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摘要：文章以太原市“美麗鄉村”建設為例，結合工作實際，圍繞“三農”工作，突出用地保障，提出通過統籌空間規劃、有效盤活存量、優化審批流程、嚴格耕地保護、強化用地監管等方式創新管理模式，大膽探索土地制度創新，充分利用好、發揮好農村土地的功能作用，全力保障農村產業融合發展用地需求，助力鄉村振興。
農村土地是重要的自然資源和生產要素，有生產、生活和生態三大重要功能，具有巨大的市場價[1]值和發展潛力。因此，充分利用并發揮好其土地功能和作用，釋放其市場價值對鄉村振興顯得尤為重要。深入學習貫徹習近平總書記重要指示重要講話精神，認真貫徹落實黨中央、國務院和省、市政策，用好用活土地政策，創新農村建設用地管理方式，助力鄉村振興。
1基本做法
1）用好用活城鄉建設用地增減掛鉤政策認真貫徹落實《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》精神，鼓勵引導婁煩縣和陽曲縣緊緊抓住政策窗口期，大力推進土地增減掛鉤節余指標跨市域、縣域交易，將節余指標交易收益全部用于脫貧成效鞏固提升和鄉村振興。陽曲縣和婁煩縣通過跨縣域交易增減掛鉤節余指標1000余畝，所得收益為鄉村振興提供了有力的資金支持。2）土地整治建設項目資金助力鄉村振興近年來，太原市在土地整治項目的安排和資金統籌方面進一步向陽曲縣和婁煩縣傾斜，通過土地整治，在提高耕地質量的同時，增加產出和農民收入。其中，高標準農田建設項目持續加大投向婁煩縣和陽曲縣的力度，收購婁煩縣等轉讓的補充耕地指標3370畝，下達指標有償轉讓費和高標準農田建設資金進一步助力鄉村振興。3）加大對鄉村振興項目新增建設用地計劃指標的支持力度在農用地報批過程中，對列入國家、省、市重點鄉村振興項目，做到了隨報隨用、應保盡保。對陽曲縣、婁煩縣等申報的用地申請做到了應保盡保，確保鄉村振興項目的用地需求。
2面臨的困難和不足
2.1鄉村規劃缺位且急需覆蓋
符合規劃和用途管制是集體經營性建設用地入市的前提。山西省目前市、縣、鄉三級國土空間規劃尚未全部編制完成，鄉村規劃大部分尚未完全覆蓋，即使有些原先已編制村莊規劃的，布局也不盡合理，甚至無法滿足鄉村振興的要求。而一些休閑旅游康養等美麗鄉村建設項目，在策劃至落地過程中存在不同程度的實際功能需求與鄉村用地規劃不匹配現象，以及鄉村開發邊界難以突破等問題，繼而不可避免地進行一系列規劃調整工作，以保障產業項目落地。
2.2地塊零星分布且數量不多
鄉村存量集體建設用地大多零星分布在村莊外圍或集中在村莊內部的老舊房屋區域，基礎設施配套條件較差，而且大多面積相對較小，無法獨立滿足鄉村振興項目特別是休閑旅游康養項目的建設需求。
2.3配套政策滯后且支持不足
目前，國有建設用地出讓、出租等有較成熟的政策規定和操作流程，相比之下，新的《土地管理法實施條例》在《土地管理法》關于集體經營性建設用地入市規定的基礎上，進一步明確了入市交易規則。但在入市收益分配、產權分割、抵押權益實現等方面，都有待于進一步出臺相關配套政策予以明確。
3土地制度創新建議
為充分利用好、發揮好農村土地的功能作用，圍繞“三農”工作，建議從以下六方面，突出制度創新，健全完善機制，保障發展用地合理需求，助力鄉村振興。
3.1統籌空間規劃，合理用地布局
3.1.1科學編制國土空間規劃。按照國家、省、市統一部署，加快完成市、縣、鄉國土空間規劃編制工作，統籌農業生產、村民生活、生態建設，編制村莊規劃，引導規劃區域內村莊、產業的合理布局，促進土地的合理利用、有效利用。在村莊規劃編制中，要創新方式方法，尊重村民主體地位，加強規劃公眾參與，激發村民參與村莊規劃編制和實施的積極性、主動性和創造性，特別要聽取一些有威望、有見解、對村莊情況了解的村中老人的意見建議。3.1.2加強用地計劃支持在規劃中，可以以一個或相鄰幾個行政村為單位，在建設用地總量不增加和永久基本農田布局不突破的前提下，因地制宜，重新全面規劃建設用地優化布局調整，預留適當比例的建設用地規劃指標，專項用于鄉村基礎設施、公共服務設施和鄉村振興項目建設。在年度新增建設用地計劃指標的安排和使用中可適當向鄉村振興項目傾斜。3.1.3統籌保障計劃指標。為了滿足農民合理的建房需求和以改善農村人居環境條件進行的公共基礎設施建設，自然資源部門每年可在預支新增建設用地計劃指標中，安排不低于10%的比例指標支持鄉村發展，其中一部分也可用于支持農產品加工、產地批發市場、物流等一二三產業融合發展。
3.2有效盤活存量，促進節約集約
3.2.1盤活低效存量用地。支持以縣（市、區）為單位，開展農村低效廢棄地清理與利用，以落實“山水林田湖草是生命共同體”的要求，開展全域綜合整治，通過美好空間環境的營造促進產業發展、文化復興、生態改善和村莊治理，提升村民的獲得感和幸福感，推動實現[2]鄉村振興，騰挪空間重點用于支持農村產業融合發展和鄉村振興。3.2.2獎勵盤活存量用地。發展農村一二三產業時，對利用存量農村建設用地的，可規定在5年過渡期內享受按原用地性質管理的優惠政策。在新增建設用地計劃指標安排時，對于節約集約用地成效顯著的項目或市、縣，可給予一定比例或數量的獎勵。3.2.3支持節余指標交易在原貧困縣實施的城鄉建設用地增減掛鉤項目，在拆舊區復墾抵頂建新區占用耕地后形成的節余掛鉤指標，可允許一定時期在省域內進行易地交易。進一步健全完善省土地指標交易規則，促使掛鉤節余指標交易的公開透明。通過節余指標交易產生的收益，從資金上進一步服務支持鄉村振興發展。
3.3優化審批流程，提升審批實效
3.3.1壓減審批事項。對于不占用基本農田、符合生態保護政策要求，不破壞歷史風貌、不影響環境安全的項目，在符合新的國土空間規劃并預留有建設用地指標的情況下，可暫不做土地利用總體規劃調整，按規定辦理農用地轉用等用地審批手續。3.3.2合并審批事項在辦理供地手續時，經營性用地依法以招標、拍賣、掛牌等公開出讓方式供應土地，在簽訂土地出讓合同后，可將《建設用地批準批準書》與《建設用地規劃許可證》的核發合并、同步辦理。3.3.3優化審批事項。對于使用城鄉建設用地增減掛鉤易地交易節余指標的項目，制定政策，優化建新區掛鉤方案編制和報批流程，壓減審批內容，提高審批時效。
3.4深化制度創新，完善制度體系
3.4.1制定配套政策。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》關于集體經營性建設用地管理的有關規定，細化完善配套政策措施，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，為鄉村振興項目使用集體經營性建設用地提供政策支持。3.4.2完善激勵機制。健全完善節約集約用地考核機制，制定激勵措施。在鄉村振興發展中，通過土地整治節約的建設用地，可優先發展符合當地特色和產業發展規劃的項目用地。3.4.3加大資金支持。落實好調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的實施意見，進一步細化措施任務，確保中央關于提高土地出讓收益用于農業農村比例的決策部署落地見效。
3.5嚴格耕地保護，保障設施農業發展
3.5.1嚴格保護耕地。制定出臺相關措施辦法，鼓勵設施農業發展在占用土地時，能使用未利用土地的不使用建設用地，能使用建設用地的不使用農用地，能使用其他農用地的不使用耕地，能使用一般耕地的不使用永久基本農田，切實做到不占或少占耕地。3.5.2支持優先使用。對于符合國土空間規劃和農業產業發展規劃的直接用于作物種植和畜禽養殖的農業生產設施用地，在符合耕地保護等相關要求下，在用地上支持按要求優先使用。3.5.3嚴禁擅自占用。在支持保障實施農業發展的同時，要強化用地監管，嚴格控制農業用地范圍，嚴禁擅自擴大用地范圍變相搞非農建設。
3.6強化用地監管，確保糧食安全
3.6.1嚴防非農化。在支持鄉村振興項目用地時，要落實好耕地保護政策，嚴格落實耕地用途管制和耕地占補平衡制度，嚴格控制非農建設占用耕地。對未經批準或未按批準用途，違法違規占用耕地進行非農建設的，要早發現早制止，發現在萌芽，遏制在初始。3.6.2強化用地監管。創新監管方式方法，落實網格化管理，加強動態巡查，強化對鄉村振興項目用地的監管，防止出現借鄉村振興名義，用于房地產開發或擅自改變土地用途變相用于商品房等開發建設。3.6.3動態考核評估。結合衛片執法和年度土地利用現狀變更及國土空間規劃一張圖對鄉村振興發展用地情況進行動態監管、評估和考核，對成效顯著的，給予表彰獎勵；對問題突出的，要及時通報，限期整改，追究相關責任。
4結語
綜上所述，農村土地是重要的自然資源和生產要素，用好用活土地政策，通過統籌空間規劃合理用地布局、有效盤活存量促進節約集約、優化審批流程提升審批時效、嚴格耕地保護保障設施農業發展、強化用地監管確保糧食安全等方式創新管理模式，不斷完善政策機制，充分發揮好農村土地作用，全力保障農村產業融合發展用地需求，助力鄉村振興。
參考文獻：
[1]李太淼.深化農村土地制度改革推動實現鄉村振興[N].光明日報,2018-11-21.
[2]T/UPSC0004-2021,特色田園鄉村建設指南[S].
[3]自然資源部,國家發展改革委.農業農村部關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知(自然資發[2021]16號)[R].
作者:楊志平 單位:太原市自然資源儲備交易事務中心
