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［提要］本文整理了中國知網中ppp模式在棚戶區改造中應用研究的相關文獻，從文獻計量和研究內容兩個角度進行分析，理清該研究主題的研究脈絡和研究熱點；同時，結合文獻分析發現的優點和問題，采用SWOT法對棚戶區改造應用PPP模式進行分析，提出發展棚戶區改造項目PPP融資模式的對策建議，以便為后續相關研究提供參考。

關鍵詞：PPP模式；棚戶區改造；文獻；SWOT法

《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2021年，全年全國各類棚戶區改造開工165萬套，基本建成205萬套。棚戶區改造是我國政府推出的一項惠民工程，但是棚戶區改造又是一項準公共物品，具有社會保障性質，現階段未改造的棚戶區多為商業價值較低、實施難度較大的工程，面臨的最大困境就是資金問題。近年來，國家政府和地方政府連續發文，鼓勵支持引進社會資本參與政府工程（PPP模式）。基于此，本文通過對PPP模式在棚戶區改造中的應用研究的相關文獻進行歸納整理，從文獻計量和研究內容兩個角度進行分析，同時通過SWOT分析法對PPP模式應用于棚戶區改造的可行性進行分析，提出發展棚戶區改造項目PPP融資模式的對策和建議，以期為PPP模式在棚戶區改造項目的應用提供參考。

一、相關概念

（一）PPP模式。目前，關于PPP模式的起源，一般認為英國的PFI模式是現代PPP模式的發端。20世紀80年代，時任英國首相的撒切爾夫人在公路、水務、國防、教育等方面大規模推行私有化，通過政府與社會合作來共同經營提供公共服務。1992年，時任英國財政大臣的拉蒙特將撒切爾夫人在公共服務方面引入社會資本命名為私人融資計劃（PFI），現代PPP模式由此萌芽。2015年5月22日，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，統一PPP模式的定義為：政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。賈康和孫潔根據人們對PPP的認識，并結合國內外機構和專家的觀點，就PPP做出了一個新的定義：PPP是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。

（二）棚戶區改造。棚戶區是國家經濟社會發展的歷史產物，通常指建成區范圍內平方密度大、使用年限久、房屋質量差、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環境衛生臟亂差的區域。一般包括城市棚戶區、國有工礦（含煤礦）棚戶區、國有林區棚戶區和國有林場危舊房、國有墾區危房等。棚戶區改造是改善群眾的居住條件，兼顧完善城市功能、改善城市環境的重大民生工程和發展工程。2008年以來，各地區、各有關部門貫徹落實黨中央、國務院決策部署，將棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程，大規模推進實施。根據國務院2013年發布的《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》的規定，要全面推進各類棚戶區改造，加大政策力度支持，提高規劃建設水平，加強組織領導，重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區、三線企業集中地區的棚戶區改造。

二、基于文獻計量層面分析

（一）文獻來源。本文所研究的論文和數據均來源于中國知網，利用高級檢索的方式，輸入關鍵詞“PPP模式”并含“棚戶區改造”，以主題相關的方式進行搜索，查得論文為107篇，其中期刊論文61篇，碩士論文45篇，會議論文1篇。

（二）總體趨勢分析。文獻的總體趨勢可以反映該研究領域的研究熱度。從已有研究文獻的整體趨勢來看，國內關于PPP模式在棚戶區改造中的應用研究的發文量呈現了先升后降的趨勢。自2011年起，我國學者從文獻層面開始對PPP模式在棚戶區改造中的應用進行研究，從2014年起對該領域的研究開始激增，發文數量呈陡坡式上升，于2017年達到了最多的31篇，并開始逐年減少；就參考文獻而言，自2006起關于該研究領域的參考文獻的引用出現波浪式的上升，引用2015年的參考文獻數量最多；引證文獻伴隨著整體研究趨勢的變化而變化，在2014年之后呈現陡坡式上升，目前呈下降趨勢。總的來說，目前對于PPP模式應用于棚戶區改造的研究處于下降趨勢。（圖1）

（三）關鍵詞分析。累計次數出現較高的關鍵詞反映了學者們的研究熱點和重點，本文運用VOSviewer軟件分析了2011～2021年所查到的107篇文獻的關鍵詞共現情況，繪制了PPP模式在棚戶區改造中的應用研究關鍵詞共現圖譜，見圖2。該圖譜有42個群集和629條連線，關鍵詞分布較散。可見，107篇文獻涉及研究內容較多，關注點較為分散。這107篇文獻涉及的關鍵詞主要集中于棚戶區改造（詞頻為74）、PPP模式（詞頻為53）、PPP（詞頻為23）。去除“PPP模式”與“棚戶區改造”這兩個關鍵詞和與其類似“PPP”“棚戶區改造項目”等關鍵詞后，筆者整理發現“融資模式”（8次）、“可行性”（5次）、“政府購買服務”（5次）、“物有所值”（5次）出現的次數較多，這說明學者們將注意力放在了棚戶區改造的融資模式、PPP模式應用于棚戶區改造的可行性等研究熱點上，表明該研究領域最核心的關注點仍是PPP模式是否能解決棚戶區改造融資難的問題和應用于棚戶區改造中是否可行的問題。（圖2）

（四）論文引用頻次分析。論文的引用頻次通常會用來評估其學術價值，論文的引用頻次越多，證明其越被學者認可，在同行中引起的反響越大，受到的關注也更高。本文選取了被引頻次最高的前10篇期刊論文作為研究對象，以此來觀察PPP模式應用于棚戶區改造的關注點。高被引頻次論文發表最多的年份是2015年和2016年，各3篇；其次是2011年、2013年、2017年和2018年，各1篇。在這10篇論文中，被引頻次最高的是由清華大學潘在怡和羅茜等共同撰寫的“我國棚戶區改造常用開發模式比較、建議及案例應用”一文，被引次數達到了62次，下載次數為1，838次，這篇論文于2016年發表在北大核心期刊《地方財政研究》上。這篇文章分析和比較了我國現有棚戶區改造政策和常見開發模式及其問題，并通過具體的項目策劃分析提出了商品房與棚改一體化開發、棚戶區改造與文化地產結合的建議，對研究棚戶區改造的相關論題提供了一定的參考意義。在這10篇論文中，筆者認為清華大學的劉婧湜和王守清等的“狹義PPP模式下棚戶區改造項目結構創新研究”一文中有一點可以供研究者參考，作者指出相對廣義PPP，狹義PPP模式更強調政府的參與及在項目公司中占有的股份，政府與企業以狹義PPP模式有機結合有利于突破棚戶區改造現有困境，推進項目進度。所以，研究者在研究棚戶區改造的融資模式的時候，不應該只關注棚戶區改造資金需求大的特點，還應該關注棚戶區改造項目周期長、難度大等特點。

三、基于研究內容的角度分析

（一）棚戶區改造應用

PPP模式的可行性與意義方面的研究。關于棚戶區改造應用PPP模式的可行性與意義方面的研究，學者所站立場不同，研究的角度也有所不同。有學者從政府角度分析PPP模式的可行性，認為PPP模式在棚戶區改造中應用有利于減輕財政負擔，擴寬融資渠道，促進項目風險分擔和轉移。如，馮從敢認為在PPP融資模式下，由民營企業負責項目融資，可以減少政府對棚戶區改造的投入資金，轉移、減輕政府的投資風險，民營企業的專業性保證了更好地為棚戶區居民提供服務。還有學者從建立模型和案例分析角度來分析棚戶區改造應用PPP模式的可行性。如，梁玲霞和韓芳通過構建城鎮棚戶區改造PPP模式VFM定量評價模型，對烏魯木齊市老城區改造提升建設工程（A1項目包）PPP項目進行實證分析，結果證明該項目通過物有所值定量評價，適合采用PPP模式。

（二）棚戶區改造應用

PPP模式風險管理方面的研究。由于棚戶區改造項目的特殊性和PPP模式運作流程的復雜性，棚戶區改造PPP項目風險管理難度較大，部分學者采用了不同的研究方法對棚戶區改造應用PPP模式風險管理進行了研究。李文娟和金長宏運用層次分析法（AHP）構建風險層次結構模型，對棚戶區改造PPP模式融資風險進行定性與定量分析，進而判斷出影響項目的關鍵風險因素，對棚戶區改造PPP模式風險管理具有借鑒和指導意義。刁江月運用核檢清單法、系統分析法和專家調查法構建起項目風險清單和風險指標體系，采用層次分析法和模糊綜合評價法相結合，對項目的風險進行全面評估，并提出相應的風險應對策略，搭建起具有普適性的PPP模式棚戶區改造項目風險管理框架。

（三）PPP模式下棚戶區改

造融資方面的研究。隨著我國棚戶區改造進程的不斷加快，融資問題成為當前棚改項目能否順利進行的關鍵因素。關于棚戶區改造融資方面的研究，主要有以下文章：余洋結合棚戶區改造對政府購買服務模式、PPP模式的內涵和流程進行了簡要分析，提出了影響這兩種融資模式選擇的因素，并建議結合具體的影響因素采用最適合的融資模式。歐陽炯指出建立良好的合作關系是PPP模式的重中之重，資金是該模式的核心環節，按照長遠發展趨勢，PPP模式將是棚戶區改造融資的重要方式。

四、棚戶區改造采用PPP模式SWOT分析

筆者結合文獻分析得到的優點和問題，對棚戶區改造采用PPP模式進行SWOT分析。SWOT分析法是一種可以將研究對象所處的情景進行全面、系統、準確地研究的態勢分析法，其中SWOT四個英文字母是strength、weakness、opportunity、threat的縮寫，分別代表優勢、劣勢、機會和威脅。

（一）優勢（strength）分析

1、減輕政府財政負擔。棚戶區改造是一項重要的民生項目，目前我國在大力推進棚戶區改造工作進程，但是棚戶區改造涉及眾多環節，需要大量的資金支持，僅靠中央和地方各級政府的財政支持遠遠不夠。政府采用PPP模式，可以拓寬融資渠道，吸引社會資金參入，為項目帶來資金支持，減輕政府財政負擔，同時政府可以將資金投入到更多的民生工程中，更好地發揮政府職能，促進經濟發展。2、提高項目建設效率和服務質量。政府公共部門包辦公共基礎建設低效率是一個普遍存在的社會問題，采用PPP模式將引入競爭機制到棚改工作中，為了達到簽約合同和盈利的目的，民營企業必須提出更高效和更優質的方案，同時民營企業相對在知識、管理和技術等方面更強，政府也可以擺脫繁重的事務，從過去的基礎設施公共服務提供者轉變為監管者，從而提高項目的建設效率和服務質量。3、有利于風險轉移與分擔。棚改項目中應用PPP模式，在項目初期就可以引入社會資金，這樣可以有效地分擔政府部門獨立承擔棚改資金問題帶來的違約和赤字風險，也能為民營企業的投資貸款分擔相應的風險。同時，因為PPP模式是政府公共部門和民營企業合作的方式，風險共同承擔，當項目發生虧損時，政府和民營企業共同承擔損失，實現了風險的轉移和分擔。

（二）劣勢（weakness）分析

1、投資面臨風險，私有資本難以加入。棚戶區改造項目是惠民工程，其社會效益大于經濟效益，項目的合同期限較長，初期投資金額巨大，僅靠經營過程中產生的收入能否收回成本尚不確定，項目投資面臨較大風險。而且，目前棚改項目大多由政府指定的國有企業實施，其他私有企業很難進入棚改項目，項目社會資金加入方式單一。2、建設周期長，征收難度大。棚戶區改造項目建設周期長，投資回收期長，棚改項目建設一般包括立項、招投標、設計、施工、竣工驗收和結算等階段，整個建設周期一般3～5年。征收難也一直是棚改項目存在的一個大問題，棚戶區改造是為了改善群眾的住房條件，但是仍有部分人不同意房子被征收，存在故土情節；還有一部分“釘子戶”漫天要價，對拆遷補償金額期望值過高，抱有超額賠償的幻想，加大了征收的難度；棚改政策宣傳不到位，媒體的輿論引導和部分低收入人員的安置不到位等也是造成征收難的因素。

（三）機會（opportunity）分析

1、相關政策支持。自2008年中共中央啟動保障性安居工程，并將國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造作為重要內容以來，政府對棚戶區改造的投資力度不斷加大，有關棚戶區改造的政策也不斷深入。2010年，國務院頒布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，該意見為PPP模式應用于棚戶區改造中提供了政策支持。2015年發布的《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》中明確規定：“鼓勵支持引進社會資本參與棚戶區改造”。2、資金需求大。隨著前幾輪的改造，目前剩下的基本是商業開發價值低、改造難度大的“硬骨頭”，同時城市中心區域土地緊張，棚改出現向城市外圍和邊緣擴展的趨勢，新建、改造老舊基礎配套設施的資金需求巨大。以江西為例，根據財政部、住房城鄉建設部印發的《關于下達2022年中央財政城鎮保障性安居工程補助資金預算的通知》，2022年中央財政城鎮保障性安居工程補助資金用于支持江西棚戶區改造63，202萬元，江西2022年度棚戶區改造開工目標為7.91萬套，棚戶區改造一般為60～80平方米的中小戶型，按照60平方米/套計算，7.91萬套棚戶區改造僅建安成本（3，000元/平方米）就超過1，423，800萬元，資金缺口巨大。3、運作基礎良好。20世紀80年代，我國引入PPP模式，經過多年的研究和探索，PPP模式已經應用于多個領域，并且有許多成功的案例，如國家體育場（鳥巢）、北京地鐵4號線項目等，相關的政策也在不斷出臺。目前全國也有多個成功的棚改PPP模式案例，如吉林省哈達灣棚戶區改造和湖南津市棚戶區改造等，都取得了不錯的效果和評價，這些成功的案例和相關的鼓勵政策為PPP模式在棚戶區改造領域的順利實施提供了豐富的實踐經驗和良好的運作基礎。

（四）威脅（threat）分析

1、相關法律法規建設不完善。PPP模式本質上是以合同為基礎，政府與私人組織之間形成一種伙伴式的合作關系，在雙方合作過程中會牽扯許多權利與義務的分配問題，這些問題需要法律法規來規范和解決。但是，相比于西方國家，我國在針對PPP模式立法方面還存在很多問題，國家還沒有制定專門適用于PPP模式的法律法規，只是出臺了一些相關的意見，缺少國家立法的支持將會影響社會資本參與的積極性。2、缺乏專業人才。我國對PPP模式的應用還處于初步探索階段，相關專業人員比較少，尤其是大部分管理人員對PPP模式缺乏全面的認識和了解。而棚戶區應用PPP模式會涉及到金融、法律、建設、風險管理等多個領域，一定要有專業的人員在項目決策、招投標、合同簽訂、項目實施至運營整個過程中進行全方位的指導和管理，因此專業人才的缺乏正成為推廣PPP模式的一大障礙。

（五）對策和建議

1、建立高效的風險管理機制，擴寬社會資本參與渠道。棚改項目投資面臨很大的風險，項目的社會效益大于經濟效益，投資回收期長等情況使得棚戶區改造應用PPP模式存在很多不確定因素。建立高效的風險管理機制，對棚改PPP項目涉及的環節和參與主體，可能出現的問題進行風險識別、風險評估和風險防范，合理公正地進行風險分擔，把不同風險分配給最有能力承擔的參與方。同時，政府應該擴寬社會資本參與渠道，提供政策支持，提高私有資本參與的積極性。2、依法征收，合理安置。政府應制訂科學的規劃方案，對征收方案進行充分的調研，聽取民眾的意見和建議，提高民眾的參與度，嚴格執法守法，保證征收工作公平、公正、公開，對于“漫天要價”“蠻不講理”的釘子戶，嚴格按照法律程序處理，依法實施強制拆遷。同時，政府應針對民眾實際需求，合理制定實物安置和貨幣安置計劃，落實安居工程，加大棚戶區改造宣傳力度，正確引導輿論走向。3、完善相關的法律法規。針對目前PPP項目缺乏法律保障的問題，當務之急就是政府應盡快出臺符合我國國情的PPP模式的法律法規，打破現有法律對PPP模式應用于棚戶區改造融資方面的約束，保證項目在實施過程中有法可依，依法而行。同時也要注意參考國際相關法律法規，與國際通用的法律法規接軌，保證法律法規的有效性。4、培養專業人才。目前，我國PPP模式相關專業人才短缺，需加快專業人才培養，政府應建立專業人才培養機制，通過開展專題講座，舉辦培訓班等方式加強對PPP模式相關內容進行教育。同時，我們可以加強國際交流，借鑒國外先進的管理經驗和方法，來培養中國式PPP專業人才。

五、結語

通過對現有相關文獻進行整理分析，現有文獻研究視角和研究內容較豐富，但研究深度有待加強，目前定性研究較多，以后的學者可以加強定量研究，增強研究的可信度和說服力。棚戶區改造是國家住房保障的重點工程，對改善民眾居住條件、提升城市形象有重大意義，PPP模式應用于棚戶區改造可以有效解決棚改融資難的問題，減輕政府財政負擔，提高項目建設效率和服務質量，政府也應完善相關法律法規、培養專業人才、建立高效的風險管理機制來保障棚改PPP項目的順利實施和運營。

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作者：青勝榮 王剛 單位：深圳大學土木與交通工程學院