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國務(wù)院在2013年頒發(fā)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》提出，全國共有262個資源型城市，按照類型分別劃分為31個成長型、141個成熟型、67個衰退型和23個再生型四類資源型城市。甘肅省慶陽市便是全國31個成長型資源城市之一。慶陽市石油、煤炭、天然氣等能源資源豐富，是全國第二大能源資源城市，被確定為“國家級大型能源化工基地”，是我國國家能源安全的重要壓艙石。慶陽市能源產(chǎn)業(yè)主要以能源開采以及能源初級加工提煉為主，粗放型生產(chǎn)經(jīng)營模式勢必伴隨著高能耗、高污染。隨著資源開采的不斷深入，如果不及時轉(zhuǎn)型升級，走可持續(xù)發(fā)展道路，慶陽市也必將踏入“資源詛咒”怪圈，從成長型逐步走向衰退型。

2020年5月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》提出:“強化舉措抓重點、補短板、強弱項，形成大保護、大開放、高質(zhì)量發(fā)展的新格局”，把高質(zhì)量發(fā)展作為新時代形成西部大開發(fā)新格局的目標，為西部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展指明了方向。慶陽市作為西部地區(qū)重要的能源城市，如何協(xié)調(diào)資源開發(fā)同環(huán)境保護同經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，不僅關(guān)系著慶陽市自身經(jīng)濟長期穩(wěn)定高質(zhì)量發(fā)展，也對推進新時代西部大開發(fā)有著舉足輕重的影響。本文從財稅視角，對2016年以來慶陽市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況及傳統(tǒng)資源、新能源開發(fā)現(xiàn)狀及問題進行分析研究，提出慶陽市能源經(jīng)濟發(fā)展，既要金山銀山，又要綠水青山，堅持能源高效開采和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展同步推進，走出“資源優(yōu)勢陷阱”，探索一條成長型資源城市的可持續(xù)發(fā)展路徑。

慶陽市是鄂爾多斯盆地的重要組成部分，全市85%的土地下都有石油和天然氣，石油儲量為78.8億噸，占鄂爾多斯盆地的41%，已探明地質(zhì)儲量32.1億噸。天然氣儲量2萬億立方米，預(yù)測煤炭儲量為2360億噸，已探明地質(zhì)儲量215萬噸。近年來，慶陽市全力以赴加快能源資源開發(fā)步伐，堅持油氣并舉戰(zhàn)略，穩(wěn)步推進煤礦項目建設(shè)，新能源產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展，綜合能源化工基地建設(shè)進入多能互補、多極突破、多點支撐的新階段。2021年，慶陽市能源化工企業(yè)工業(yè)增加值占到全市GDP的39.5％，石油開采及加工企業(yè)上繳稅費占全市公共預(yù)算收入的64%，能源產(chǎn)業(yè)已然成為慶陽市的龍頭產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟支柱。當(dāng)前，慶陽市傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。2021年，全市傳統(tǒng)能源開采、加工及附屬制造行業(yè)實現(xiàn)稅收收入109.45億元，相較2016年增長23.86億元。分行業(yè)看，石油石化產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大。2021年原油產(chǎn)量967萬噸，原油開采稅收收入37.96億元，較2016年增長67.08%。原油加工量353萬噸，較2016年增長9.64萬噸，石油加工稅收實現(xiàn)69.34億元。天然氣開發(fā)利用力度逐步加強，已確定了慶城、寧縣兩個氣田主產(chǎn)區(qū)，2021年，天然氣產(chǎn)量4.1億立方米，較2016年漲幅超200%，天然氣開采稅收增長493.62%。煤礦開采穩(wěn)步推進，全市建成和在建煤礦總規(guī)模達到2430萬噸，2021年生產(chǎn)原煤256萬噸，煤炭開采和洗選業(yè)稅收收入9924萬元，較2016年的359萬元，凈增長5965萬元。近年來，慶陽市引進華能、華電、華潤、甘肅龍源等企業(yè)開發(fā)風(fēng)光資源，全市建成并網(wǎng)風(fēng)電項目101萬千瓦，建成并網(wǎng)光伏發(fā)電項目12萬千瓦，在建集中式、分散式光伏項目69萬千瓦。建成1.2萬千瓦垃圾焚燒發(fā)電項目一座。2021年全市風(fēng)電、光伏發(fā)電量16.5億千瓦時，風(fēng)力發(fā)電從2016年零稅收逐步到2021年的實現(xiàn)361萬元。存在的問題國家能源局批復(fù)的《隴東能源基地開發(fā)規(guī)劃》提出，要將隴東能源基地建設(shè)成“國家重要的能源生產(chǎn)基地、西北地區(qū)重要的石油煉化基地、傳統(tǒng)能源和新能源綜合利用示范基地”。慶陽市規(guī)劃到2025年，原油產(chǎn)量突破1000萬噸，原油加工能力達到1000萬噸，天然氣產(chǎn)量達到30億噸，煤炭產(chǎn)量達到6000萬噸以上，新能源裝機規(guī)模達到600萬千瓦以上。但是按照慶陽市能源產(chǎn)業(yè)目前發(fā)展現(xiàn)狀來看，距離目標差距較大，同時過度依賴能源開發(fā)對慶陽市經(jīng)濟韌性及生態(tài)環(huán)境也造成一定的影響。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

慶陽市是鄂爾多斯盆地的重要組成

（一）慶陽市能源資源豐富，但能源產(chǎn)業(yè)稅收增長后勁不足

慶陽市與延安市接壤，資源稟賦、自然環(huán)境、開發(fā)進程相似，且同屬陜甘寧革命老區(qū)，2021年延安煤炭產(chǎn)量已達到4,639.87萬噸，原油產(chǎn)量1,467.66萬噸，原油加工916.72萬噸，天然氣產(chǎn)量80.46億立方米。但慶陽市煤炭、天然氣開發(fā)仍處于起步建設(shè)階段，未實現(xiàn)大規(guī)模開發(fā)利用，原油加工率低，新能源開發(fā)依然處于基礎(chǔ)階段，雖然資源豐富，但發(fā)展后勁乏力。從能源稅收增長情況看，2016年慶陽市能源產(chǎn)業(yè)稅收收入累計85.59億元，2021年累計收入110.07億元，6年間平均增幅僅6.23%。其中，采礦業(yè)發(fā)展相對較好，2021年稅收收入為39.62億元，相較于2016年的23.05億元，凈增長了17.57億元，平均增長21.01%。石油、煤炭及其他燃料精加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程緩慢，6年間稅收收入平均增長幅度僅為2.41%，其中2017年增長幅度最大，但同比增長依舊不到10%。此外，火力、風(fēng)力、太陽能等新能源發(fā)展滯后，慶陽市新能源產(chǎn)業(yè)從2017年逐步開始繳實現(xiàn)稅收，2021年慶陽市風(fēng)力發(fā)電稅收僅入庫361萬元，太陽能發(fā)電稅收入庫142萬元，火力發(fā)電稅收僅入庫39萬元，新能源稅收收入僅占當(dāng)年能源稅收收入的0.56%。

（二）能源產(chǎn)業(yè)鏈條短，下游產(chǎn)業(yè)稅收貢獻小

當(dāng)前，慶陽市對助力石油、煤炭下游高新石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)稅收、信貸、財政等支持政策不足，使得高新石化企業(yè)不愿入駐慶陽本土，原本謀劃的化工新材料和高端石化產(chǎn)業(yè)項目計劃很難真正實施，能源產(chǎn)業(yè)鏈難以得到有效延長，只能以原油、原煤開采及輸出為主，導(dǎo)致慶陽市能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入“采原礦、賣原礦”的粗加工鏈條圈。慶陽石化公司是轄內(nèi)唯一大型煉化企業(yè)，但屬于燃料型煉廠，主要產(chǎn)品為成品油、石腦油等，且原油煉化率低。2021年，慶陽原油產(chǎn)量達到967萬噸，就地加工量僅為353萬噸，煉化率僅為36.5%，原油大多數(shù)輸出到省外煉化加工，不能為下游石化產(chǎn)業(yè)鏈提供化工原料。地方石化配套企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小。均為小規(guī)模企業(yè)，煉化產(chǎn)品僅為化學(xué)原料、化學(xué)制品及塑料制品等基礎(chǔ)日化及生活用品，并且產(chǎn)量較小，2021年全市化學(xué)原料和化學(xué)制品制造行業(yè)稅收收入4606萬元，占當(dāng)年制造業(yè)的0.64%，塑料制品稅收收入僅239萬元，占當(dāng)年制造業(yè)的0.03%。其中涂料、油墨、顏料及類似相較高端產(chǎn)品制造也嚴重滯后，2016年至2021年稅收累計不足160萬元。

（三）地方經(jīng)濟“一油獨大”，預(yù)算收入嚴重依賴能源產(chǎn)業(yè)

2021年，慶陽市地區(qū)生產(chǎn)總值885.27億元，比上年增長5.2%。其中，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為12.6:50.4:37.0。第二產(chǎn)業(yè)對慶陽市經(jīng)濟發(fā)展起到舉足輕重的作用，而制造業(yè)中占絕對地位的是能源開發(fā)及煉化產(chǎn)業(yè)，慶陽市能源化工企業(yè)工業(yè)增加值占到全市GDP的39.5％。從稅收收入情況看，2021年，慶陽市能源產(chǎn)業(yè)稅收占全市稅收收入的71.37%，2016年至2021年間，平均占比達70.67%，能源產(chǎn)業(yè)稅收成為慶陽市稅收收入的主要來源，僅長慶油田公司和慶陽石化公司兩家企業(yè)重點稅源企業(yè)2021年對慶陽市地方稅收貢獻達24.71億元，占當(dāng)年地方級稅收收入的58.14%。能源稅收及重點能源企業(yè)對慶陽市經(jīng)濟發(fā)展及稅收長期占據(jù)主導(dǎo)性地位，“一油獨大”經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，導(dǎo)致慶陽市經(jīng)濟受國際原油價格、企業(yè)經(jīng)營等因素影響大，經(jīng)濟發(fā)展“抗壓”能力差，稅收增長波動大。例如，慶陽石化公司每3年開展一次大型安全生產(chǎn)裝置隱患檢修，每次停產(chǎn)45天，導(dǎo)致產(chǎn)量減少45萬噸。2018年例行開展停產(chǎn)檢修導(dǎo)致稅收收入同比減少了8.73億元，對當(dāng)年地方稅收帶來較大影響。同時，近年來國際形勢日趨復(fù)雜，國際油價波動較大，使得慶陽市稅收增長的不確定性顯著增加。

（四）生態(tài)保護政策引導(dǎo)不足，環(huán)境污染防治工作成效不佳

2018年，國家出臺《中華人民共和國環(huán)境保護法》明確規(guī)定，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者為環(huán)境保護稅的納稅人，依法繳納環(huán)保稅。目前慶陽市雖然嚴格執(zhí)行國家制定的各項環(huán)境保護政策,但當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護及污染行為的治理成效不明顯。2018年以來，慶陽市累計收繳環(huán)保稅9121萬元，其中能源行業(yè)繳納環(huán)保稅達4955萬元，占比54.32%。基于環(huán)保稅對污染物測量方法的局限性，企業(yè)繳納的環(huán)保稅并不能完全補償自身對環(huán)境的污染。環(huán)保稅涉及污染物僅是“顯性”污染，對諸如石油勘探、鉆井場地建設(shè)過程中鋪設(shè)管線、新修道路等基礎(chǔ)工程導(dǎo)致大量植被破壞、地下水等“隱形”污染行為制約不足。同時，已造成的環(huán)境污染治理效果并不明顯，近年來，慶陽市很多地區(qū)河流因受到泥漿、廢水及泄露原油等污染物影響，地下水嚴重污染，不僅人畜無法飲用，甚至連農(nóng)業(yè)灌溉也不達標。

二、對策建議

（一）延長產(chǎn)業(yè)鏈條，推動能源產(chǎn)業(yè)精細化發(fā)展

慶陽市應(yīng)依托豐富的能源優(yōu)勢，積極申請陜甘寧革命老區(qū)財政、信貸政策傾斜，尤其是對石化精加工企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，以得天獨厚的能源資源優(yōu)勢以及稅收優(yōu)惠政策吸引更多高新技術(shù)企業(yè)入駐慶陽，引進成熟的化工產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)，以慶陽市石油石化工業(yè)基地為依托，逐步實現(xiàn)油氣開采、初加工、精細化工等完整的一條龍產(chǎn)業(yè)鏈條，不斷促進能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、核心技術(shù)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)能源產(chǎn)業(yè)由粗放式向集約化、精細化轉(zhuǎn)變。

（二）加大財稅政策支持，發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟

現(xiàn)行探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費收入中央與地方二八分成，各省根據(jù)實際情況自行對省市分成自行決定。資源稅省與市（縣）五五分成，建議省級政府加大探礦權(quán)、采礦權(quán)及資源稅等能源稅費的返還力度，增大資源地能源稅費收入，將部分返還收入分配給所在地縣區(qū)，壯大當(dāng)?shù)刎斄?，增強地方政府發(fā)展能源經(jīng)濟的積極性。同時依托當(dāng)?shù)鬲毺匚幕凹t色景點，大力發(fā)展本地旅游業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效應(yīng)比重，加大對農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)的生產(chǎn)投入，發(fā)展壯大第一產(chǎn)業(yè)，從根本上調(diào)整城市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步降低城市對石油、煤炭等傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的過度依賴。

（三）建立約束激勵機制，加大污染防治力度一方面加大促進新能源等低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅優(yōu)惠政策，通過政府補貼、減免稅款等方式，促進可再生能源的發(fā)展的發(fā)展壯大；另一方面加大傳統(tǒng)能源污染防治監(jiān)管力度。建立污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，探索環(huán)境恢復(fù)治理備用金制度，用于礦井、礦山、石油開采等環(huán)境污染專項治理，支持企業(yè)購買節(jié)能產(chǎn)品、開發(fā)節(jié)能減排技術(shù)。引導(dǎo)社會公眾參與監(jiān)督，同時在人民銀行企業(yè)征信系統(tǒng)和銀監(jiān)會信息披露系統(tǒng)中加入企業(yè)環(huán)境違法信息，統(tǒng)合市場監(jiān)管和社會公共監(jiān)督，有效擴大能源企業(yè)污染防治監(jiān)管主體，督促能化企業(yè)主動承擔(dān)生態(tài)保護職責(zé)，從而保障慶陽市環(huán)境修復(fù)和城市可持續(xù)發(fā)展，爭取綠水青山和能源高效利用同步推進。

（四）全面落實節(jié)能減排政策，推動能源產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展

嚴格落實國家節(jié)能減排相關(guān)政策、制度，將能源企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護及污染防治成效納入稅收政策享受、企業(yè)的信用等級評定、授信額度評定、信貸額度發(fā)放等環(huán)節(jié)，形成大聯(lián)動、大循環(huán)，對高耗能、高排放行業(yè)建立隱形門檻，對節(jié)能減排、清潔能源、污染防治措施有力企業(yè)形成良性互促，鼓勵、引導(dǎo)企業(yè)不斷發(fā)展轉(zhuǎn)型，逐步推進能源產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。

作者:崔文瑞 周長軍 拓文娜 唐朝陽 單位:供職于中國人民銀行慶陽市中心支行