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地方立法是在國家不可能以統(tǒng)一立法形式解決全國各地各種復雜問題情況下，對法律條文細化或延伸。也是對有些問題因經(jīng)驗的局限、時機不成熟或各地情況不同，國家立法沒有及時統(tǒng)一立法的情況下，地方根據(jù)本地特點，在不違反國家法制的前提下，以立法的形式開展地方工作，因地制宜地解決本地問題，使國家法律法規(guī)能夠在當?shù)氐玫接行У穆鋵崱Ｄ敲矗罁?jù)《檔案法》和《廣東省檔案條例》，結合廣州市檔案工作的實際，制定一個能夠解決我市檔案事業(yè)發(fā)展中存在的突出問題、可操作性強、具有廣州地方特色的地方政府規(guī)章是十分必要的，甚至有些新問題在國家法律法規(guī)中沒有規(guī)定，但因檔案實際工作迫切需要規(guī)范，確需通過創(chuàng)設新的條款，以填補空白。《廣州檔案管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）正是以此為切入點和突破口。   一、《廣州檔案管理規(guī)定》的制定背景與依據(jù)   （一）廣州檔案事業(yè)需要適應社會新形勢的地方法規(guī)作保障   當前，我們面臨的情況是：法律成為社會調(diào)控的主要手段，檔案工作已作為國家行政事務、社會文化事業(yè)發(fā)展中的一個領域納入社會主義法律調(diào)整的軌道；檔案部門延伸的領域不斷擴大，只要黨的中心工作發(fā)展到哪里，檔案工作就延伸到哪里，檔案、檔案工作已經(jīng)成為社會發(fā)展的重要組成部分，其公共服務功能已經(jīng)滲透到社會發(fā)展的各個領域，延伸到社會生活的各個層面；檔案和檔案工作成為經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的基礎性工作，產(chǎn)生的門類和載體日益增多；社會檔案意識也逐步增強，社會對檔案的管理和利用提出了更新、更高的要求。   但我國上位法還有地方過于原則，有些方面滯后發(fā)展，而我市檔案綜合性立法空白，導致我市執(zhí)法環(huán)境和綜合治理不協(xié)調(diào)。其主要表現(xiàn)在近年來我市檔案工作領域中出現(xiàn)的新問題、新情況，如電子政務中電子文件的歸檔管理、重大活動形成檔案的管理、檔案信息資源共享、已公開現(xiàn)行文件的利用服務等問題在實際工作過程中缺乏可操作性的法律依據(jù)，有的案件在處理環(huán)節(jié)上也有找不到適當法律條文，在依法治國、依法治市的今天，法律法規(guī)缺失狀態(tài)將較大地影響了我市檔案事業(yè)的發(fā)展。   （二）廣州檔案地方立法依據(jù)充分   1、《立法法》第七十三條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。   2、《廣州市行政規(guī)章制定辦法》政府令（2002）7號文第三條制定：規(guī)章應當遵循《中華人民共和國立法法》和國務院《規(guī)章制度程序條例》確定的原則，適應本市實際需要，具有地方特色；第八條報送立項的規(guī)章項目應當符合基本條件。   3、《檔案法》（1996）第二章第六條規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)。   從1996年開始至目前為止，我市13個檔案行政管理部門都成立檔案行政執(zhí)法機構和組建了檔案行政執(zhí)法隊伍，清理廣州市人民政府繼續(xù)有效的檔案工作規(guī)范性文件14個，廣州市檔案行政管理部門繼續(xù)有效的規(guī)范性文件33個，保障了依法行政的組織實施。1998年以來，我市各級檔案行政管理部門建立了檔案行政執(zhí)法責任制，檔案行政執(zhí)法人員都領取了檔案行政執(zhí)法證，進一步規(guī)范了執(zhí)法行為。對貫徹《檔案法》、《廣東省檔案管理規(guī)定》方面管理制度不健全，保管條件惡劣，管理不善又或者不利于檔案安全保管的單位，根據(jù)《檔案法》、《廣東省檔案違法行為處罰辦法》向有關單位發(fā)出《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查通知書》，限期進行整改。2008年，行政執(zhí)法行為調(diào)整10項，新增行政執(zhí)法行為12項。   二、《廣州檔案管理規(guī)定》的制定及特點   （一）《廣州檔案管理規(guī)定》立法框架   《規(guī)定》的立法框架是根據(jù)2001年11月16日國務院公布了《規(guī)章制定程序條例》，規(guī)定制定規(guī)章的基本要求，其一應當遵循《立法法》確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定。其二應當切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，在規(guī)定其應當履行的義務的同時，應當規(guī)定其相應的權利和保障權利實現(xiàn)的途徑。應當體現(xiàn)行政機關的職權與責任相統(tǒng)一的原則，在賦予有關行政機關必要的職權的同時，應當規(guī)定其行使職權的條件、程序和應承擔的責任。其三，應當體現(xiàn)改革精神，科學規(guī)范行政行為，促進政府職能向經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理和公共服務轉(zhuǎn)變。應當符合精簡、統(tǒng)一、效能的原則，相同或相近的職能應當規(guī)定由一個行政機關承擔，簡化行政管理手續(xù)。根據(jù)以上原則，《規(guī)定》的起草主要依據(jù)《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《廣東省檔案管理條例》等法律法規(guī)和相關政策文件，同時參照了福建、山東、江蘇、陜西、甘肅等省，以及上海、武漢、南京、西安、吉林、深圳、珠海等市的立法實踐和我市檔案工作實踐。還有當時考慮立法原則，如果按照章節(jié)做，必然有些章節(jié)豐富，有些章節(jié)單薄。因此，決定《規(guī)定》不分章節(jié)，共二十五條。分別對立法目的、適用范圍、檔案機構及其職責、檔案的管理、檔案的公布和利用、獎勵與處罰等問題進行了較為全面而具體的規(guī)定。   （二）《廣州檔案管理規(guī)定》的主要特點和創(chuàng)設   條款與上位法和其他城市的檔案法規(guī)、規(guī)章相比，《規(guī)定》主要特點突出和強化了公共服務、檔案信息化建設、重大活動管理、管理制度建設以及罰則等五個主要特點，其中有些地方是創(chuàng)設條款。   一是突出了檔案公共服務思想。如《規(guī)定》第十九條第三款規(guī)定，各級國家檔案館是同級人民政府公開信息的查閱場所，應當配備相應的設施、設備，通過現(xiàn)場查閱和網(wǎng)絡查詢的方式方便公眾查閱利用已公開現(xiàn)行文件；第二十條第二款規(guī)定，檔案館應當建立檔案信息公共服務體系和檔案信息資源數(shù)據(jù)庫，逐步實現(xiàn)檔案信息資源共享，依法向社會提供所保管的已公開的檔案信息資源；第二十一條第二款鼓勵私有檔案向社會開放。這些規(guī)定將會推動廣州檔案事業(yè)科學發(fā)展。#p#分頁標題#e#   二是突出了重大活動檔案的管理。重大活動檔案是各級檔案部門應當集中力量做好的重點工作。   《規(guī)定》第十四條規(guī)定重大活動主辦或者承辦單位有義務做好檔案的收集、整理和移交；在主辦或者承辦重大活動之前要通知同級檔案行政管理部門，并會同檔案行政管理部門制定重大活動檔案收集工作方案；同級國家檔案館應當及時拍攝，主動收集照片、錄音、錄像等聲像檔案。為了便于操作，第十四條第四款對重大活動的范圍作了界定。   三是設計了具體的管理制度。《規(guī)定》對新設機構檔案管理登記備案（第七條）、檔案（包括聲像和實物檔案）移交（第十條、第十二條）、檔案征集（第十一條）、重大建設項目檔案驗收（第十六條）等工作的范圍、期限及程序等作了具體規(guī)定，增強了可操作性。   四是細化了行政處分和處罰規(guī)定。《規(guī)定》第二十三條、第二十四條是針對《規(guī)定》中各條款相對應所設的義務，具體列出了應當給予行政處分和處罰的行為，使處罰的主體也更為明確，從而保證《規(guī)定》在實際工作中能夠得以有效貫徹實施。   與上位法相比，《規(guī)定》創(chuàng)設了不少新條款，這些新條款具有突破性，對創(chuàng)新機制，加強監(jiān)督，落實責任，具有重要意義。   （一）《規(guī)定》第三條：該條第二款首次明確了各級人民政府應當把檔案信息化建設納入當?shù)匦畔⒒ㄔO的整體規(guī)劃，統(tǒng)一設計和實施，為檔案信息資源的共享打好基礎。   （二）《規(guī)定》第七條：規(guī)定有關單位建立檔案工作機構或者指定專人后，要向同級檔案行政管理部門登記備案。第七條是本《規(guī)定》的一大亮點，對檔案管理機構的登記備案的管理權力直接派生于檔案行政管理部門對檔案工作的監(jiān)督指導權。我市行政區(qū)域內(nèi)單位眾多，變化較為頻繁，且不斷有新單位成立。由于目前沒有開展檔案登記備案工作，檔案行政管理部門較難準確掌握各單位的檔案管理情況，影響了監(jiān)督、指導服務的效果，更影響到我市國家檔案資源的完整收集、規(guī)范整理和安全保管。因此，有必要創(chuàng)設實行登記備案制度。《規(guī)定》第七條第一款規(guī)定機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織和各級人民政府設立的臨時機構應當自成立之日起三個月內(nèi)建立檔案工作機構或者指定專人負責本單位的檔案工作，同時向同級檔案行政管理部門登記備案。   （三）第九條：對歸檔電子文件的轉(zhuǎn)存和抽檢做出了規(guī)定。2003年國家檔案局《電子公文歸檔管理暫行辦法》對電子文件的歸檔管理作了規(guī)定。為了保證電子文件歸檔齊全完整和有效利用，《規(guī)定》第九條規(guī)定了電子文件在形成后應當即時歸檔，實行“雙軌制”，具有永久和長期保存價值的電子文件應當同時制成紙質(zhì)文件歸檔保存，并使兩者建立互聯(lián)。為保證歸檔電子文件長期有效可用,第九條第二款根據(jù)國家標準《電子文件歸檔與管理規(guī)范》首次對歸檔電子文件做出了的每4年轉(zhuǎn)存一次和每滿4年進行一次抽樣機讀檢驗的規(guī)定。為保證電子文件歸檔管理工作得到落實，第九條第三款規(guī)定這項工作應由專門機構或?qū)Ｈ素撠煟㈦娮游募芾淼娜^程納入文件管理制度和崗位職責。   （四）第十一條：細化了各級國家檔案館應當收集、征集的檔案、資料的類別。從全市范圍來看，我市檔案資源比較分散，不利于檔案資源的整合與有效利用。廣泛征集分散在其他組織或個人手中的檔案、資料，是檔案館目前面臨的一項迫切任務。但由于缺少可操作性強的法律法規(guī)依據(jù)，使得征集工作面臨很大困難，成效不夠理想，因此《規(guī)定》第十五條就檔案的征集工作做了規(guī)定，并進一步細化了應當收集、征集的檔案、資料的四種類別，使檔案館收集工作更為明確。   （五）第十四條：列舉了應加強檔案管理的重大活動的六種情形。重大活動產(chǎn)生的重要檔案，是我市經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的真實記錄，是同級綜合檔案館重點收集和保管的檔案。但由于承辦或舉辦這些活動通常是時間緊、工作量大，組織者往往會忽視檔案管理問題，很容易出現(xiàn)檔案收集不全、保管不善的問題，造成不可彌補的損失。為加強對這類檔案管理，兄弟省市地方法規(guī)和規(guī)章中也有關于加強重大活動檔案管理的條款，但對于“重大活動”的范圍，上位法和兄弟省市立法都未明確。第十六條第四款則首次對重大活動的范圍進行了劃定，列舉了重大活動“黨和國家領導人在本市的公務活動”等六種情形。   （六）第十九條：規(guī)定了各級國家檔案館是同級人民政府公開信息的查閱場所。《規(guī)定》突破了檔案工作中原有的重為機關工作服務，輕為人民群眾服務，重收集保管，輕開發(fā)利用的觀念，與上位法相比，通過第十九條第三款首次規(guī)定了各級國家檔案館是同級人民政府公開信息的查閱場所，應當配備相應的設施、設備，通過現(xiàn)場查閱和網(wǎng)絡查詢的方式方便公眾查閱利用已公開現(xiàn)行文件。   三、《廣州市檔案管理規(guī)定》對廣州檔案事業(yè)發(fā)展的促進作用   一次立法不可能把所有問題一攬子解決，但由于立法，可以使解決所暴露的一些隱性矛盾明朗化，一方面為地方檔案行政管理部門強化依法治檔實踐創(chuàng)造制度化、規(guī)范化的平臺，另一方面加快了依法治檔的保障體系的建立。   一是促進完善各項配套制度建設，保障《規(guī)定》的推行。圍繞《規(guī)定》條款，我市各級檔案行政管理部門和各級檔案館建立健全了相關的配套制度，如檔案行政執(zhí)法人員培訓上崗制度、檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度、檔案行政執(zhí)法責任公示制度、檔案規(guī)范性文件備案審查制度等各項配套制度，用制度規(guī)范和約束執(zhí)法行為，從多角度、多層面有效保障《規(guī)定》的推行。按照《規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，我們對行政處罰、行政許可、行政檢查、行政強制、行政獎勵、行政確認等行政執(zhí)法程序做了進一步完善，在每個執(zhí)法崗位設定了工作程序與工作標準，制定了詳細的執(zhí)法程序流程圖，全面規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為。   二是提高制度建設質(zhì)量。要提高制度建設質(zhì)量就應完善規(guī)范性文件制定程序，規(guī)范和監(jiān)督檔案行政行為，確保法律制度的全面實施。《規(guī)定》制定過程，主要采取與法制部門共建，以媒體網(wǎng)絡形式公開等形式，符合國家法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，接受機關團體以及公眾的意見和建議，體現(xiàn)合法、公開的原則。#p#分頁標題#e#   三是強化檔案法制機構統(tǒng)一審核職能。今后凡市檔案局起草或者參與起草的規(guī)范性文件，必須由本局檔案行政執(zhí)法責任制領導小組歸口審查，同時，將市檔案局制定的規(guī)范性文件按照規(guī)定程序及時報送市法制辦備案。建立規(guī)范性文件實施效果評估制度，定期對規(guī)范性文件的實施情況進行評估。   四是使清理規(guī)范性文件工作制度化。適時對制定的規(guī)范性文件進行修改和廢止，切實解決法律規(guī)范之間的矛盾和沖突。   五是促進制度建設公開化。檔案規(guī)范性文件等制度的出臺，應根據(jù)具體情況采取座談會、聽證會或者在公共媒體以及網(wǎng)站公布等方式聽取意見。