2014年，全市財政法制宣傳教育工作要以黨的十八屆三中全會和市委四屆四次全體（擴大）會議精神為指引，以服務改革發展、保障和改善民生、維護社會和諧穩定為目標，將財政法制宣傳教育與黨的群眾路線教育實踐活動相結合，深入開展形式多樣的宣傳教育活動，為財政改革與發展提供有力的法制保障。

一、強化財政政策法規宣傳，更好地服務經濟社會發展

（一）大力開展“財政宣傳月”活動。繼續做強做優“財政宣傳月”這一普法品牌，與黨的群眾路線教育實踐活動相結合，市縣（區）鄉（鎮）三級聯動，深入鄉鎮社區、企業、高校，現場宣傳轉型升級、科技創新、創業就業、農業發展以及保障和改善民生的各項財政惠民、惠企政策，集中開展系列法規政策宣傳服務活動，努力使社會各界更加了解、支持財政，推動各項財政政策的有效落實。充分調動局處（科）室的積極性，將各項財政惠民、惠企政策宣傳到位、落實到位。

（二）積極開展日常財政法制宣傳教育。緊密結合日常業務工作，拓展宣傳陣地。結合經濟社會發展熱點問題和新頒法律法規，充分利用報刊、電視、網絡等傳媒，利用“12.4”法制宣傳日等時機，通過普法專欄、廣場咨詢、法律知識競賽等多種形式，有組織、有計劃、有重點地開展生動活潑、寓教于樂的法制宣傳教育系列活動，大力宣傳財政法律知識，弘揚財政法治精神。

（三）創新開展特色普法。充分發揮傳統宣傳媒體和現代宣傳媒體的特點，創新普法方式，通過微博、微信、微電影等現代媒體，開展各具特色的普法活動，拓寬財政普法受眾。

二、加強財政干部法制培訓，提升財政干部法治素養

（一）強化財政干部法治思維養成。繼續堅持和落實黨組中心組集體學法、法制講座、法制培訓、領導干部任前法律知識考試等制度和做法，努力推進領導干部學法經常化、制度化。市財政局計劃邀請市政府法制辦、市委黨校專家舉行專題講座，同時不定期開展依法理財能力測試，促進全局干部法治思維養成。各縣（區）財政部門也要加大對干部職工的培訓力度，開展依法理財能力測試，增強依法決策、依法管理的意識。

財稅法律制度構建的基石在于公共財政。公共財政的確立對于我國財稅法律制度的構建具有重要的現實價值。本文擬就我國轉型期和諧社會建設中公共財政與財稅法律制度完善問題談點基本認識。   一、公共財政是財稅法律制度構建的基石   財政法律制度是一國的基本經濟制度，在國家經濟生活中最直接的表現是政府收支規模。政府的收支范圍反映了國家對經濟生活的介入程度。公共財政作為矯正市場失靈的財政干預制度，在某種意義上又強化了財政職能的公共性。由于市場是通過體制轉換而建立，轉型期政府管理經濟職能的轉變將推動公共財政的構建。我國經濟轉型期有其自身特點，如財政職能界定不明，導致財政在支持經濟發展方式上的收支結構和范圍方面仍不盡合理，對經濟社會發展構成體制性的約束。當然，所有問題的根源皆在于我國對公共財政的界定存在模糊性。   (一)公共財政與國家的職能   在西方財政理論的歷史演進中，公共財政包括了法治、有限政府，以及對個體的平等關懷與尊重等憲政內容，也包含了公共品、公共選擇等理論的擴展和延伸。在我國較長的時期內，對財政的基本界定是停留在“國家分配論”上，直至1998年全國財政工作會議才提出構建公共財政基本框架的設想。厘清公共財政理論是我國財政體制改革和財政轉型的起點。公共財政的關鍵是公共性，那么，何謂公共性呢?或者說公共性是否在理論上有一個確定的可量化的標準，且這種標準在實踐中是否具有可操作性和可檢驗性呢?由于公共性本身即具有價值判斷的屬性，故對于公共性和公共財政只能從范圍上進行界定。如有的學者就認為，財政的公共性決定其應以滿足社會公共需要作為基本目標和工作重心，提供市場不能有效提供的公共品和公共服務，輔之以公民權利平等、政治權力制衡為前提的規范性公共選擇機制，形成具有公開性、透明度，事前決定可嚴格執行，并可進行有效的績效評價和問責的現代預算制度。［1］   簡言之，公共財政，即為取眾人之財，為眾人之用。目前，雖然我國理論界和實務界未能就公共財政的具體內涵和外延達成一致，但毋庸置疑，公共財政的概念本身就包含著對財政職能的范圍界定，財政的公共性決定著財政職能的公共性。美國學者馬斯格雷夫就認為，財政的基本職能應當是提供公共品，實現分配正義，實施宏觀政策。［2］P22－37從財政收入的角度看，財政收入的范圍則體現政府對經濟生活的干預和調節程度;從財政支出的角度看，財政支出的方向體現著國家對社會公共需要的滿足，是財政職能的具體化。換言之，財政的收與支應體現公共性之要求從財政收支安排即財政職能的角度探討財政公共性的程度，也可以成為我們理解公共財政內容及其范圍的一個有益嘗試。財政職能決定著財政的規模，或者說是影響財政規模的重要因素，財政規模則反映了財政職能的實現程度。從理論上看，政府與市場之間同時存在著替代性與互補性，前者表現為政府職能逐漸收縮為提供公共服務，后者則體現了政府作為增進市場效率和矯正市場缺陷的工具而存在。［3］   財政規模的大小反映了政府與市場的邊界。隨著經濟和法治的發展，財政規模的變化體現著對政府與市場之間替代程度的呼應。這種替代本身就是一個演進的過程，對于財政職能的反映，更多地體現為一種實然，其對應然的滿足也不存在一個統一的模式。   從國際組織對政府財政的統計口徑來看，較寬的統計口徑實際上為不發達國家的財政轉型提供了一個參考的路徑和模式。同時，即使在內容上予以限定，對各種收支類別的劃分規范明確，國際貨幣基金組織在界定這些具體科目時也存在著諸多例外的情形。從影響財政規模的因素來看，財政規模與財政職能不是對理論上的呼應，而是更多地對經濟生活的呼應。因此，筆者認為，并不存在一個國際公認標準可以準確地界定公共財政，公共財政作為理論上的概念，體現了良好的社會經濟目標和價值追求。作為演進中的制度，公共財政也曾經歷了從國防、行政管理等守夜人職能到大量的政府投資、公共品的生產，再到以福利化為導向的社會保障特征。［4］因此，公共財政運行本身存在階段性和程度上的區分，并無統一的標準。從公共財政與財政職能到之間的關聯度看，對制度的檢驗，正向的作用效果可以從反向的經驗事實進行驗證。   (二)財稅法律制度構建應當以公共財政為基石   財政是政府履行職能的物質基礎，作為國家的唯一經濟來源，財政不僅是政府經濟收入與支出的反映，更體現了經濟資源在國家和公民之間的分配，涉及到一國基本的政治決定過程。公共財政則是我國財政體制改革的基本目標。隨著經濟體制改革的不斷深化，構建公共財政的要求也日益明確:黨的十六屆三中全會提出要“健全公共財政體制”;十六屆六中全會提出要“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”;黨的十七大提出要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。”公共財政，既要求財政收支決策過程的民主與公開，又要求財政收支在于實現以滿足社會公共需要為目的。公共財政的核心，是滿足社會公共需要，其本質要求是納稅人在國家經濟活動中有權參與決策、參與管理、參與監督。具體而言，公共財政具有以下特征:   1．法治性。所謂法治性是指財政收支活動要受法律法規約束。這種法治性主要體現在要依法治稅、依法理財上，即財政的收支及管理活動，都要以法律法規或法律性文件的形式予以規范。   2．公共性。要求財政以滿足社會公共需要為目的，為社會提供公共品和公共服務。尤其對于財政支出，必須體現民生之需求，不可將有限的財政收入挪作他用。   3．公平性。在稅收上，我國對不同所有制企業都要“一視同仁”，使經濟條件相同的納稅人能夠享受同樣的稅收政策，實現稅收的橫向公平;使經濟條件不同的納稅人能夠享受不同的稅收政策，實現稅收的縱向公平。更重要的公平是，向社會提供的公共品和服務應當是公平公正的，以平等、非歧視和規范的制度和方式，為全體社會成員提供公共品和服務，而不因區域經濟發展水平的差異使得納稅人在基本公共品的獲得方面有所差異。#p#分頁標題#e# 4．非營利性。所謂非營利性就是不以營利為目標，而是以追求社會利益最大化為準則。政府作為社會管理者，其職責是以社會利益為目標，通過滿足社會公共需要的活動，為市場有序運轉提供必要的制度保證和物質基礎。在公共財政四個特征中，法治性是聯系著形式與實質的最重要特征。從形式上看，財政是一國政府得以生存的經濟支柱，其經濟來源是建立在對納稅人私有財產合法剝奪基礎之上的，這種對公有領域和私有領域的劃分，無疑應當取得利益受損方的認可，即實現公共財政形式上的主權在民，唯此，才能實現和維持國家行為的合法性。從實質上看，這種通過代議制形式確定下的對國家財政收支管理的決策，以及對財政決策執行的監督，可以最大限度地在源頭上承認、保護和實現納稅人的權利。因此，公共財政的法治性，通過民主程序實現了對法律的尊重，使政府的財政行為不僅獲得了合法性依據，并被納入憲政的規范軌道。公共財政為各項具體財稅法律制度的構建提出了最基本的要求。   從支出制度看，公共財政要求以公共需要定位財政支出。一般說來，財政支出是國家通過財政收入將集中起來的財政資金進行有計劃的分配以滿足社會公共需要，是財政職能的具體化，服務于政府職能。基于公共品理論的分析，既然市場無法有效提供，那么財政支出就是全部公共品(包括全部純公共品和部分準公共品)，只有滿足公共需要的事務，財政才應提供資金支持。偏離公共品的政府財政分配行為本質上不能反映公民對公共品的偏好，不能被視作合法合憲的財政行為。因此，在財政支出方面，公共財政在形式上主要反映為人民對政府開支的權力制約和政府經濟職能執行的協調和平衡。從收入制度看，公共財政要求以公共權力定位財政收入。財政收入是政府為履行公共職能，滿足公共服務要求的財政支出需要，依據一定的權力原則，通過國家籌措的所有貨幣資金的總和，一般包括:稅收、規費、國有資產收益、公債以及罰沒等其他形式收入。國家獲取財政收入憑借的是公權力，即由立法機關賦予公共部門代表公眾行使的強制性的權力。這種強制性權力是在分散決策基礎上集體選擇的結果，用來解決分散決策難以解決的各種問題。   二、構建財稅法律制度的基本原則   從財稅法律制度的視角看，財政法定是財稅法律制度的形式要素，著眼于財稅的法律形式，保障財政民主的制度實現;財政健全是財稅法律制度的功能目標，著眼于財政的安全穩健，確保財政運行不偏離安全穩健的目標;財政平等是財稅法律制度的價值追求，著眼于財政的公平合理，保障通過民主機制和法律程序制定的財稅法符合正義公平;財政民主則是上述三者有機結合的制度保障，著眼于財政的民主基礎。在我國轉型期，構建財稅法律制度，必須重視財政民主、財政法定、財政平等、財政健全四個基本原則。   (一)財政民主原則   財政民主要求的是人民通過一定的方式對重大財政事項擁有決定權，其直接的要求是重大財政事項必須經過人民代表大會或議會等代議機關的同意才能付諸實施。財政民主是憲法人民主權理論在財稅法領域的落實和體現，財政收入取之于民，用之于民，則人民對于收取和支配資金，理應享有最后決定權。財政民主是現代財稅法關注的核心，是整個財稅法的立法基礎，［5］P36－37如果排斥財政民主，拒絕人民對重大財政事項的參與決策，則與民主憲政的理念沖突無疑，而偏離了財政民主，偏離了人民對財政的決定權，無論怎樣強調財政的公共性都是難以實現的。   財政民主有著訴求和目標。財政民主是社會民主法制的重要環節，財政民主的貫徹，其目標在于更好地保障公民權利。由人民決定國家政治、經濟、文化、社會事務，是尊重人民主體地位，保障人民權益的必然選擇。財政不僅是經濟運轉的重要推進器，還是政治、文化活動活動和社會事業發展的主要資金來源，財稅領域的財權分配、預算管理、財力平衡、稅收征管、國債發行、財政監督等十分重要。從政治民主的角度看，應當由人民行使最后的決定權，對于公民的政治權利、財產權利的保護也是至關重要的。充分尊重人民主體地位，保障人民權益的過程，就是充分發揮財政民主，保障人民對重大財政事項最后決定權的過程。   完善和推進財政民主制度，需要在民主決策、民主參與、民主程序、民主監督等方面著力施為。具體要求:第一，由人民代表大會決定重大財政事項，從基本法律的制定到重大事項的決定，從政府財政權力的劃分到人民財政權利的救濟，都需要由各級人民代表大會決定。第二，政府在職責權限范圍之內行使財政權力時，也要注重人民的參與，通過一定的形式向社會征求意見，廣泛采取聽證會、專家討論會等收集人民意見和建議。第三，重視民主程序，無論財政的立法、執法、司法實踐中，都要強調程序、公開、公平、公正，保障人民的知情權等各項權益。第四，強調公民對財政事項的民主監督，通過人民代表大會監督、審計監督、輿論監督、申訴檢舉控告等各種方式，對重大財政事項行使監督權，保障公共財政用于公共事務、服務公共利益。   (二)財政法定原則   財政法定，是財政民主的具體體現，以財政民主為基礎，它要求將一切財政權力納入法治的軌道，實現財政權利(權力)法定、財政義務法定、財政程序法定、財政責任法定，避免權力運用的任意性和隨意性，保障公民對國家財政行為的可預見性。財政法定，首先是財政憲定，關鍵在于依法治稅、依法理財。所謂財政憲定，就是將公民生存發展所依存的財產權利和國家履行職能所需的財政權力均在憲法中明確規定，且為保證國家財政權力服務于公民財產權利和其他自由權利，規范、限制或控制國家財政權力的行使。   依法治稅、依法理財的前提在于，財稅法律體系的健全，特別是財稅領域應當有一大批支架性法律的制定。財政憲定，依法理財，通過公民財產權和征稅的民主同意權監督政府財政收支服務于公共利益，服務于納稅人之所需，是在財稅領域實現的法治保障。以法律形式體現的財稅法律，制定程序更嚴謹，人民參與度更高，內容更規范和穩健，體現民主意志，體現穩定性，容易為納稅人所遵從，并且可以最大程度地發揮法律規范對行政權力或自由裁量權的規制。符合科學發展的財稅法治，應當是公權力被有效規制的財稅法治。既需要在理念上確立公民基本權利本位，更需要在制度上切實保障這種理念之實現，而這種制度的選擇只能是財政立憲，其規范形式應盡可能是財稅法律。在當前的財稅法制建設中，推進財政立憲，應以《財政基本法》、《稅法通則》為突破口，完善財稅領域憲法性法律的制定，從而解決財產權利與財政權力的邊界，中央與地方財權事權劃分和財力平衡以及公民財政知情權、決定權和監督權的保障等問題。繼續提升財稅法律規范的剛性，及時提升收費、國債、國有資產、轉移支付、社會保障、財政監督和具體稅種的立法層次，將大量的財稅行政法規，根據立法和執法實踐，適時制定法律。#p#分頁標題#e#   (三)財政平等原則   財政平等，是確保財政符合正義公平的法律理念，是確保公民基本人權的重要法則。財政平等包含著對正義的價值追求，在制度上體現為平等對待。財政平等也可以理解為財政公平，既包括形式公平，又包括實質公平;既體現在財政收入領域，也體現在財政支出領域;同時，還表現為中央和地方財力的平衡與協調。公平正義是推進財稅法治的重要依據和有效準則。堅持公平正義，就必須給每個納稅人公平的機會，讓每個納稅人都有維護自己權益的能力;同時必須協調各方的利益，使公民與國家、納稅人與征稅機關、中央與地方等利益群體的法定權利(權力)平等受到保護，將憲法平等權在財政領域獲得充分的尊重和實施。目前，在我國城鄉差距、地區差距、貧富差距越來越大的社會背景下，財政平等的確立和有效發揮作用，有助于將社會的矛盾控制在人民心理承受能力以內，并創造一種平等和諧的競爭環境，從而保障最低人權，保障公民的民主權利。財政平等，就是在財政經濟的源頭上對公平正義的追求。財產權的平等保護，量能課稅、實現稅負公平，以公共財政實現全體公民獲取公共服務和基本社會保障，對弱勢群體進行財政傾斜，通過轉移支付支持西部和老少邊窮地區等政策措施，正是公平正義在財稅領域的直接體現。   堅持財政平等:一是應該在財力平衡上進行突破，通過制定《財政轉移支付法》實現中央地方財力與事權的平衡與協調，確保不同區域的公民都能夠平等地享受到基本公共服務，在地區間財政關系方面保障最低限度的財政均衡，保障每一個公民的生存權、受教育權等基本人權。二是推進實質公平。在財政支出方面，調整財政支出的比例，改革相關稅收政策法規，加大對農村、弱勢群體、落后地區的基礎設施、社會事業支出和財政投資力度，實現教育、醫療、養老、住房等社會保障和公共服務的相對均衡度;在稅收方面，根據納稅人稅負能力的大小設計稅制，體現量能課稅，并根據受益關聯程度推進稅費改革。例如個人所得稅逐步實行綜合所得征稅，從而實現稅負公平;再如從有利于產業結構調整和經濟增長方式轉變出發，堅持以產業優惠為主的企業所得稅優惠制度，實現環境公平;在社會階層財政關系和基本人權保護方面，保障機會平等和無制度性歧視。   (四)財政健全原則   財政健全本質上是財政民主和財政法定的延伸，財政健全關注的是財政運行的安全穩健，核心則在于財政風險的防控。財政風險的防控，主要體現在財政收支結構的合理組合、財政重大事項的科學決策、財政違法行為的救濟與追責等方面。財政風險的防控，既有積極的防控，設定合理的尺度，設定保障決策科學的程序與規則;又有消極的防控，如設立禁止性的標準，明確違規的責任與懲罰等。只有安全穩健的財政運行，才能實現經濟的持續、穩定、快速增長，實現又好又快的發展;才能保障充足的財政資金用于經濟建設和社會文化投入，提供保障公民權利所需的公共產品和服務。赤字高筑，財政運行不穩，必然導致經濟社會發展的不和諧，也容易導致各類市場主體無法準確把握經濟信息和發展形勢，難以制定相應的應對措施。財政民主和法治的缺失，嚴重的還會引發財政危機，損害公民的基本權利。近年來，我國財政赤字規模越發擴大，如果將地方政府特別是縣鄉政府的債務、國有企業的債務、社會保障費用的缺口、銀行的不良資產等隱性負債納入進來，我國財政風險已經達到相當驚人的程度。而令人擔憂的是，我國的國債、收費、財政轉移支付領域，幾乎都沒有制定專門的法律，財政監督法律的缺失使得財政風險的防控面臨法律依據缺乏，甚至會陷入財政違法案件中的追究責任和補償救濟機制都無法解決的困境。   財政運行應當是經常性收支平衡、財政赤字水平合理可控、公債和收費用于特定目的并受到有效的法律規制，財政運行獲得有效監督和究責救濟順暢有序的狀態。因此，當前應當抓緊修訂預算法，制定國債法，使國債發行規模和結構得以法律控制，強化預算監督。   三、我國財稅法律制度的發展趨向   財稅法治是建立在完備的財稅法律體系基礎上。法治是財政的基本表現形式，是財政事業健康發展的客觀需要。財稅法律內容的協調，重在建立健全涵蓋財政收支平衡、財政預算、財政收入、財政支出、財政監督在內的實體法與程序法的協調，在于建立一個稅制結構優化、稅負合理、征管配套的稅收法律體系。財稅法律形式的協調，關鍵在于對憲法、法律、法規、規章及其他規范性文件的合理組合與科學搭配。無疑，財稅法律制度的完善，要依靠先進的財稅法理念和制度創新，財稅法改革與實踐的廣泛推行。   (一)完備的財稅法律制度   完備的財稅法律體系是實現財稅法治的基本前提。應當看到，改革開放以來，我國的財稅法制進程加快，一大批財稅領域的法律、法規和規章應運而生，初步形成了財稅實體法和財稅程序法為構成的財稅法律體。但是，也應當看到，我國財稅基本性法律缺失的問題仍然較為突出，具體表現在:   1．財稅法律體系不健全。財政基本法主要涉及財政法的基本制度、基本原則、權力分配、政府間財政關系、收支形式與重要收支制度、財政平衡、預算制度、監督制度等。我國憲法缺乏對財政制度系統的規定，為保證財稅法律的統一實施，制定財政基本法是最佳選擇。我國雖然制定了《預算法》，但是其剛性不足、預算形式不科學、部門預算與專項預算不協調、預算科目不合理等問題突出。在財政收入法中，除了稅法具有相當的規模之外，國債、費用等領域，尚且沒明確的法律來規范。從財稅法治的角度看，獲取財政收入是公權力最容易侵犯公民財產權利領域。財政支出法涉及財政轉移支付、財政采購、財政投融資等內容，我國目前除了《政府采購法》之外，其余領域都明顯缺乏法律的深度調整，財政權力具有較大的自由裁量空間。財政收入法主要包括稅收實體法、國債法、行政收費法和特別財產收益法等。財政監督法是對財政違法行為追究責任和財政侵權行為進行救濟的主要依據，也是保障納稅人民主權利的重要環節，但是我國除了《審計法》之外，財政監督法律并不完備。#p#分頁標題#e#   2．地方財稅立法權的缺失，主要是稅收立法權的缺失。從我國目前的實際情況來看，稅收立法權基本都由中央行使，地方除了享有屠宰稅、筵席稅等立法權外，沒有更多的立法權力，而多數省(區治區、直轄市)實際上并沒有征收上述兩個稅。可見，地方僅有的稅收立法權也未盡其用，這反映了我國財稅體制的不完善，稅制的滯后和稅收規模與結構的不合理。從調動地方積極性，增強地方政府有效管理，推進地方經濟和社會發展的角度出發，賦予地方一定的財稅立法權，也能夠有效地遏制地方政府違反法律法規尋求不正常的法律突破。地方稅制改革應當以提高財力配置的有效性，增加地方財力，促進地方經濟社會發展為目標，改進管理體制，統籌稅權劃分、非稅收入改革、預算改革等，確定合理的地方財政收入規模和結構。   3．稅收實體法的結構與稅種設計不協調。總體上說，應當通過權衡稅制改革的目標，協調稅收實體法的作用，在合理設置稅種的前提下實現稅制的簡化。1994年的稅制改革以來，稅制結構在趨于合理和簡化的同時，稅種重復、交叉、缺位的現象仍然存在。例如，社會保障稅、環保稅的缺失;有些特定的稅種，如固定資產投資方向調節稅已經逐漸失去存在的意義;稅種之間的比例也不盡合理，直接稅與間接稅比例失衡。稅制結構的優化，需要合并重復設置的稅種;需要調整性質相近征收交叉的稅種，例如城鎮土地使用稅、耕地占用稅與資源稅和房地產稅的交叉，煙葉稅與消費稅的交叉;需要調整特定目的稅，例如具有特殊所得性質的土地增值稅與個人所得稅和房產稅的整合等。直接稅與間接稅的比例的調整，不能簡單地通過存量此消彼長去實現，而應該從總體稅負調整的角度出發，通過增量安排，輔以非稅收入轉入稅收收入等綜合考量。   完善的財稅法律體系，應當是一個具有完整的內容結構的有機整體，形成一個以財政基本法為統領的，以財稅實體法和財稅程序法為骨干的，包括財政收入法、財政支出法、財政管理法、財政監督法等內容的，各組成部分層次分明、結構完整、有機聯系的統一整體。從規范內容上看，財稅法律應當著力明確授權性規范、完善行為規范、健全法律責任等，規范財政主體的組織機構、權力職責，設定相應的行為規范，促進財稅法律內容的全面協調發展。   (二)財稅法律制度形式的協調發展   財稅法律形式的協調，關鍵在于對憲法、法律、法規、規章以及其他規范性文件這些財稅法律淵源形式的合理組合與科學搭配。當前我國財稅法律制度形式協調方面存在的突出問題就是，財稅法律偏少，也就是財稅法律體系效力層級低下，因此，需要強化財政法定主義。財稅法律制度涉及納稅人的基本權利義務，財政法定是實現財稅法律制度以人為本的必然途徑。和諧社會的建設需要強調對納稅人的尊重，對人權特別是納稅人基本生存權的保障。納稅人、用稅人基本權利義務的規定，是對國家財政權力與納稅人財產權之間的利益平衡，體現著對納稅人基本生存權利的保障，也蘊含著對納稅人公平正義的追求。財政法定是民主和法治原則等現代憲法原則在財稅法領域的體現，對保障人權、維護國家利益和社會公益舉足輕重。   各國在財稅立法中恪守財政法定原則，根本原因在于財政密切關系著納稅人的財產權益，稅收是對納稅人財產權的一種合法侵犯，如果由行政機關來決定，很容易導致侵犯納稅人、用稅人權利。出于對納稅人的權益的尊重和保障，由人民的代表機關來決定財稅制度的設計當然具有合法性，更為普通民眾所接受。歸根結底，財稅法律制定的權力應當歸屬于納稅人全體，在代議制民主和現代法治語境下，也就是財稅立法權應由代表納稅人全體的立法機關來行使。財稅領域的每一個制度，都關系千家萬戶的經濟利益，都涉及各種主體的利益訴求，只有法律的形式，才能更充分、有效地保障以人為本的理念。財稅法律制度涉及社會、政治、經濟生活的各個方面，其實就是各種主體之間的利益訴求的全面考慮與充分協調。從總體上講，法本身就是調整利益關系，表達利益要求，平衡利益沖突的規范;而利益協調的基礎和核心，恰恰就是制度的協調。確立一種制度，最有效和最權威的方式，就是立法，在所有的立法中，憲法和法律的制定又最為嚴謹、權威。因此，實現制度協調并進而實現利益協調的最好方式，就是通過法律確立相應的制度，調整規范相應的社會關系。從財稅領域來說，協調多方利益更是其基本特征，財稅法律制度的設計，必須為利益協調提供合適的平臺，為實現多方利益的充分博弈提供條件，從而將多數人的利益反映到制度和規則的設計中，并且充分考慮和不損害少數人利益。沒有利益協調，也就難以實現社會公平、正義的追求，難以實現社會和諧的目標。立法通過確定利益主體的范圍、分配各主體的權利義務，確立一系列的原則和制度來協調利益關系。［6］法律作為一種定型的社會規范和準則體系在諸種社會利益調控機制中具有獨特的優勢，也能更有效地實現財稅領域各主體利益之間的全面協調。   法律制度的構建就是要求法律規范設定具有可預期性與穩定性。財稅法律制度建構，對可預期性和穩定性的訴求更為明顯且迫切。社會經濟主體需要穩定而明確的財稅法律制度，從而合適地安排經濟生產經營活動，實現經濟利益的最大化;公民也依賴于穩定而明確的財稅法律制度，從而實現對自己財產權利的另一種方式的保障。財稅法律制度對私有財產權保護的價值，就在于防范國家權力的任意行使，維護和保障公民在市民社會生活中的經濟自由。充分實現財稅法律制度的可預期性和穩定性，最好的形式無疑是法律。因為，財稅法律的制定程序更為嚴謹，規定的內容更為基礎，對納稅人財產權利和社會經濟主體經濟自治的保護也就更為充分和有效。   對財政法定主義的強調，在于財政法定主義自身的重要意義。財政法定，首先并不是作為一種先驗的政治理念或法律原則而提出來的，而是人類憲政民主政治運動的一項現實訴求。不過，隨著人類社會現代化進程的演進，財政法定性逐漸變成了在當代各國的財稅立法實踐中一項不斷完善的民主政治原則。財政法定主義，尤其表現在對稅收法定原則的追求上。   #p#分頁標題#e# 財政法定理念，最早就體現為17和18世紀西方“未經人民自己或其代表的同意不納稅”這一樸素的追求，長期的發展才逐步成為現代民主政治的基石。英國通過《大憲章》、《權利請愿書》、《權利法案》等一系列的法律文件，確定了稅收法定的基本原則;美國的憲政民主，更是圍繞限制政府稅收權展開;法國《人權和公民權宣言》更是在第14條明確了“公民都有權親身或由其代表來確定賦稅的必要性，自由地加以認可，注意其用途，決定稅額、稅率、客體、征收方式和時期”。民主政治建設的歷程，總與財政制度特別是稅收制度的變革緊密關聯，正因為如此，我國《立法法》才將財政法定確立為一項重要原則。《立法法》第7條規定，全國人大制定基本法律，全國人大常委會制定基本法律以外的其他法律;而第8條第8項則將稅收方面的基本制度列入只能制定法律的范圍。在財稅領域堅持法定原則，不僅僅是現實的一種需要，也是《立法法》相關規定的具體實施。   從稅收立法的角度看，有必要對現有的非法律位階的稅種法(行政法規)進行修改，然后經過施行實踐的檢驗，通過適當的立法程序將之上升為法律。現行有待上升為法律的稅種法主要集中在流轉稅種，包括增值稅條例、消費稅條例、營業稅條例。相關條例的修訂，雖然未直接完成法定原則的形式要求，但這種層面上的修訂不僅回應了我國經濟發展的現實需求，為將來由條例上升為法律奠定了基礎。從長遠的角度來看，對稅收———財政收入的主體部分通過法律形式規范，既是法定原則的形式要求，也是最大程度的體現民意，反映民智和民主立法、科學立法的客觀要求。

財政執法就是國家財政執法主體執行、適用財政法律規范的行為,即國家各級主管財政經濟工作的行政機關和財政職能機關及法律法規授權的組織,對財政管理相對人采取的直接影響其權利義務的行政措施或手段的行為,包括履行財政管理職能的各級機關在法律、行政法規、部門規章賦予的權限內所進行的檢查、監督和處罰等活動。一、財政執法中存在的主要問題   1•不合法的財政執法。不合法的財政執法,是指財政執法主體違反了法律法規的規定但尚未構成犯罪,而應依法承擔相應法律責任的執法行為,簡稱違法執法。違法執法的主要形式包括:失職、超越職權、濫用職權、證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序等。   一是失職。失職是指法定的財政執法主體沒有行使其依法享有的財政執法職權,即應當作為而不作為。財政執法職權屬于權力的范疇,具有不可處分性,財政執法主體無權放棄自己享有的財政執法職權。財政執法職權與財政執法職責是統一的,放棄職權就意味著沒有履行自己的法定職責,因而屬于違法行為,財政執法主體應當承擔因此而產生的相應法律責任。因此,失職的實質是財政執法主體沒有依法履行自己承擔的財政執法職責。   二是超越職權。超越職權是指法定的財政執法主體超過自己的法定權限行使財政執法職權。超越職權主要包括兩種情形:一是超越管轄權。管轄權是指財政執法主體之間或財政執法主體與其他主體之間行使職權的權限和分工。超越管轄權是指財政執法主體在財政執法時侵犯了其他執法主體或其他國家機關的職權。如地方財政部門越權減免稅就屬于超越層級管轄權的行為,即下級財政執法主體沒有法律依據而行使屬于上級財政執法主體的職權。二是超越權限范圍。超越權限范圍是指財政執法主體在財政執法時超過了法律規定的行使職權的范圍或幅度。   三是濫用職權。濫用職權是指財政執法主體在法定的職權范圍內,出于不正當的動機而背離法律法規授予該項執法職權的宗旨,作出的具有不合理結果的財政執法行為。   四是證據不足。在財政執法過程中,財政執法主體只有根據查明的事實,才能正確適用法律。因此,證據是財政執法主體正確行使財政執法權的基礎,也是正確適用財政法律規范的事實根據。按照我國現行法律法規的規定,財政執法證據的種類主要包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳述、鑒定結論、勘驗筆錄、現場筆錄等。證據不足主要有兩種情形:一是證據不確鑿,即財政執法主體做出具體執法行為的事實不確實或不可靠。如果財政執法主體根據不確實或不可靠的事實做出財政執法行為,將可能直接導致行為的結果與實際情況不相符合,因此,對證據不確鑿進行執法的行為視為違法行為。二是證據不充分,即財政執法主體做出具體的財政執法的事實依據確鑿但不充分、不全面,對執法行為起不到充分證明的作用。如果執法主體據此做出具體的財政執法行為,必將產生違法的結果。   五是適用法律法規錯誤。財政執法機關必須嚴格按照法律法規的有關規定正確適用財政法律規范,但在財政執法實踐中,適用法律法規錯誤的行為也時有出現,其主要表現形式包括:一是適用不應該用的法律法規;二是錯誤適用法律法規的條款;三是適用已經失效的法律法規;四是適用尚未生效的法律法規等。六是違反法定程序。財政執法的合法有效不僅實體上要符合法律規定,程序上也要滿足法律的規定。上述失職、超越職權、濫用職權、證據不足、適用法律法規錯誤等都屬于實體違法執法。違反法定程序執法,是指不具備法定程序要件行使財政執法權的行為,即沒有按照法律法規規定的步驟、形式、方式、方法等行使財政執法的行為。程序可分為法定程序與非法定程序,法定程序是指由法律法規明確規定的財政執法行為必須經過的步驟和必須具備的形式,財政執法時必須遵循,不得自行改變或自由選擇,否則,即構成違反法定程序執法。根據法定程序的種類,違反法定程序也可以分為步驟違法和形式違法兩種。步驟違法,是指財政執法主體執法時沒有按照法定的步驟進行,如沒有經過應當經過的步驟即省去了必經的步驟,附加不應該經過的步驟,或顛倒步驟的順序,如先處理后調查等。形式違法,是指財政執法主體做出的財政執法行為不符合法律法規規定的表現形式,如法律法規規定某一行為必須采取書面形式而未采用書面形式。   2•不適當的財政執法。不適當的財政執法,是指財政執法主體雖然在法律法規規定的范圍內執法,但具有不合理、不公正的情形,從而做出不適當的財政執法行為。一般有以下幾種情形:一是不適當的考慮。不適當的考慮是指財政執法主體及其執法人員在執法時因基于不適當的考慮而導致財政執法行為不當。不適當的考慮通常包括考慮了法律要求之外的因素或沒有考慮法律要求考慮的因素兩個方面,如在財政執法活動中,考慮了人際關系、借機討好或報復執法相對人等法律要求之外的因素,或者依據法律法規規定本應屬于從輕或者減輕處罰的情節,由于相對人的辯解反而加重處罰等。   二是不公正的處理。不公正的處理是指財政執法主體及其執法人員在處理相同情形的同類事件時,做出明顯不同的處理結果。這就是不公正處理。   三是不合適的方式。財政執法主體及其執法人員在做出具體財政執法行為時,既應考慮提高財政執法效率,又要注意維護相對人的合法權益。如果財政執法主體及其執法人員在選擇執法方式時不注意尊重和維護相對人的合法權益甚至損害相對人的合法權益,那么這種執法方式應當視為不適當。四是不應有的遲延。不應有的遲延是指財政執法主體及其執法人員對完全符合法定條件和情形的事項拖延辦理。   二、規范財政執法行為的對策   從上述時常出現的不適當財政執法行為的情況看,原因十分復雜,既有財政執法人員的業務、技術水平問題,也有工作動機、責任心問題;既有個人素質不高的問題,也有系統和領導素質有待提高的問題。因此,要規范財政執法行為,必須實行綜合治理。   1•加強學習,明確財政執法類別和掌握執法方式。財政執法行為可以按照不同的標準進行各種分類。#p#分頁標題#e#   一是羈束裁量的財政執法行為與自由裁量的財政執法行為。嚴格按照法律、法規或財政規章等規范性文件具體明確的規定而實施的財政執法行為,稱為羈束裁量的財政執法行為。這種行為的特點在于,財政執法行為的范圍、條件、標準、形式、程序、方式和手段等均有詳細、具體、明確的法律規定,財政執法主體在實施財政執法行為時,沒有自由選擇的余地。法律、法規或財政規章等規范性文件沒有明確規定,或雖有規定,但在執法行為的范圍、方式、種類、數量等方面又允許有一定的選擇余地或一定的幅度,財政執法主體在法律規定的范圍或幅度內,根據具體情況,做出相應的行為,稱為自由裁量的財政執法行為。   二是實體性財政執法行為和程序性財政執法行為。實體性財政執法行為是指財政執法主體依據實體法律規范的規定,與公民、法人或其他組織發生法律關系,從而直接影響或涉及公民、法人或其他組織實體權利義務的財政執法行為。程序性財政執法行為是指財政執法主體依照程序法律規范的規定,在進行實體性財政執法行為的同時,與公民、法人或其他組織發生的不直接涉及相對人權利義務的財政執法行為。   三是依職權的財政執法行為和依申請的財政執法行為。依職權的財政執法行為,是指財政執法主體無須相對人的申請或請求,依據法律賦予的職權主動實施的財政執法行為。財政執法行為絕大部分是依職權進行的行為。依申請的財政執法行為,是指財政執法主體必須在相對人提出申請或請求后才能實施的財政執法行為。相對人的申請或請求是依申請的財政執法行為開始的必經程序和必要條件,非經相對人的申請或請求,財政執法主體一般不能主動做出依申請的財政執法行為。   四是要式財政執法行為與非要式財政執法行為。以財政執法行為是否必須具備一定的法定形式為標準,財政執法行為可以分為要式財政執法行為和非要式財政執法行為。要式財政執法行為,是指必須依法定的方式或遵循一定的法定程序才能成立生效的財政執法行為。絕大多數的財政執法行為屬于要式財政執法行為。非要式財政執法行為,是指不必具備特定方式和程序,無論采取何種形式都可以成立生效的財政執法行為。非要式財政執法行為是受到嚴格控制的行為,一般只有在緊急情況下或不影響相對人權利義務的情況下,方可實施。   2•規范行為,嚴格遵循財政執法的基本原則。   財政執法的基本原則,是指貫穿于財政執法的全部過程,由財政執法所應遵循的具體法律規范所確認或體現的基本精神,它是財政執法主體與財政管理相對人在財政執法活動中必須遵循的基本行為準則。   一是合法原則。合法原則也稱依法執法原則,是指財政執法主體的執法活動必須遵守相關法律的具體規定,一切財政執法活動,都必須以法律為依據,嚴格在法律規定的范圍內依照法定程序進行。也就是說,財政執法權的存在、運用和行使都必須依據法律、符合法律,不得與法律相抵觸。財政執法主體及其執法人員在財政執法工作中應當遵循有法可依、執法必嚴、違法必究和在法律面前人人平等的原則。財政執法主體及其執法人員不得超越法律、行政法規、財政規章等規范性文件的規定,向公民、法人或其他組織提出違法要求。合法原則以依法行政、依法理財為核心,體現了依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略和厲行法治的憲法原則。財政執法的合法原則要求所有的財政執法主體及其執法人員在管理國家財政事務,進行財政執法活動中,都必須嚴格按照法定職責權限和法定程序辦事,不得超越權限、濫用權力,也不得放棄職權、不履行職責。   二是適當原則。適當原則又稱合理原則,是指財政執法行為在合法的前提下應盡可能客觀、公正、合理、適當。適當原則產生的主要原因是行政執法自由裁量權的存在與擴大。自由裁量權是指執法主體在法律規范明示或默示的范圍內,基于執法的目的自主選擇適當行為的權力。從形式上看,執法主體基于自由裁量權而做出的自由裁量行為都是合法行為,即使該行為在客觀上造成了不良后果,也僅屬不當的行為,不產生違法問題。但是,嚴重不當的自由裁量行為也會給相對人的合法權益造成損害,甚至造成比違法行為更為嚴重的后果,因此,自由裁量權必須受到法律的控制和約束,行使自由裁量權不僅應當合法,而且應當客觀、公正、合理、適當。   三是禁止權力濫用原則。禁止權力濫用原則,也稱為權力制約原則或執法監督原則,是指對財政執法權力的運用或行使,必須受到有效的監督和制約。依法執法原則和適當原則要求財政執法主體行使財政執法權應當合法、適當。但是,如果沒有有效的禁止權力濫用的機制即對權力的監督機制或者其他制約機制,財政執法權的合法、適當行使便失去了可靠的保障。禁止權力濫用既是依法執法原則和適當原則的有力保障。禁止權力濫用既是依法執法原則和適當原則的有力保障,也是與它們密切聯系的一項基本原則。   3•綜合治理,全面提高財政執法水平。各級財政機關必須認真貫徹落實黨的十六屆四中全會提出的“加強對執法活動的監督,推進依法行政”的要求,充分認識法制財政建設,全面推進依法行政、依法理財的重要性,把財政執法工作擺到財政工作的重要位置,列入重要議事日程。首先,要采取切實有效的措施,進一步解決法制工作在機構、人員、經費方面的困難,充分發揮其協助領導辦理法制事項的參謀、助手作用。其次,要加強思想政治教育,抓好業務建設,領導自己要帶頭抓,也要帶頭學,建設一支高素質的財政執法隊伍。第三,對存在的問題,要及時分析具體成因,并采取得力的措施予以解決。如個人動機不純,濫用職權,要嚴懲不怠。第四,實行政務公開,提高透明度,動員財政管理相對人和社會力量進行監督,確保財政執行為規范。一般來說,財政執法主體及其執法人員實施合法的財政執法活動應當受法律保護。財政執法主體及其執法人員在法律、行政法規、財政規章等規范性文件所確定的職權范圍內獨立行使財政執法權,不受其他行政機關、社會團體和個人的非法干涉。但是財政執法主體行使職權必須受到有效的監督和制約。根據我國憲法和法律的有關規定,對財政監督除群眾監督、輿論監督等社會監督外,主要有立法監督、財政部門的監督、審計部門的審計監督、司法機關的審判監督、監察部門的監察監督等。要通過綜合治理,全面提高財政執法水平,充分發揮財政執法在保障財政法律、行政法規和部門規章的正確實施,促進財政管理,提高財政管理效率,保護公民、法人及其它組織的合法權益,維護財經秩序,制止違法犯罪行為的發生等方面的作用。#p#分頁標題#e#

1.事業單位預算管理中存在問題

各事業單位在預算的支出上，一年中除了年末在其他時間段的支出進度都偏慢，只有在年末集中報支，使得年末的支出進度急劇加速，這導致年度預算出現不均衡現象，影響財政資金的正常調度。更有甚者為了明年能獲得更多的國家財政預算，在年底時對未花完的預算就會千方百計地用完，甚至通過虛假的經濟業務、虛假的發票套取的財政預算，形成了自己單位的小金庫，脫離了國家財政的監控。并且財政都是在短時間內集中撥付使用，使資金使用的合規性、效益性不能得到有效地監督和管理。

2.深化事業單位預算管理的主要措施

2.1加大對預算法等財政法律的宣傳和執行力度

切實加強財政改革政策及預算法的宣傳力度，提高各事業單位會計主體的意識及科學預算的意識，根據各事業單位自身的經濟活動特征建立對應的預算支出管控措施，以此來規范、監管事業單位的財政支出。對于財政改革，要給予大力支持，要不間斷地為預算管理提供良好的改革氛圍。國家審計部門、財政部門要加強稽核力度，對事業單位存在的瞞報、虛報、私設小金庫等違法亂紀的行為要依據法律嚴懲，要切實保證預算法等財政法律的執行力度，為我國財政改革營造良好的法制環境。

2.2從預算編制的源頭抓起，推進預算科學化、精細化管理

事業單位預算中的基礎支出主要是用來保證單位正常運營的費用支出，同一地區有著同樣的消費水平，在同一地區的各事業單位，維持正常運營的費用支出標準應該也是相同的，所以要對同一地區的支出定額標準給予進一步的完善，制定統一的消耗定額、資產配置標準、制定并執行資產維護修理標準及資產更新標準，同時對由于物價上漲導致的運營費用增加，也要制定相應的應對方案，讓各單位的預算編制在源頭上就受到精細化的管制，使預算編制有標準可依。改進預算編制方法，對預算內容區別對待：對一些經常性的或者固定的項目，因掌握其變動規律、可分析其變動因素，所以可在歷史預算數據基礎上進行測算，而對變化較大的項目，可結合單位開展工作的需要進行編制。規范單位預算編制的制度，明確各部門在預算編制中的職責，加強單位各部門之間的溝通與協作，使預算編制建立在客觀全面的基礎上，以使預算更加真實有效，更加符合本單位的實際需要，發揮預算應有的作用。

一、政府行為法制化的現實和原因剖析   我國憲法規定國家一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是各級人民代表大會，而各級政府則是各級國家權力機關的執行機關。這就具備了社會大眾通過各級人代會以法律方式規范和約束各級政府行為的基本法律依據。但在現實中，這些基本法律條款在很大程度上并沒有得到執行和落實。各級政府及其主要領導實際上仍凌駕于法律之上、超脫于法律的管轄規范和約束監督之外。   有法不依、隨意執法并不是個別的偶然事件。改革開放以來，這類狀況盡管已有所好轉，但至今尚難說已取得了根本進展，實踐中仍然沒有實現行政法治。   這種現實的存在有著深刻的社會意識根源和社會經濟根源的。   第一，我國有著根深蒂固的人治傳統，至今仍可以說是人治程度遠遠超過法治程度。   幾千年來的封建專政體制影響仍滲透到我國社會生活的方方面面。封建專政意識的殘余在人們的腦海中仍起著相當大的作用。這應該說是政府行為法治化沒取得根本進展的社會意識根源。   第二，我國是在計劃經濟的基礎上建立市場經濟的，在計劃經濟下，企業成為政府的附屬物，個人成為企業的附屬物。在這種依附于而不是獨立于政治權力的背景下，政府能直接介人企業再生產過程，從而使政治權力從企業內部否定了市場因素。這一否定具有致命性，這種致命性使得市場因素先天發育不良，缺乏否定計劃因此而自發壯大的根本能力，更不用說把自身擴張成為社會性的體制形態了，也就是說在長期計劃經濟影響下，使得我國不存在類似于西歐國家那種市場逐步確立為社會根本利益支配地位的經濟力量。這就使得政府在我國的市場經濟建設過程中所起的是主動而不是被動作用，這應該說是我國政府行為法治化的特殊性和根本困難所在。   上述兩方面因素給我國的政府行為法治化帶來了極大的困難，要想克服這些困難就必須從政府行為最基本、最活躍的活動人手，即從政府財政活動人手。   二、法治化財政是政府行為法治化的關鍵   要有效制約與監督政府行為，則制約與監督政府的財政行為是關鍵。“賦稅是喂養政府的奶娘”，沒有相應的財政收人，政府就如同沒有奶的嬰孩，無法存活，就沒有相應的人力、物力和財力。政府及其活動也就無法存在，更不用說什么履行職能了。因此控制了財政收人與支出，也就控制了政府命脈，進而具備了從根本上決定和約束政策活動的能力。   我國的社會主義制度是人民當家作主的社會，但如果社會成員沒能在財政上根本掌握自己的命運，不能對政府的財政收人和支出的使用提出自己的根本要求和決定，則“主人”身份仍僅停留在法律條文和政治口號上。   那么民主化的社會則無法得以實現。   在過去計劃經濟時期，我國政府有著幾乎不受法律約束和限制的權力，這是以當時我國的財政收人特點為基本依托的。當時，國有企業上繳的利稅是政府財政收人的基本方式，個.人幾乎沒有直接納稅，而政府即國有企業的所有者和經營者，所以，在財政支出上就使得政府是在使用原本就屬于自己的財力。   作為政府附屬物的企業和附屬企業的個人，是毫無權利與資格去對作為所有者的政府如何集中和使用自己的財力說三道四的。這就是當時政府行為不可能受到企業和個人的根本約束和決定的財政根源，也就是說正是計劃經濟及其相適應的財政模式從根本上決定了當時政府行為的非法治化狀態。   我國改革開放和市場經濟體制的確立，導致了我國經濟格局的巨大變化，企業和個人的附屬程度有所降低，市場的獨立性有所加強，但政府的財政法制化建設即相對滯后，使得政府行為的非法治化狀態仍然存在，典型的問題主要有二個方面:一方面是政府的亂收費問題，亂收費之風的猖撅及其危害，一度到了令人切齒的程度，亂收費大大增加了作為市場主體的企業和個人的負擔，并嚴重損害了企業和個人本身的根本利益。   另一方面，政府預算的不公開化，使得廣大納稅人和公民不能有效監督和約束政府的各項收支活動。這使得他們正當權利受到侵犯，進而使他們的根本利益無法得到有效維護。可見。這些財政非法治化狀態是政府行為非法治化狀態最主要、最基本的問題，解決了財政法治化的問題，也就基本上解決了政府行為法治化的問題。   三、政府預算法治化是解決財政法治化的途徑和手段   要實現政府財政的法治化，必須以政府預算法治化為基本途徑和手段。政府預算是政府為了安排當年的財政活動，而編制的財政收支計劃。但是.只有當政府預算計劃不僅是以法律方式通過，而且還受到法律的真正約束之時，政府預算才具有約束政府財政活動的能力和效力。才能使國家財政的根本權限轉移到社會大眾手中，從而使社會大眾利用這些權限把政府的行為約束到法治化狀態下，從收人方面看，一切政府的收人都必須納人政府預算。政府的收人應盡可能多的以稅收為主，政府只能依據稅法征稅，這就以法律的形式直接限制著政府取得收人的規模、內容、項目和范圍等。這實質上是市場通過法律手段把根本權限轉移到社會大眾手中，社會大眾利用這些權限把政府的行為約束到法治化狀態下。   從支出方面看，一切政府的支出都必須以議會批準的預算為依據。這就以法律的形式直接約束著政府的支出的規模、內容、項目和范圍等。實質上一旦政府預算通過法律手段獲得批準，就意味著政府的具體行為得到了市場的認可。政府預算在執行過程中，需要對政府預算適當修改時，只要是通過法律程序所進行的，也就意味著市場同意了政府行為的變更。這實際上是市場通過法律手段在決定著政府的一切支出行為。   我國目前的政府預算盡管具有法律形式，也在逐步增強著法律效力，但離真正的法治化狀態還有相當的差距。為此，必須在收支兩方面強化政府預算法律效力。#p#分頁標題#e#   目前，具體工作要真正做好費改稅工作，從長遠看大體取消預算外資金。   此外，各級政府預算逐步公開化，所有收支項目每一條、每一款都應當向整個社會公開，或者至少向各級人代會公開，做到從制定到完成的決算一直處于人民大眾的監督之下。只要社會通過議會真正掌握了政府預算的決定權和監督權，就可以通過具有法律權威的政府預算來直接規范、約束與控制政府的具體活動，而將政府行為和財政行為納人法治化軌道。   歷史唯物主義的基本原理告訴我們，只要市場因素力量發展了和市場經濟建立了，政府的活動終將受到市場的根本決定和制約。但是，作為社會政權機構的國家，有著自身相對獨立的意志，并不都會自動地遵循客觀經濟發展的規律辦事，相反，實踐卻一再證明，國家的具體行為是可以違背經濟發展規律的客觀要求的，國家的主觀意志在一定時期內是能夠得到強制貫徹執行的，“”和就是極好的證明。盡管，這些行為會終究得到糾正，但這是以經濟遭到破壞，人民生活水平惡化等極大的‘學費”為代價的。因此，只有建立一整套的法律機制法律程序來決定、制約和監督政府行為，并使決定權和監督權牢牢的掌握在代表大多數人根本利益的議會手中，才能極大地增強客觀經濟力量和否定政治權力主觀孤行的能力;才能使政府行為不可能從根本上對市場構成損失;才能真正防止歷史滲劇在我國重演，真正避免我國在建立經濟體制過程中人為所造成不必要的損失和災難性后果。   總之，建立社會法治化是我們每個公民的根本要求和體現。以政府行為法治化為重J合，以政府預算法治化為手段，通過建立法抬化財政為突破口來實現整個社會的法治化，是一條可選擇的道路，而且，社會真正做到法治化了，則完整的社會主義市場經濟也就建成了。

摘要：政策性農業保險是一種準公共物品，在財政參與的情況下才能得到有效實施。在進行財政參與政策性農業保險法治建設的過程中，有多種多樣的法律形式。只有規范、法治、穩定、均衡的財政支撐下，政策性農業保險才能得到有效的實施。我國需要對財政法律機制進行有效的完善，有效健全政策性農業保險法，包括《財政轉移支付法》、《財政收支劃分法》、《政策農業保險法》、《預算法》等相關法律法規。

關鍵詞：財政參與；政策性農業保險；財稅法制建設

一、財政參與政策性農業保險的形式與法律問題

通過對很多國家政策性農業保險法律法規的分析，財政參與政策性農業保險的形式包括以下幾方面：第一方面，為其余政策性農業保險組織所提供的資本以及為政府部分部分或全部出資所成立的農業保險企業資本金。第二方面，想要使農民進行政策性農業保險的參與，鼓勵引導私營保險組織參與到政策農業保險規劃之中，財政提供管理與保險的相關補貼費用。第三方面，將再保險提供于農業保險經營機構當中。第四方面，將資金上的扶持提供給農業保險基金。第五方面，免除政府機構所設定的政策性農業保險運營單位登記所花的費用。第六方面，在建立合作制農業保險機構的過程中，進行財政的扶持。第七方面，將稅收優惠提供給政策性農業保險經營機構。這些法律形式的有效搭配，從而形成了良好的法治機制。根據財政法律的相關準則，對于財政參與政策性農業保險，具備下面的幾點法律問題。針對政策性農業保險的法律，需要進行哪種財政幫扶法律的規定。對于政策性農業保險的事權，地方與中央政府需要怎樣進行劃分。稅收優惠的相關問題牽涉到了稅法的相關問題。怎樣使《預算法》更加的完善，怎樣構建財政轉移支付機制，為區域財政得到政策性農業保險財政資金支撐帶來有利的法律保障。怎樣對財政危機進行有效的防范，使財政更加的穩定。

二、政策性農業保險法的建設

隨著我國農業保險試點的不斷開設，地方政府以及財政部制定了一系列的相關政策。財政部頒布了《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》，之后制定了《能繁母豬保險保費補貼管理辦法》。并且在2008年，財政部對《中央財政種植業保險保費補貼管理辦法》進行了修訂，廢止了以往的辦法。對于參與農業保險試點的農民，地方以及中央政府為其補貼了保險費用。蘇、京、魯等地在各自的試點之中，也建立了相關的規定與方案，區域財政為農業風險災害進行財政資金的提供。但是這一系列文件隸屬于行政規范文件，不具備穩定性與權威性，層級不高，財政形式也缺乏多樣化，支撐力極高，需要對政策性農業保險的法律法規進行有效的規范。

三、財政收支劃分法的建設

在當前建立和完善社會主義市場經濟體制的新形勢下，如何按照發展生產力硬道理，建立起適應和加快市場經濟發展的新型財政，這是一個新課題。本文就此談一點認識。   一、深化改革理順關系   建立新型財政，必須深化改革，理順關系，即理順分配關系，完善分配機制，實現由產品經濟分配方式向市場經濟分配方式的轉換。因為長期以來，在指令性計劃經濟要求下，財政一直實行統包供給型的分配辦法。許多地方已不適應發展市場經濟的客觀要求。比如財政補貼問題，過去由于財政分配與價格分配關系不順，造成財政每年都要負擔大量的補貼，從生產資料到生活資料，其數額之大，范圍之廣超過了財政承受能力。這樣做的結果，一方面扭曲了價格體系，另一方面加重了財政負擔。在市場經濟的體制下，資源配置是以市場規律為導向，這就要求財政部門必須通過深化自身改革，把需要市場調節的各個領域交還市場，依靠價值規律發揮作用。從實際出發，當前主要通過深化改革，理順三個方面的關系:一是繼續推進價格體制改革，理順財政分配與價格分配關系。也就是說既要理順產品比價又要減輕財政負擔，逐步放開產品價格，把財政政策性虧損補賠，各類價格補貼逐步轉移到市場調節領域;二是抓緊深化企業財務改革，理順國家與企業的分配關系，進一步規范國家與企業的分配機制。積極推進稅利分流，逐步解決企業經營機制不合理，產權關系不順以及企業低效益、軟約束、活力不足和貧盈不負虧的問題;二是按照統一要求認真做好分稅制的工作，規范中央與地方的分配關系，在市場經濟體制下，要改變按企業隸屬關系劃分財政收入的傳統做法，在正確劃分各級政府責權的基礎上，按稅劃分財政收入，確定支出范圍。   二、拓寬視野當家理財   在市場經濟體制下，財源的分布，收支結構都將發生變化。因此，要打破過去理財方面的舊條條、舊框框，研究新體制下新的“生財、聚財、用財”之道，實現其方法的轉換。這就要求我們，要進一步擴大理財范圍，注意培養和開辟新型財源。在促進經濟發展和提高經濟效益的基礎上，從過去比較注重抓全民所有制企業的財政收入，轉向全方位、多層次地培植涵養財源。從多種經濟成份中的集體經濟、個體、合資、合營經濟等多市場、多資源、多收入中依法征稅，合理組織收入，以統籌、協調和引導整個社會財力。同時必須拓寬籌資渠道，融通社會資金，在完善發展財政信用，搞好國債流通，管好用活予算內外資金的同時，充分利用分種行業、多種形式集中社會閑散資金、搞好“內引外聯”，壯大財政實力，以較大較多的財力支持改革開放。除此之外，在用財上，資金的投向上要打破國營、集體、鄉鎮、村辦、私營企業界線，采用投資入股，合作經營等方式，多層次多渠道支持企業發展，廣泛擴大財源。   三、轉換職能，搞好服務   在新形勢下，財政對經濟的宏觀調控要變過去較多地運用行政手段為主要運用經濟手段，政策上要大膽放權，對《條例》賦予企業的多項權力應不折不扣地放下去，不留“后手”，對目前保留的權限也要簡化手續靈活變通，以適應市場經濟體制的客觀要求。在放權的同時，要搞好“放后服務”，其側重點必須放在支持轉換國有企業經營機制，為企業走向市場服務。通過建立國有資產交易市場，促進國有資產合理流通，進而優化組合。同時要健全會計師事務所、資產評沽中心等社會中介機構，為企業提供全方位服務，通過上述辦法，逐步建立起以效益為原則、以市場為導向、以需求引導企業的政府與企業的新型關系，真心為企業走向市場創造良好的外部環境。   建立社會主義市場經濟機制下的新型財政，必須建立健全財政法制。這既是財政自身織組決定的，也是發展市場經濟的客觀需要。在市場經濟體制下，財政應更多運用法律手段管理監督經濟。因此，應盡快制定一些適應市場經濟體制所必需的財政法規，建立起新型財政監督機制。   從實行計劃經濟體制，向社會主義市場經濟體制過渡，需要全社會的變革，財政作為國民經濟的綜合管理部門，要解放思想，轉變觀念，大膽變革，用經營財政的思路，以銳意進取的精神面貌促進社會主義市場經濟體制的形成，建立起適應新形勢要求的新型財政。

一、我國預算外資金的現狀

1.缺乏對預算外資金收支的管理，沒有將部門利益格局完全打破。

在預算外資金的管理方面，相關單位應該嚴格根據財政部門提出的相關規定對預算外資金的收支進行計劃和管理，而財政部門一定要對其計劃和管理根據相關部門制定出的標準進行審批之后，在此基礎上對年度的總計劃進行匯總和編制。但實際的工作情況卻是一些單位對于收支問題缺少計劃，使得財政部門很難有一個既完整又規范的匯總預算，致使在下達相關的收支計劃時也只能是大概的依據基數增加增長的辦法進行編制。這樣一來，無論是在具體收入時還是在支出時都會出現一些問題。由于缺乏對預算外資金收支的管理，難免會出現用款單位擠占挪用資金的情況。除此之外，在具體收入方面，一些部門只是將專戶資金繳清，但是卻并沒有明確具體的資金項目名稱，從而造成收入來源不清的現象；另一方面，在支出資金時缺少明確的定額標準，致使資金的使用仍是要根據相關的收入來確定支出的多少。

2.缺少健全的監督檢查機制，缺乏約束力度，財政監督形式化。

就目前的情況來說，在對預算外資金進行監督和檢查時過于注重收入而忽視了支出，缺少健全的監督檢查機制。財政雖然根據相關單位上報的用款計劃加以核定后撥付了資金，但是卻不知道用款單位將劃出的資金如何使用、使用在了什么地方。對于這種現象，只能說監督管理走了一個過場，其應有的約束力也沒有得到充分的體現。

3.相關政策、措施不到位，國家財政法規較難落實。

財政部對預算外資金制定了相關的管理實施辦法，但是對一些具體的事宜仍然缺少明確的規定。就目前而言，部分地方受到的財政壓力過大，導致其預算部門不得不自行解決一部分的財政支出，這樣就難免會出現超標準收費、隱瞞收入等問題。