日，在一個財政年度內編制三年的滾動預算和下一財政年度詳細預算，編制政府未來三年的預算，由財政部在預算框架內，綜合運用數學模型，通過總結和分析政府年度預算的執行情況，結合政府對未來幾年經濟運行狀況的預測，在廣泛與各預算執行單位研究、討論的基礎上編制；3年滾動預算僅僅是一個宏觀的預測框架，其重點在于提出未來幾年政府在宏觀經濟政策下的財政預算與公共支出框架。詳細預算是編制政府下一個財政年度的明細預算，詳盡說明公共支出的分配領域和資金規模，經過嚴格的法律程序審批后生效并執行。   國家預算的基本程序：每年2月政府經辦機構根據政府要求和本機構工作目標，提出本機構年度計劃和預算，向各主管部門遞交下一財政年度的經費預算報告。3月，主管部門匯總各經辦機構經費預算數并與財政部協商，產生財政預算提案，財政部測試收入，根據收入確定稅收。財政部提交初步報告，提供部門支出、費用，同時提出收入來源建議。政府召開各部門會議討論工作方案，3月底，由審計署審計后交政府。4月份，財政部將預算提案提交給國會討論，國會議員對財政預算提案闡述意見，國會議員和常設委員會協商并匯總議員意見。9月份財政部出具具體財政預算，是下一年度27個支出科目和500多個項目的明細。   11月至12月，國會通過預算后交政府，開始執行新的預算。   瑞典政府編制預算時遵循支出封頂原則和盈余目標原則。所謂盈余目標原則是政府在編制財政預算時以財政盈余為首要目標，為了適應高福利政策目標，瑞典政府財政在經濟周期內要保持2%的財政盈余作為國家正常支出的后備資金，以應對非正常因素引起經濟波動時的支出。支出封頂原則是為盈余目標服務，即要求預算單位的年度支出嚴格控制在政府批準的預算范圍內，在特殊情況下需要超預算支出，則要經議會批準并支付利息作為超額使用資金的代價。   二、財政支出管理   瑞典在政府財政支出管理過程中，引進了企業管理的核心思想，即成本與效益的經營思想。通過建立制度化程序來提高各級財政部門的工作質量和保證財政支出取得最大的經濟效益和社會效益。   國家經濟控制署起著重要作用，經濟控制署歸財政部管理，屬獨立機構，主要職責是對政府財政信息進行控制、管理與分析。下設四個部門，分別負責管理中央政府財政信息、制定財政管理原則、開發與維護政府預算會計軟件和管理署內部事務。   瑞典實行典型的國庫單一賬戶制度，各預算單位財政收支的進出都通過單一賬戶體系。國家財政資金由財政部通過這一賬戶體系進行管理，由國家債務管理委員會具體操作運營。國家債務管理委員會根據財政部、各預算單位和銀行清算系統提供的信息，準確預測政府每天的資金需求量和單一賬戶現金凈流量，并根據預測值和國庫存款賬戶與各單位賬戶的當天清算結果，將預算單位賬戶內未支付的資金投入市場運營，或向預算單位補充預算單位的超支，國家債務管理委員會向預算單位支付或收取利息。財政部通過在中央銀行開設的國庫存款賬戶，每月初將各預算單位年度預算的1／12撥入各自在同一商業銀行開設的單一賬戶內，預算單位自行支配使用，并向財政部報告支出執行情況。   三、稅收管理   瑞典人均國民收入高居世界首位，人民物質生活富裕，社會福利殷實。這除了因為瑞典沒有遭到兩次世界大戰的破壞外，一個非常重要的原因，就是瑞典具有嚴密而發達的稅收制度。   瑞典稅制經歷了由古老稅制到現代稅制的發展過程，特別是從第二次世界大戰后推選的“收入均等化”政策中發展起來的。瑞典稅收管理體制比較集中，中央政府掌握絕大部分稅收收入，地方政府只征收個人所得稅及一些附加稅。   瑞典稅務機關實行垂直管理，稅務部門執行稅法是向法律負責，具有相對獨立性，政府、議會都不能干預執法。瑞典所有的稅法都由議會通過頒發，議會設有稅收委員會，專門負責稅收事項。   稅法一經頒布，就具有法律上的權威性。除了各單行稅法外，瑞典還有統一的征管法，以作為各稅征收共同依照和遵循的法律依據。瑞典專門設有政法法院，其組織形式與普通法院相同，其主要職責是專門審理稅收訴訟和社會保險訴訟案件。   瑞典稅制的特點：一是稅負高，尤其是近幾十年來，過重的稅負造成人才外流，影響了智力的開發和學術交流。二是地方有所得稅稅率的制定權。   瑞典國家政府制定國家所得稅稅率，地方政府根據當年的預算支出可以確定地方所得稅稅率。三是消費稅范圍大。消費稅在瑞典是選擇型消費稅，由于消費稅具有轉嫁容易、征收阻力小、選擇性強的特點，對于國家根據政策靈活運用以發揮其特殊調節作用、取得更多的財政收入是有一定作用的，瑞典近幾十年也采取了一些擴大消費稅范圍和提高稅負的措施。#p#分頁標題#e#   四、瑞典財政管理對我們的啟示   瑞典的財政預算管理和財政支出管理的先進經驗和理念值得我們借鑒。一是瑞典的項目預算管理值得我們試驗。瑞典政府編制的項目預算和預算編制的原則，致使政府各機構和部門要有經濟思想和經營思想，項目預算在瑞典政府得到廣泛應用，極大地提高了政府部門工作質量。二是瑞典的公共財政支出管理思想值得我們借鑒。如何對政府部門財政支出進行管理，以提高政府部門財政支出的效益，是我們始終追求的目標，瑞典在政府財政支出管理中成功引進企業管理的成本和效益理念，對于我們具有很現實的意義。   瑞典目前的發展也存在一些不足，主要表現在：一是瑞典的高福利致使支付的社會保障費用不斷上升，維護社會福利成本和與社會保障有關的費用占國家財政支出總額的30％，給財政帶來巨大壓力；二是公共部門龐大，公務人員比例高、公共服務支出巨大；三是失業問題也影響著瑞典的經濟發展。   我們不能把瑞典的模式當成可以照搬的公式，要經過了解、分析、研究瑞典的經驗，結合我國實際加以吸收和利用，切忌生硬照搬。

鄉鎮財政在我國經濟體系中占據著一定的影響地位，其主要負責基層國家財政收入、相關資金的管理工作。所以說，相關領導要密切關注鄉鎮財政管理議題，做好日常監督，想方設法維持城鄉經濟發展的平衡性。本文則旨在闡明加強鄉鎮財政管理的必要性、目前該工作中存在的弊端和應對的要點基礎上，探討日后優化鄉鎮財政管理的有效建議。鄉鎮財政管理水平如何，直接影響著本地的經濟發展質量，還有社會的發展進程。而為了更好地落實對基層公共服務的管理目標，相關政府當及時明確財政管理的影響價值，能夠基于本鄉鎮實際等規劃出更加有針對性的管理方案。至于當前我國大部分鄉鎮財政管理中究竟遺留怎樣的問題，又該如何加以科學地優化處理，具體細節將在后續深入延展。

一、強化鄉鎮財政管理的必要性

盡管說鄉鎮財政在我國財政體系中處于基層的位置，不過卻同樣具備對財政的籌集、劃分、監督等職能，一旦任何一個流程出錯，都會對本地經濟造成一定程度的影響，可以說是地方政府調節鄉鎮經濟時不可或缺的指導媒介。所以說，為了穩定鄉鎮經濟發展局勢，選擇強化鄉鎮財政建設和管理，十分必要。不過，現階段一些鄉鎮在財政管理中卻存在一些錯誤認識，經常對財政收支劃分不嚴謹，而使財政支出和鄉鎮經濟增長關系失衡；亦或是進行超前分配，而令財政開支控制不當等等。事實上，許多鄉鎮干部都盲目地將鄉村財政視為稅收，這樣的認識明顯是有誤差的，畢竟鄉鎮財政具有對本地經濟協調引導的作用。好比說鄉鎮財政部門能夠有序地收集和嚴格地管理各類民間資金，為一些有潛力的私營經濟助力的同時，開創足夠公平、公正、有活力的發展環境，使得公有制經濟能夠迅速在鄉鎮之中占有一席之地，帶動鄉鎮繁榮發展。此外，鄉鎮財政管理水平越高，就更有助于優化鄉鎮的經濟結構，提升鄉鎮企業產品的質量，為日后達成名牌戰略奠定基礎。

二、現階段我國鄉鎮財政管理中遺留的問題

（一）相關領導對于鄉鎮財政管理不夠重視。在我國城鎮發展道路上，鄉鎮政府主要發揮著過渡的紐帶作用，能夠幫助國家、人民協調彼此間關系，確保第一時間向國家特定機構反映人民的當下意愿，特別是在鄉鎮經濟建設活動中，鄉鎮政府的影響地位非常高。可現實情況往往不遂人意，一些鄉鎮政府對待財政管理過于隨意，表現為欠缺嚴謹的規范體制、未實時性籌建高質素的工作團隊。根源就在于相關領導對于鄉鎮財政管理等基層事務不夠關注，加上這類崗位從業人員有著較強的流動性，沒有及時獲得專業性培訓指導和充足的資源配置，使得財政管理人員的業務能力和素養偏低。為了一改這類消極狀況，就必須要求鄉鎮政府等領導及時加深認識，給予財政管理事務應有的重視態度。

（二）鄉鎮財政壓力相對沉重。我國幅員遼闊，不同城市、鄉鎮地區，經濟發展不夠均衡，特別是一些比較偏遠的鄉鎮，經濟發展進程相對滯后，這使得較多基層政府工作的環境未能足夠優質化，涉及人才流失現象十分普遍，更令原本有限的財政管理人員數量減少、素質急速下滑。為了有效消除該類弊端，一些鄉鎮開始選擇擴充財政編制，希望借此帶動財政管理效率和質量的同步提升。不過實際情況中，到頭來還是未能根治人員不充足的難題，況且隨著編制數量增多，鄉鎮政府的財政壓力也由此持續變重。另外，對于鄉鎮地區來講，自身經濟發展水平怎樣，直接決定著后續的收稅、財政資源儲備狀況，礙于一些偏遠區域尚未樹立起健全的債務機制，導致其財政管理活動中受到諸多約束。

（三）鄉鎮財政管理者的理念不正確。相比國內一般鄉鎮來講，那些偏遠區域的經濟發展明顯比較落后，這就更加需要財政管理者在平常做好實地調查工作，提供更多有針對性的處理方案，維持鄉鎮財政管理的科學性和實效性。可偏偏有某些區域，在組織財政管理時過于盲目，片面依照有關文件按部就班地執行，因為脫離本地實際，使得財政資源分配結果變得愈來愈不合理，資源浪費狀況此消彼長，鄉鎮財政管理的價值地位無法得以凸顯。所以說，日后要盡快做好對鄉鎮財政管理人員的培訓教育工作，使他們適時地轉變理念，能夠基于實際來正確發揮財政管理的影響作用。

摘要：財政管理自身具有監督以及經濟協調職能，因此對于經濟的發展具有促進作用。此外，財務管理是中國經濟管理工作中非常重要的一項工作。本文，從預算單位與財政管理單位之間控制體系、國家財政部門內部控制體系的實際建設狀況以及健全的體系建設等這幾個方面進行了詳細的描述。

關鍵詞：財政管理;內部控制體系;建設情況

從財政管理發展的狀況來看，財政管理工作中的監管功能已經受到了一定的約束，自身的金融監管會受到管理位置的變動而處于被動，財政管理內部的崗位設置不夠合理，存在很大的偏差，同時，在內部組織崗位設置環節也出現了很多的問題。例如，崗位設置缺乏監督管理，直接影響到工作的實際效率。在進行財務審計的過程中，也存在著非常嚴重的問題。例如，財務審計不合理，并且也無法真正發揮資本的作用，基于此，提升財務管理工作效率，就可以促進全面開展經濟活動，同時，還可以保證財政管理工作的正常開展。因此，就需要科學化、合理化的財務管理制度以及財務控制系統進行財政管理，只有通過上述兩種方式，才可以在根本上深入挖掘問題的出現原因，并且根據問題的不同提出對應的解決措施。

一、財政管理實施內部控制體系建設的重要性

財政管理機構在開展財政管理工作的過程中，需要通過財政管理系統以及合理的內部控制措施進行風險的管控。在財政管理工作中，財政管理部門的反應度以及執行力等方面都代表政府的從政能力，例如，政府在社會中的公信力、政府自身的服務水平等等，然而，對于政策的財政部門來說，是進行資金管理的部門，所以，需要不斷的完善政府內部的控制體系以及相應的制度，只有這樣，才可以更好的服務廣大人民群眾，才可以為經濟的發展進步作出貢獻。所以，對于政府部門來說，在對于經濟活動進行控制時，首先對政府的資金進行有效的規劃，切實處理好決策公平以及權力制約的關系，實時的監督政府財政資金的使用，在此基礎上，需要進一步加強內部控制體系的建設工作。

二、財政管理工作進行內部控制建設的狀況

當前，國家財政管理內部控制建設方面已經投入了許多的物質力量，因此，在財政管理體系建設方面也取得了一定的成效。但是，因為受到當地財政管理水平的限制，在我國部分地區，財政管理的內部控制建設工作存在很大的阻力，有許多的問題需要進行解決。從不同的行業來看，有一些行業的內部控制建設相對順暢，然而，還是有一些行業的內部控制建設依然存在著許多的問題，發展不均衡。其次，財務管理工作依然存在著責任劃分明確的情況，例如，財政管理工作中業務銜接不順暢，并且責任劃分不夠明確的情況。此外，因為財政管理內部控制人員自身業務能力的原因以及領導不夠重視，也導致了許多的財政業務流程不被重視，因此內部控制流程不夠完善，所實施的內部控制措施也沒有落實到位。最后，因為所投資金以及現有技術的約束，在國家的一些地區，內部控制化水平依然相對較低，無法真正的實施內部控制體系。

作者：張耀民 單位：銅川市財政局

農村稅費改革以來，農村政治經濟發生了巨大變化，特別是近幾年國家各項惠農政策的出臺和實施，進一步加大了對“三農”的投入力度，通過向城鄉提供均等的基本公共產品及服務、逐步加大基層財政建設，我國縣鄉政府財政困難狀況大大改善。建立完善公共財政，加強財政基礎管理和大力推進基層財政建設，進一步推進財政的科學化、精細化管理，鄉鎮財政作為連接國家與農民、城市與鄉村的重要橋梁，在提供農村公共服務、新農村建設中任務越來越艱巨。但在西部貧困地區，有許多縣鄉政府財政收支矛盾依然尖銳，制約著農村經濟和農民增收、各項事業的發展以及財政自身建設。如何建立適應新形勢發展需要的規范的鄉鎮財政管理體制？如何通過鄉鎮財政體制創新走出困境？筆者結合銅川實際對當前貧困縣鄉鎮財政建設困境進行了一些思考。

一、現行鄉鎮財政管理體制存在問題

銅川市轄一縣三區，其中3個國家級貧困縣（區），1個省級貧困區。目前共有34個鄉鎮，543個行政村，農業人口44.96萬人。近年來全市財政收入雖增長較快，但收支矛盾依然突出。特別是鄉村基層財政，多年來由于財力原因僅能維持低水平運行。筆者認為有效解決鄉鎮財力不足，促進基層財政建設取得實質效果，應著力從事權與財力、財政體制以及制度建設等方面入手對現行鄉鎮財政體制問題進行深入的改革和探索，目前困境主要有以下幾點：

（一）鄉鎮財政無法引起鄉鎮領導足夠重視鄉鎮政府作為群眾利益的直接承辦者，是全面貫徹中省市各級政府一系列惠農政策，落實扶貧濟困方針，促進社會公平正義的中間載體。鄉鎮財政在很大程度上要用有限的財力承擔更多的責任，甚至可以說，直接決定著國家宏觀調控的力度和成效。然而，鄉鎮財政在機構設置、人事制度、行政管理與具體業務分屬鄉鎮和縣（區）管理，有的鄉鎮領導對新形勢下的財政職能不甚了解，認為財政就是領導的會計、出納，隨意調、派、換財政工作人員，使得鄉鎮財政業務骨干人員向系統外流動性較大，嚴重影響了財政整體工作的連續和規范化管理。

（二）鄉鎮事權和財力不對等農村稅費改革后，銅川市的鄉鎮、村幾乎全部依靠上級財政的轉移支付補助維持基本運轉，自身可用財力較少，資金供需矛盾仍然突出。以經濟中等縣、中等鄉的一個中等村為例分析，現階段要保證村級組織正常運轉最低需要4萬元。其中：村干部工資及補助1.46萬元，村級組織辦公費0.6萬元，計劃生育費用0.6萬元，突發性事件支出（主要指防汛抗旱、檢查評比支出）0.3萬元，生產經營支出（主要指為發展生產而發生的各項成本和費用）0.4萬元，其他支出0.64萬元。從目前的實際情況來看，2008年全市543個村的平均收入（含各種轉移支付收入）為2.4萬元，尚有缺口1.6萬元，543個村的缺口總計1303萬元。鄉、村在上級財政的轉移支付資金上經常爭搶，一定程度上也影響到鄉鎮政府的正常工作運轉，更不用說興辦一些農村公益事業。

（三）財政約束軟化，鄉鎮機構膨脹，財政供養壓力劇增目前，銅川市鄉鎮人員普遍超編嚴重，雖經歷次機構改革和多次清理，但始終未能走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。其主要原因：一是財政監管“缺位”。鄉鎮一級政府無論鄉鎮規模大小和當地資源狀況如何，都要設置十幾個甚至二十多個部門，增事務增機構，減事務不撤機構，長此以往導致機構和人員極度膨脹，財政缺乏有效的制約；二是鄉鎮政府“越位”。在實施公務員管理制度之前，鄉鎮機關進人沒有規范的約束和有效的監管，在就業形勢艱難的情況下，人員進入的隨意性較大；三是國家政策“錯位”。一方面，國家對大、中專生的硬性招聘安排，對本來過剩的鄉鎮機構人員沒有很好裁減，使原來3-4人就可保證運轉的單位，人員短時期內竟成倍增加；另一方面，復轉軍人安置、民辦教師轉正等增加鄉鎮財政供養，在撒鄉并鎮的改革中，雖然下達了精簡人員的目標，但由于缺少有效的安置辦法，精簡人的工作難上加難，最終還是越減越多。此外，隨著計劃生育政策的深入人心，計生工作已由過去的全體干部一起抓變為專職人員常年抓；還有一些站所業務上劃區縣一級，因此鄉鎮一級形成大量的富余人員，造成人無事干，事無人干。然而，確保機關事業單位人員工資按時足額發放是各級的政治任務，這種極度膨脹的財政供養加劇了收支矛盾。例如銅川市某縣（區）2001－2007年，財政收入年均增長24%，支出卻增長了27%，其中工資性支出增長了1.5倍，財政收入大部分被人頭費吃掉。

一大明王朝的晚期,田賦加派繁重,商稅、鹽稅、茶稅、礦稅等各稅橫征暴斂,軍政費用、皇室費用、祿賜等費用開支無度。官場腐敗,社會各方面矛盾日趨尖銳,征斂引發的斗爭遍及大江南北。崇禎十年(1637年)四月大旱,久祈不雨,時局動亂。明朝最后一位皇帝朱由檢頒布了一道《罪己詔》,①詔文中寫道“……張官設吏,原為治國安民,今出仕專為身謀,居官有同貿易。催錢糧先比火耗,②完正額又欲羨余。③甚至已經蠲免,④赤悖旨私征,才義繕修,⑤便乘機自潤。……”在崇禎皇帝頒布《罰己詔》后的第七年(1644年),大明王朝就在農民起義的疾風暴雨中滅亡了。   1644年原局處東北,經濟和文化都比較落后的滿州貴族、地主階級政權,在鎮壓了明未的農民起義之后,入關遷都北京,取得全國政權而建立大清王朝。清朝初期規定正賦(正稅)以稅賦較輕的明朝萬歷時稅制為準,天啟、宗禎時加派的一律豁免;鹽稅也按明朝萬歷時舊規征收,把明末加在鹽稅上的新餉、練餉等加派都豁免了。清朝前期經康熙、乾隆兩帝勵精圖治,積極發展生產,著意開發邊疆,耕田、人丁都有了很大的增長,出現了史稱的“康乾盛世”。   然而到了清朝中晚期,政治日趨腐敗,官吏貪污成風,賄賂公行。一個上品位的官其貪贓可達數十百萬兩白銀,這些贓款哪里來,來自“上竊之國、下取于民”兩個方面。   巨額贓款一個人縱有千只手也是攫取不到的,只能是一大批依靠他庇護的貪贓者各以一部分贓款孝敬他積累而成,而這些貪贓者又是從更多的低一級貪贓者那兒分得而來。贓款“竊之國”來自財政,“取于民”來自百姓,但歸根結底都是壓榨人民血汗而來。當時的大詩人和思想家龔自珍有“國賦三升民一斗”的名句,對此進行了入木三分的深刻分析,他一方面揭露了封建統治者上下同謀,對民眾進行殘酷的財政剝削,另一方面也揭露了封建官吏相互勾結、貪污勒索的財政積弊。客觀地說,清朝統治者本身也覺察到當時朝廷上下貪污腐敗之嚴重,只是封建專制的吏治已無力救治其因腐敗而至的滅亡命運。乾隆皇帝愛新覺羅弘力在其晚年的嘉慶七年(1802年)曾有御制罵廷臣詩:滿朝文武著錦袍,閭閻與聯無分毫?!⑥一杯美酒千人血,數碗肥羹萬姓膏;人淚落時天淚落,笑聲高處哭聲高;牛羊付與豺狼牧,負盡皇恩為爾曹。清朝中晚期各級官吏的侵蝕和貪污為數之大,為害之烈,可以說是空前的,當然不是絕后的,后面還有北洋軍閥和國民黨執政時期。   由于鴉片戰爭的結果,中國進入了半殖民地半封建社會。盡管中國最后一個封建王朝———清朝已終結,但是軍閥混戰,各自為政,財稅秩序更是混亂不堪,百姓遭受雙重的災難。國民黨政府取得全國政權后,看到了財稅秩序混亂的弊病,統一了全國的稅制,整頓了部分財政秩序。但是由于國民黨政府逐漸背離了偉大革命先驅孫中山先生“天下為公”、“財為民用”的思想,國民黨,致使官官相護、賄賂盛行、政治腐敗的歷史又重演,百姓深受其害,民怨沸騰,抗爭不斷。民國政府最后在人民解放戰爭的槍炮聲中潰敗而撤離大陸,逃往臺灣島。   如果說明、清和民國政府在財稅制度上毫無建樹,這是不太客觀的。明朝“一條鞭法”、清朝的“攤丁入畝”、民國政府的統一全國稅制等,均在中國的財稅史上得到眾多學者、專家對其改革予以正面肯定。有好的改革為什么不能善始善終呢?這固然有歷史發展規律注定其走向消亡的一面,但就改革“新政”推行不果而言,嚴明財政監督制度的缺失也是其不可忽視的一個原由。   歷史走到了人民政府的時代,人民政府即政府是人民的,人民當家作主,政府由人民選舉產生,政府接受人民的委托為人民服務。這種服務不是虛心假意或半心半意的,而是全心全意的,中國人民之所以選擇中國共產黨,就因為中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務。社會主義國家財政其性質就是政府為民理財,即通常所說:取之于民,用之于民,財為民所聚,財為民所用,財為民所管。特別是市場經濟條件下公共財政的提出和確定,更進一步明確了公共利益至上,明確了社會民眾對政府提供公共產品和公共服務有充分的選擇權、表達權和監督權,財政必須自覺接受民眾的監督,必須有嚴格的法規和制度將包括財政在內的政府的活動鎖定在人民利益的范疇之內。   二歷史是不能割裂的,由于幾千年的封建專制制度和小農經濟的影響,盡管古今當官的大都明白,政府的“張官設吏,原為治國安民”,但在現今政府中誰又能否定不存在“出仕專為身謀,居官有同貿易”的官員呢?!“入黨當官,當官掌權,掌權撈錢,送錢當更大的官,當更大的官撈更多的錢”這樣的舊時官場潛規則,在一部分官員中還有一定的市場;權錢交易、權物交易、權色交易、權權交易、權力期貨交易(即在位時予人好處,離位后去收好處)等腐敗現象還在各級行政官員中有不同程度的出現。   為了部門和地方的利益,有的人利用手中的權力,借取各種名義向民眾收費,并競相攀比各自的所謂“福利”和“政績”;為了部門和局部的利益,本來中央文件明確應征或豁免的稅費,政府部門可以扭曲文件精神豁免或加征;一次工作會議一桌飯可以吃掉上千元,與會者人人都有幾百元甚至幾千元的“紀念品”,會議后“活動”可以花消幾萬元甚至幾十萬元;中央幾千萬元的扶貧專款經過層層下撥,最后到農民頭上只剩幾百萬元;……誰又能否認這與“催錢糧先比火耗,完正額又欲羨余;甚至已經蠲免,亦勃旨私征;才義繕修,便趁機自潤”都有一定程度淵源上的相似。更可況還有利用各種手段侵吞國有資產、利用各種名義公款旅游、公款出國、公款吃喝、公款撈文憑、公款……。種種花消的公款從哪來?當然是“上竊國(財政),下取民(收費)”。   當某些人用公款在酒店餐廳舉杯相歡,一杯酒價值幾十元或上千元,一樣菜上百元或幾百元乃至上千元時,是否還記得這是在吃喝億萬納稅繳費人的稅費款!國內尚有幾千萬人未脫貧而難得溫飽!當某些人用公款在歌舞廳情人相伴放喉高歌時,是否還記得他們不僅在揮霍億萬納稅繳費人的稅費款,而且尚有好多關系國計民生的財政支出項目正捉襟見肘!當某些政府機構的負責人一任接著一任貪污受賄時,是否想過社會民眾信得過他們嗎?黨的多年培養教育還記在心頭否!是誰給了上述種種腐敗官員行腐至敗的權力?!是誰容允了上述種種腐敗行為?!是民眾,不是!是執政黨,不是!是現今社會經濟政治管理中制度的不健全,是財政內部和外部監督的不力,是民主政治的建設尚待加強,是防腐反腐尚待更加深入。一句話,是民主制度供給的不足和已有制度沒全到位。新中國成立前的六年(1944年),歷史學家郭沫若就明末李自成領導的農民起義失敗原因寫了一篇《甲申三百年祭》的論文,文中引錄了明末崇禎皇帝朱由檢的《罪己詔》。據聞,時在延安的主席在得到該文后閱讀到三更,掩卷深思至拂曉。全國解放前夕,同志曾告誡全黨同志,不要做崇禎皇帝和李自成,更不要一進城就被一道宮墻把自己和人民隔開了。他要求各級干部要經常讀讀郭沫若的《甲申三百年祭》。明朝的滅亡,實在是君是亡國之君,臣皆亡國之臣。可以說統治者從上到下都已經腐敗透頂了,所以滅亡是注定了的。李自成的政權則是從廉潔清明到腐敗墮落,從愛護人民到脫離人民,從重用人才到毀滅人才,所以他也失敗了。#p#分頁標題#e#   1989年3月,鄧小平在會見烏干達共和國總理穆塞韋尼時說:“……包括共產黨員在內,應該保持艱苦奮斗的傳統。堅持這個傳統,才能抗住腐敗現象……”。1991年1-2月,在武昌、深圳、珠海、上海等地巡視的談話中,他又談到:對于干部和共產黨員來說,廉政建設要作為大事來抓。還是要靠法制,搞法制靠得住些……”。   1992年8月,時任中共中央總書記的同志指出:廉政建設能否搞好是關系到黨的生死存亡的大問題。   在進入二十一世紀后,中國共產黨繼往開來開展了“三講”、“三個代表”、“保持共產黨先進性”等一系列的宣傳學習活動。總書記提出了“八榮八恥“的標準,同志當選為國務院總理時,上任伊始就說要打破黃宗羲定律……一系列民主政治發展理念,確立了民主在中國未來政治中的重要地位,標志著中國民主政治的深化,更是中國共產黨日臻成熟的執政能力的體現。   2007年10月,中國共產黨第十七次代表大會在北京召開,“十七大”將科學發展觀寫進了黨章,“十七大”的報告指出:依法治國是社會主義民主政治的基本要求,要堅科學立法,民主立法,完善中國特色社會主義法律體系;報告還指出:增強決策透明原則上要公開聽取意見;中國共產黨在“十七大”報告中莊重承諾:必須讓權力在陽光下運行,保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。   “十七大”還對現行政府的決策機制、監督機制、透明機制等都指明了具體的方向。中共中央紀律檢查委員會向黨的“十七大”的工作報告中,提出了今后五年的工作建議:①深入開展理想信念和廉潔從政教育;②全面加強領導干部和領導機關作風建設;③切實解決損害群眾利益的突出問題;④著力推進改革和制度建設。在第④點中還著意指出:深化財政管理體制改革,繼續完善部門預算,國庫集中收付和“收支兩條線”管理制度,規范財政轉移支付,嚴禁設立“小金庫”,保證財政資金使用的規范性、安全性和有效性。“十七大”報告中的重要表述,將是未來五年乃至今后一個時期,中國民主政治發展的關鍵詞,中國民主政治肯定要走上新的高度。   三公共財政理論揭示,公共產權具有不可分性、非排他性、外在性和剩余索取權的不可轉讓性等特征。由于社會資源具有稀缺性,而社會成員以追求自身效用最大化為目標,這將導致公共財產的濫用和“搭便車”行為出現,從而產生“公地悲劇”現象。解決這一問題的有效途徑是由政府來承擔為公眾提供包括制度、秩序、物品和勞務等在內的公共產品的職能。政府提供這些公共品需要每個社會成員為其消費的公共品進行付費,即納稅。稅收是對政府提供公共品成本的補償。可見,政府實際上就是一個國家社會的機構,承擔著一種公共受托責任,社會成員從總體上是一個委托人,行使委托權利,社會成員與政府構成了“委托—”關系。同時,政府的存在是通過政府職能的執行得以體現的,而政府職能的具體執行則是由政府的各個部門組織承擔的。在政府和各個政府職能部門之間,政府將各項不同的職責和權利交給各個部門,因此政府可以被看作是委托人,而各個部門按相應的權利來履行職責,則可以看作是人,政府和各個職能部門又構成了“委托—”關系。具體到財政部門來說,財政部門把財政資金的使用權隨同財政資金的分配委托給使用單位,財政部門與財政資金使用單位也構成了委托關系。這樣一個多重的公共產權(財權)“委托—”關系形成了。   政府依賴行政層級管理經濟,由于眾多的政府部門與多級層層相嵌,它們之間不可避免地存在信息不對稱、利益不一致和權力不匹配,由于信息搜集、傳遞、處理、反饋過程中和決策形成、貫徹、實施過程中不可避免地存在著失真、扭曲、擁擠、延誤和機會主義行為、官僚主義行為,所以政府施政若不透明和不民主,則會有著很高的協調控制成本。在政府行政機構運行不確定性且缺乏高度透明度和信息不對稱的狀況下,人違背委托人意圖,侵害委托人利益,大量的貪污、挪用、揮霍、濫用職權、短期行為、公款用于個人消費、權錢交易、尋租腐敗等現象就難以從根本上得到遏制,這也就是所謂“人問題”。   大量的研究表明,解決人問題的總體思路有兩條,一是設計激勵機制,二是建立監督機制。前者主要是企業管理研究的范疇,后者是行政管理重點研究的領域。   由于公共品與私人品的性質差異,決定公共品必須要由政府組織來提供和管理,由于政府組織與企業組織的結構安排差異,決定了政府組織解決人問題的辦法主要是依靠在政府內和外部不同層面建立監督機制。   公共財政是政府為民眾提供公共產品和服務的財力保障,這種財力保障是通過政府預算來執行的。政府預算體現出政府全部活動的范圍和方向,它既是一個國家政治權力的運行過程,又是一個國家社會管理中最重要的決策過程。因此,政府預算它同步記錄著一個國家政治決策的結果與支出政策的優先目標,描述政府為民眾提供的全部公共產品和服務,以及為之而進行的全部努力。因此在民眾對政府活動的監督中和政府對其內部職能部門的監督中,財政監督既是必須的,又是首要的。財政監督最能體現民主政治,它最需要社會各階層參與和政府決策機制、監督機制和透明機制的建立、健全及不斷創新。如果放棄或淡化財政內部和外部各層面的監督,那是歷史的倒退,是政府的失職,是官場腐敗滋生和發展的起源。財亂政難行,財明則政自清。   到底什么是財政監督?或說財政監督該如何定位?筆者認為:所謂財政監督,是指有權職能部門或公民,在公共利益至上和源頭防腐反腐原則的指導下,對財政的收、支,以及與之相關的財政活動依法依規進行質詢、督察、檢查、評價、公示的一項財政管理活動。它既是一項專業性較強的經濟監督,也是國家民主政治的基石。依據管理學和公共財政學原理,以及國內外財政監督的實踐,財政監督可以分為四個層面。第一層面是財政機關(或說財稅系統)的內部監督;第二個層面是審計監督,即是政府對其所屬行政部門和事業單位的監督;第三個層面是人民代表大會代表民眾對財政的監督;第四個層面是社會新聞媒體和群眾來信來訪對財政的社會輿論監督。前兩個層面一般稱為廣義的財政內部監督,后兩個層面一般稱為廣義的財政外部監督。這四個層面施行監督職能的專職機構或委托受權的中介機構就是財政監督的有權部門,四個層面的監督既相互溝通又相互監督,從而構成財政監督的主體。#p#分頁標題#e#   與財政收支相關的財政預算立法、預算執行、預算績效則構成了財政監督的客體,主體對客體通過專門方法進行的審查批準、檢查核實、客觀評價和相關的獎懲等一系列活動,就是財政監督的主要職能。從微觀的角度看,財政監督既是對政府公務員(官員)權力的合理約束和看管,將其公務活動框定在公共利益至上、依法依規辦事的范圍內,又是對國家財政政策、法規、條例、制度和個人崗位責任制落到實處的督察,同時還是對國家公務員的愛護和正確引導。從宏觀的角度看,財政監督的有效施行,既是執政黨執政水平提高的體現,又是從源頭建立防腐反腐機制、推進民主政治、落實科學發展觀(官場生態健康)和構建和諧社會之必需   四如何來創新和加強財政監督呢?筆者認為當前可從以下方面進行構建和創新財政內部監督機制:   (一)財政內部監督主體方面。在公共財政框架下,財政內部監督體制中的監督主體由財政部門的專門監督機構、業務管理機構和國庫支付機構三個方面構成。財政內部監督主體建設要圍繞提高地位、明確職責、增強素質、改善方式展開。建議財政部門著手開展以下工作:一是整合相關職能部門在財政監督方面的職能。如就省級財政而言,可將投資評審處、非稅收入稽查局、政府采購辦、會計處、注冊會計師協會等部門所具有的財政檢查和績效評價、投資評審和會計事務所執業檢查等職能都集中到財政專職監督檢查機構,將績效評價和投資評審部門并入財政專職監督檢查機構。二是建立財政監督專員派出制度。財政監督專員由各省財政廳黨組統一派出,省財政廳監督檢查局進行管理,二人為一組,每三年一輪換,派駐對象為部分省直部門、部分市(州)、部分重大資金項目和省財政廳所屬獨立核算的企事業單位。三是實施省、市(州)、縣三級財政內部監督人員垂直管理制度。四是切實改善和提高財政內部監督工作人員的綜合素質,考試上崗,擇優錄用。五是建立聯席會議制度。包括財政系統內部的聯席會議制度和專家審理制度。   (二)財政內部監督客體方面。這方面主要是要按照科學合理的原則清晰界定監督范圍,明確監督對象和監督重點。   1•財政收入方面。對稅收收入的監督應該定位為對稅務部門征管情況的監督,從稅源入手,采用網絡監控手段,對稅收收入事前、事中、事后全過程進行監督;對非稅收入的監督應將非稅收入的收納、退付情況比照對稅收征收的監督一樣也納入財政監督的范圍,重點抓好非稅收入的票據管理、收費項目標準、賬戶管理、減緩免等行為的監督,建立和健全財政與銀行、執收執罰單位,財政系統內部的信息交流和共享機制,對非稅收入的來源、結構、規模、變動趨勢與速度等情況進行動態監督。   2•財政支出方面。要努力實現關口前移,由傳統的事后檢查為主向事前審核、事中監控、事后檢查相結合轉變,實現財政支出全過程監督。要對專項資金的預算編制的依據、政策、程序進行監督,要對重大項目資金建立項目庫、實行全程跟蹤管理,在監督過程中做好監督與項目的計劃、概預算結合,與資金來源渠道、方式結合,與項目進度結合,與成本核算方式結合的“四個結合”。   3•財政內、外部監督配合制定財政支出績效指標體系,指標體系分定性定量指標兩大類。其中定性指標分支出項目預定目標規劃、執行情況、項目單位公務員(在崗職工)素質、支出項目的基礎管理水平、發展創新能力與戰略、服務硬環境與服務滿意度和綜合社會貢獻六大類,定量指標分為基本指標、績效指標、個性指標三類。   4•會計核算方面。財政部門對會計監督的主要對象,應確定為受托從事審計業務的會計師事務所及其注冊會計師開展會計報表審計、出具審計報告的情況。要逐年加大對企事業單位會計信息質量檢查力度,借助現代化信息手段,完善會計信息平臺。5•內部監督主體的再監督方面。要拓展內部監督檢查的方式,擴大內部監督檢查的內涵,加快制度化建設。   (三)財政內部監督操作系統方面。就省級財政而言,在各省“金財”、“金稅”等網絡工程建設中,應包含財政內部監督模塊。財政內部監督操作系統由財政收入監督操作子系統、財政支出監督操作子系統和會計信息質量監督操作子系統三部分組成,由此組成財政監督管理系統,建立“聯網實時監控,跟蹤問效問責和事中預警”的監督模式。聯網監督的實質是對“省級財政專項資金,重大項目和重點項目資金,中央下達各省的轉移支付、專項資金”大量“業務數據”進行海量數據分析工作的集合,使財政監督檢查方法由“賬表式”轉向“數據式”。目前要抓緊做好:(1)構建各省網上監督管理信息網絡平臺;(2)建立電子化網上全過程監督檢查體系;(3)實行財政信息數據資源共享;(4)利用各省財政網上監督管理信息網絡平臺施行實時監控。   當然,待各省操作相當成熟時,就可考慮全國聯網,建立起精細的全國財政監督網。   而在財政內部監督保障機制方面:要通過實行垂直管理、提升行政級別等方式增強專職內部監督機構的獨立性;要在財政部門內部建立健全責任追究制度;要強化財政監督人才的培養;要加快財政體制改革的步伐,為加強財政內部監督機制提供必要的制度環境。   五除了財政內部監督外,其外部監督更顯重要。目前我國的財政外部監督普遍存在如下問題:一是人民參與監督的意識淡薄,人民參與財政的監督在制度上、程序上仍處于虛軟。二是人大代表民眾對公共財政監督的渠道不甚暢通。三是人大對財政外部監督的專職機構尚欠明晰。四是財政監督立法滯后,至今尚無一套完整的、權威的、操作性很強的財政監督全國性或地方性的法規。五是現行各級人大財經委對財政缺乏事前、事中監督,監督與管理脫節,監督檢查方式落后。   筆者認為,要適應市場經濟下公共財政的要求,建立新型財政外部監督機制,可以考慮從以下幾個方面入手:   (一)設立專職財政外部監督機構。在各級人大財經委員會下設10—15人的財政監督辦公室,作為人大對財政進行日常監督的專職機構,對財政收支進行專業化的外部監督。若暫不能設立財政外部監督專職機構,也可以考慮依據現實情況,提升財政內部監督專職機構的行政地位和工作獨立性,將財政內、外部監督于一體。不管如何處理,一句話:對財政的內、外部監督應有一個獨立性強的專職監督機構。#p#分頁標題#e#   (二)構建專業中介機構的引入機制。對于規模相對較小或技術復雜的財政支出項目的審查和監督,人大可以委托中介機構或者聘請專家進行監控、評價,同時配套建立問責機制。   (三)外部監督要全方位和全過程滲透。在對財政內部監督實施再監督的基礎上,對財政收支實行動態監督,追蹤問效,采取事前、事中和事后檢查財務、現場調研、項目間比較核算等方式掌握第一手材料。   (四)財政內、外部監督配合建立切實可行的績效評價機制。目前關鍵之一是要建立起一套能夠切實反映項目支出效能的指標體系。根據調研,筆者在前文已探索性提出一套由定量指標和定性指標構成的比較科學可行的績效評價體系。   (五)為外部監督提供完善的制度保障。主要是健全法律保障體系,嚴格《預算法》、《會計法》、《財政監督條例》等法律法規的執法。筆者同時認為,要發揮人大對財政的有效監督作用,一些相關配套改革措施必須同步推進:一是改進部分現有人大代表的產生方式,人大代表不能純作為一種榮譽稱號而授予某些勞模和各級政府首長,也不宜硬性規定某些群體代表的比例;要考慮有一定比例的懂財政監督且人品端正的代表。二是研究制定《財政監督法》并考慮出臺《實施細則》或《條例釋義》,以及《財政監督工作人員紀律》等增強其操作性。三是建立靈敏的財政監督信息反饋系統,收集并儲存企業(首先是國有獨資或國有參股企業)、行政事業單位資金情況,實行財務數據信息共享。四是重新定義財政管理方式和內容,形成日常管理與專項監督并重的新格局。   六由于封建專制社會“當官發財”的流毒千年不絕,以至成為當今部分知識份子仕途經濟的信條和為數不少國民的人生信念之重要內容,因此從社會到官場仍有人認為:搞得到財政的錢和國有資產的人是“好漢”,能“體面”的當官掌權,掌權發財更是“好漢”中的“高手”。這種極為有害的思想導致部分官員利用手中權力鯨吞或蠶食國家的財政收支,挖毀黨領導下的以民為本的社會主義大廈。   經過多年的努力,我國在財政內部監督機制建設方面已經取得了較好的成效,一個適應市場經濟發展需要,又適應中國國情的財政內、外部監督體系已初步形成。但由于經驗不足和財政監督理論研究落后于實踐需要,逐步構建起來的財政內、外部監督機制還很不完善。在日常經濟、政治生活中,我們常聽到和看到:某官員在任的幾年中,貪污受賄上幾千萬元,甚至上億元,群眾謂之“高速腐敗”;某部門官員上下勾結,違反財經法規亂收費或私設小金庫貪污國家財政資金私分,數額達幾十萬、幾千萬乃至更多,群眾謂之“集體腐敗”;某機關某官員低價拍賣國有資產和土地、中飽私囊幾十萬、幾百萬元,國有資產流失達幾千萬,乃至更多,群眾說這些官員是“碩鼠”。   一些政府部門自我監督意識不強,作為主管部門或領導機關,習慣監督他人而淡化自身的監督與管理。部分部門領導對自己本人或者部門內部的問題看不到,特別是對因自裁度過大而導致預算執行不力和財經紀律松懈的問題看不到,以至覺得必要的自我監督是自己人整自己人,自己跟自己過不去,自己往自己臉上抹黑,甚至認為不能因監督而自斷“財路”;有些官員認為已有審計和新聞媒體等外部監督而放松自我監督;有的部門將自我監督當成擺設,對上級檢查應付了事;凡此種種都與財政監督格格不入。   因此,為落實財政監督全局要求,應當在立法、執法、司法、護法等多方面全面推進。三十年的改革表明,任何事物的發展都是不平衡的,應當堅持“兩點論”與“重點論”相統一的觀點,抓住事物發展的主要矛盾和矛盾的主要方面。推進民主建設,加強財政監督應當堅持“內外并舉、重在治內”,其核心就是要重在治“內”、重在治“權”、重在治“官”。一是從理論上看,法治是依法治權,人治是以法治民,這是二者本質區別。所以,財政監督不純是治納稅繳費人,更為主要的是重在治權,就是重在治財政資金籌集和使用之權及其掌權官吏。二是從主、客觀條件看,解決財政監督立法、司法、護法問題,財稅部門有責任、有義務,但客觀上更需要黨政領導、有關部門的支持配合,而能否公正執法、嚴格執法則主要依靠各級政府機關和每一個官員,因為財政分配的日常主動權掌握在他們手里。三是從社會反映看,財政資金的籌集和使用的不公正、隨意性大既是群眾反映比較集中和比較突出的問題,往往也是腐敗產生之處。四是從財政監督實踐看,財政監督是一把雙刃劍,一方面要求嚴格監督,維護財政監督的尊嚴,另一方面要求執法者必須守法,財政監督權力不得濫用。   筆者堅信,在黨的“十七”大精神指導下,有黨的從嚴治黨,有民眾民主意識的增強,有國家長治久安之策———民生民主的堅行,包括財政監督在內的我國民主政治建設,定會走上新的高度。

一、我國內部審計面臨的新形勢

（一）國際內部審計的新理念

從1999年起，國際內部審計師協會（IIA）的內部審計思想、理念有了相當大的發展。對比IIA的內部審計定義，不難發現其理念的一系列發展和變化。1993年的定義“內部審計是在一個組織內部建立的一種獨立的評價活動，并作為對該組織的活動進行審查和評價的一種服務。內部審計的目的是協助該組織的管理成員有效地履行他們的職責，促進有效地控制成本費用。”1999年6月基于風險管理的內部審計定義為“內部審計是一種確認和咨詢活動，具有獨立性和客觀性的特征。目的在于組織價值的增加和運營的改善。通過使用系統、規范的方法，評價改善風險管理、控制和治理過程的效果，從而使組織實現其目標。”2001年調整為“內部審計是一種獨立客觀的保證工作與咨詢活動，它的目的是為機構增加價值并提高機構的運作效率。它采取系統化、規范化的方法來對風險管理、控制及治理程序進行評價進而提高它們的效率，幫助機構實現它的目標”。現行的內部審計定義（2013）：“內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營。它通過應用系統的、規范的方法，評價并改善風險管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實現其目標。”可以看出，IIA對內部審計的本質屬性從只關注獨立性，發展到獨立性、客觀性并重；業務活動從評價發展為確認和咨詢；業務范圍從對組織活動的審查和評價，發展到風險管理、控制和治理過程效果的評價和改善；審計目的從協助該組織的管理成員有效地履行他們的職責、促進有效地控制成本費用，發展到增加價值和改善組織的運營、幫助組織實現其目標。綜合《IIA2012—2016年全球戰略規劃》（2011）及2004年以來國際內部審計師協會的國際大會、全球論壇、年中會議、主席或秘書長講話等，還可以發現IIA內部審計理念的其他變化。內部審計職業全球化（2000年，國際內部審計師協會全球論壇：“IIA全球管理、全球指導框架、全球化產品服務”）；全面引入以風險為導向的審計理念以實現價值轉型（《內部審計2012———關于“內部審計發展前景和內控導向審計方法逐步退出”的研究報告》，普華永道）；內部審計師的專業勝任能力要求大幅度提高（IIA2012年中報告《行業的脈搏》列出，公司雇傭審計員工最為關注應聘者的分析與關鍵性思維、有效溝通能力、數據挖掘與分析能力、全面的IT知識、商業敏銳性五方面的技能）等。

（二）財政管理體制改革對內部審計的新要求

隨著我國經濟體制從計劃經濟逐步走向市場經濟，財政管理體制經歷了幾次大的變革：改革開放以前高度集中的統收統支階段、經濟轉型時期的“分灶吃飯”階段、1994年至今的分稅制階段。從1998年開始進行的，以公開透明、科學規范、廉潔高效、完整統一為總體目標，以部門預算、收支兩條線、國庫集中收付制度和政府采購制度等為主的預算管理體制改革，是為了適應社會主義市場經濟的發展并建立公共財政體制；對社會資源的有效利用、提高財政資金的利用效果起到很大的作用。不僅影響到管理理念和方法，也對預算資金的劃分和管理、財政支出的管理和使用、業務處理、會計核算、財務管理等產生了重大變化。從2011年開始的、目的在于結構性減稅的“營業稅改征增值稅”，不僅調節了增值稅和營業稅的稅負失衡、制造業與服務業間的稅負水平差異，避免了營業稅重復征稅、不能抵扣、不能退稅的弊端；還改變了市場經濟交往中的價格體系，把“價內稅”（營業稅）變成了“價外稅”（增值稅），形成了增值稅進項和銷項的抵扣關系；并實現了現行稅制體系格局與“十二五”稅制改革規劃相對接。更重要的是“，營改增”具有催生新一輪財稅改革的特殊功效，可能引發新一輪的財務規則、會計制度的調整，催生重建地方主體稅種、地方稅體系的要求，催動直接稅體系建設的提速，催生分稅制財政體制的重構以及增值稅整體改革，甚至引起大幅度的產業結構調整。財政管理體制改革的深化，使企事業單位的業務處理流程、財務和會計、管理、工作人員的職責權限、績效評價等各個方面都發生了變化。這些環境因素的變化，必然引起對內部審計需求的改變。

1.更多地關注風險。

風險是時時處處都可能發生的，可能是戰略風險、財務風險、市場風險、運營風險、法律風險等，管理層應當作出識別、評估和應對即實施風險管理，以將風險控制到可接受的范圍之內。組織的風險管理是否適當、實施管理后的剩余風險是否可接受、可接受風險水平的確定是否合適，都需要審計師作出評價；如何建立和完善風險管理體系，怎樣建立健全內部控制體系以防控風險，也需要審計師提供咨詢服務。對此，內部審計負有無法推卸的責任。無論是以部門預算、收支兩條線、國庫集中收付制度和政府采購制度等為主的預算管理體制改革，還是財務規則、會計準則和會計制度的調整完善以及對建立健全內部控制的規范，都要求對業務處理中的各種風險做必要的防范和管理。所涉及的風險既可能來自于行政管理、財務管理，也可能來自于市場、經營或戰略。將其納入內部審計確認與咨詢范圍之內，有計劃地實施審計確認與評價，為組織完善風險管理提供幫助，是新財政管理體系對內部審計提出的一個迫切要求。

受困于同一陷阱:國有糧食企業與地方財政關系現狀及原因分析   國有糧食企業是我國經濟中一個特殊的部門:它一頭連著農民，負責糧食的收購，關系到農村糧食生產和農民利益的保護;另一頭連著糧食市場，關系到糧食供給和糧價的穩定;還一頭連著國家財政和銀行，影響到銀行信貸質量和財政收支狀況。由于國有糧食部門在國民經濟中的特殊地位和作用，在我國經濟體制改革二十年來，它既受計劃經濟舊規則的特殊保護—糧食收購與儲存費用等資金基本上全部由國家銀行信貸提供，糧食購梢價格倒掛的巨額虧損全部由國家財政給予補貼;它同時又受到市場經濟洪流的迅猛沖擊—糧價放開、糧食經營放開后，它成為市場競爭中受沖擊最大的“受害者”—經營效益逐年下降，虧損逐年大幅度上升;它甚至還是新舊徑濟體制轉軌過程中最大的管理“真空’，—少數地方糧食部門鉆國家糧食購銷政策的空子、通過巧立名目混淆政策性虧損和經營性虧損等手段，套取巨額的國家銀行信貸資金和國家財政補貼，用于小集團揮霍浪費或興建樓堂館所，致使國有糧食企業本身和地方財政“雪上加霜。”在新舊經濟體制的交互作用下，在扭曲的糧食購銷體制下，國有糧食企業和國家財政雙雙受困于“體制陷阱”而難以自拔，國家銀行也深受其害。   中央財政用于專儲糧保管費用和利息補貼、中央和地方共同建立風險基金的補助、對糧食企業老掛帳的利息補貼幾筆財政支出就高達292億元;國有糧食企業在銀行的虧損掛帳近兩年也以罕見的速度增長，去年底已累計達1200多億元，今年一季度又增加了270億元。國有糧食企業的嚴重虧損，已經與財政和銀行形成了牢牢的資金死結，并危及到銀行和財政資金的正常運轉。解開這一資金死結，使國有糧食企業、國家財政和國家銀行一起走出困境，已經是一項不可延緩的改革任務。   在分稅制財政管理體制下，地方財政對于地方經濟建設尤其是農村經濟建設負有不可推卸的責任。但是由于新預算體制和新稅制的著要任務是提高中央財政收人占全國財政收人的比重(分稅制按稅收總額中央與地方6，4分配來設計)，地方財政收人所占份額逐漸縮小是必然的，地方財政會面臨短期的困難也是預料之中的事。1994年，在全國2400多個縣中，有一半以上的縣發生財政赤字，貴州、青海和新疆赤字縣分別高達76.7%、77.1腸和88.2%，有少數縣全年的財力還不夠當年的工資性支出。如何振興地方財政仍然是一項既艱巨又長期的任務。振興地方財政無非是在“增收”和“節支”兩個方面做文章。“增收”主要依靠培植稅源和加強征管，而培植培源又是帶根本性的措施。我國地方財政大量稅源來自農業、農村和農民，絕大多數農民又以種糧為主業，所以培植農村稅源首先應當保護農民的種糧積極性。這就要求地方財政要竭力支持糧食系統按市場價敞開收購糧食。在原有糧食購銷體制下，地方財政必然要背負起糧食系統巨額的虧損補貼。但是這一補貼規模過大而且持續增大，已經嚴重地削弱了地方財政的支農能力，這又會影響糧食的生產和有效供給。如果財政對糧食生產的這一重要的經濟調節不能很好發揮作用，那么又是財政工作的嚴重失職。由此形成的“悖論”已使地方財政處于兩難境地。   揮動起“多刃劍”，糧食流通體制改革的綜合效應分析與對策建議   (一)徹底改革糧食流通體制是一把“多刃劍”   通過以上對國有糧食企業和地方財政現狀及其原因的分析，我們看到，國有糧食企業的經營狀況已經遠遠超出了它自身的生存與發展的界限，它關系到糧食生產、農民利益、銀行效益和財政收支狀況等一系列重大的經濟問題。因此，尋求國有糧食企業扭虧為盈的辦法和途徑，實際是要尋求到能夠綜合性解決以上多方面問題的一把“多刃劍”。我國糧食流通體制改革方案就是一把鋒利的“多刃劍”，它以國有糧食企業體制改革為中心環節，以保護農民種糧積極性、確保國有糧食企業能夠扭虧為盈、減輕直至完全取消財政對國有糧食企業的虧損補貼為三大主體目標，既較充分地發揮了市場機制的作用，又符合中國國情，綜合采用了經濟、法律和行政手段進行宏觀指導和控制，充分顯示了有中國特色的社會主義市場經濟體制在糧食購銷體制中貫徹執行的強大威力。地方財政振興的希望也在很大程度上寓于這一重大改革之中。   這次糧食流通體制改革的中心環節是要使國有糧食企業真正實現政企分開，使之真正成為自主經營、自我發展的法人實體。舊體制下的國有糧食企業和其它國有企業一樣，事實上成為政府的附屬物，是按計劃收購糧食和供應糧食的一個執行機關。在改革的過程中，國有糧食企業的這種地位和性質并沒有根本改變。當糧食價格全面放開，允許多種經濟形式多種渠道經營糧食后，國有糧食企業受到了前所未有的沖擊:一方面，它必須仍然按計劃收購糧食;另一方面，它又必須與許多個體糧商在銷售市場展開激烈競爭，由于國有糧食企業經營機制不靈，總是在個體糧商的質量、價格和服務優勢沖擊下敗下陣來。   于是，大量糧食產品積壓，企業管理費用和利息支出急劇增加，其直接后果是國有糧食企業連年虧損，負債累累;其間接后果便是財政補貼逐年增加和銀行信貸質量下降，風險增加。由于財政補貼負擔過重和銀行信貸資金被長期占用無法償還，國有糧食企業周轉困難，于是農民賣糧難成為必然。可見，糧食流通體制問題是關系到糧食生產、農戶利益、國有糧食企業效益、銀行效益和財政收支狀況的關鍵問題，其中心環節又是政企不分的國有糧食企業經營體制。因此，只有抓住這一中心環節，徹底改革糧食流通體制，才能避免自然風險和人為壟斷對糧食市場的沖擊和操縱，穩定糧食市場，從而穩定物價總水平和穩定人心，穩定社會。   (二)糧食流通體制改革的幾項重要對策建議   首先，糧食收購價應通過立法確定基準價格—“成本十平均利潤”或略高于此。這次糧食流通體制改革要求做到“按市場價敞開收購，主渠道掌握糧源，順價銷售”。其總體思路是十分正確的。但是由于農產品市場調節有其特殊性，農產品的需求比較穩定，而其供給卻因自然條件容易出現波動;特別是在糧食大豐收的年份，糧食市場價就可能降至其價值以下，甚至低于成本，以致“谷賤傷農”，最終影響糧食生產和供給的穩定增長。#p#分頁標題#e#   因此政府應當承擔起建立農產品特別是糧食市場穩定機制的職責，在特殊情況下對糧食價格形成進行必要的干預。近年國內有的學者常拿我國糧價與國際糧食市場價格相比來評判其過高或過低，這是十分有害的。因為:我國是人地矛盾十分尖銳的國家，而且未來30年內這一矛盾還有日益尖銳的趨勢。根據我國的特殊國情，糧食價格是否合理應當主要根據我國糧食生產和供求狀況及其變化趨勢來決定。為了減少糧食浪費，鼓勵節約用糧;為了穩定糧食生產，增加農民收人，開拓農村市場;為了逐步彌補過去長期實行工農產品價格“剪刀差”給農民造成的巨大損失，中國的糧食價格在嚴重供過于求時其基準價格不得低于“成本+平均利潤，!，在正常情況下應當略高于此。在大災年份或供不應求時應當更高些。另外，根據馬克思的地租理論，農產品價格在“成本+平均利潤”之上也應當還有地租額。所以，實際上“成本+平均利潤”的糧食價格還是違背馬克思的地租理論的，只有高于“成本+平均利潤”的糧食價格才是科學的。由中國特殊國情所決定，中國國內糧食價格要經常保持高于國標糧食市場價格水平。這樣不但有利于節約糧食消費和確保國有糧食企業盈利，以減輕地方財政補貼壓力，增加地方稅收;而且有利于糧食進口，增加糧食供給和調節糧食供給品種結構。   其次，要建立合理的糧食儲備體系和吐吞調節機制，保護產糧省區種糧積極性。這次糧食流通體制改革，從根本上改變了中央對糧食問題管理得太多的舊體制，重新劃分了中央與地方在糧食管理上的事權。中央政府今后的宏觀調控主要在于控制總量平衡，省級政府要對地方糧食生產、收儲、流通全面負責。這就在減輕中央財政負擔的同時，有可能加重產糧大省的財政負擔。有的產糧大省、產糧大縣面對這一壓力，已經著手建立大規模的糧食轉化體系，如辦大型酒廠、辦大型的早稻飼加工廠。這種情況出現在人糧矛盾日趨尖銳的中國是非常危險的，是值得高層決策者注意的。因此，中央政府只負責糧食總量控制和調節是不夠的，還必須建立一種經濟機制以調節地區之間的糧食供求平衡和維護財政負擔的地區公平。根據中國人地矛盾人糧矛盾十分尖銳而且日趨尖銳的特殊國情，起碼下面幾項措施是十分必要的:   (1)國家統管的糧食儲備基金應當是糧食調人省(區)多出，糧食調出省(區)少出，以鼓勵產糧大省多種糧，種好糧。   (2)要制定糧食正常調出人制度，糧食調人省(區)必須承擔相應的糧食儲存任務和儲存成本，以平衡各省(區)的財政負擔。   (3)中央要通過經濟杠桿維持糧食調人省(區)的市場糧價適當高于糧食調出省(區)的市場糧價，使糧食調出省區種糧越多，獲益越多，地方財政越富。   最后，要防止國有糧食企業體制復歸。這次糧食流通體制改革的一項有力措施是要保證主渠道掌握糧源，禁止個體糧商到農村收購糧食。這實際上又使國有糧食企業重新獲得了糧食壟斷經背地位。當國有糧食企業真正成為自主經營、自負盈虧的“企業”后，追求微觀利益最大化這一企業最高宗旨不可能不左右其經營行為，一旦國家宏觀控制和監督不力，國有糧食企業憑借其壟斷地位，或地方政府為了增加地方財政收入指使國有糧食企業，以壟斷低價收購農民糧食，又以壟斷高價在糧食市場上向市民銷育糧食的現象就不可避免地會經常發生。因此，有必要立下法規，既保障主渠道掌握糧源，又防止國有糧食企業體制復歸。

［摘要］全國財政管理體系集多重要素于一體，其中鄉鎮財政具有舉足輕重的地位，鄉鎮財政報告質量高度依賴日常核算工作水平以及所采用的會計核算方法。鑒于現階段鄉鎮財政管理及會計核算尚有不足之處的狀況，亟須對相關問題加以分析，以探尋對策，提高鄉鎮財政工作質量，振興鄉鎮經濟，實現城鄉一體化發展目標。

［關鍵詞］鄉鎮財政管理;會計核算;財政管理體系

現代社會發展十分迅速，各行業的競爭亦激烈異常，提高財政管理人才的綜合水平素質，采取可行可靠有效的措施，才能實現鄉鎮財政工作管理持續發展的目標。縱觀現狀，鄉鎮財政管理及會計核算的配套工作機制尚未成熟，在眾多管理工作中存在不得當方法，使得資金利用的效果受到影響。受地域影響，人才分配缺陷以及實際開展中依然存在有待解決的問題，加強對此方面的分析并提出相適應的解決對策極具必要性，有利于保證鄉鎮財政工作的規范化與科學化，提高資金的利用水平，為鄉鎮建設助力［1－2］。

1鄉鎮財政管理及會計核算工作的現狀

“鄉財鄉用縣監管”在目前的鄉鎮財政工作中得到廣泛的應用，且采取基本支出和專項支出會計核算的方法［3－6］。鄉鎮財政管理工作中的記賬則普遍應用記賬的模式，對應有兩類具體的會計核算方法:一是零戶統管。形成多個預算會計項目，在確定實際收入和支出后即可開展預算，或是由鄉鎮財政統一完成賬戶設置工作，從而提高管理的便捷性;二是賬戶統管、集中核算。此模式下以財政管理工作需求為導向，由鄉鎮財政部門設立總預算會計，從而開展工作。

2鄉鎮財政管理及會計核算工作的主要問題

2.1管理形式和核算內容過于獨立