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本文作者：姜濤 單位：黑龍江省政法管理干部學院

農業是人民生存之本，是整個國民經濟的基礎。同時，農業也是一種弱質產業，農業生產要面對自然風險、技術風險和市場風險。近年來，極端氣候引發的我國多起自然災害，嚴重危害了廣大人民群眾的生命財產安全，使農業生產遭受了巨大損失。據統計，我國每年因自然災害造成的經濟損失達1000億元以上，受害人口2億多人次，其中農民是最大的受害者。即使2011年我國大部分地區取得了大豐收，但由于市場風險，很多農民不收反虧，成為了農民的災年。為了分散風險給農業造成的巨大損失，各國都在逐步建立農村災害保障體系，其中，農業保險是一種重要的風險轉移工具。在統籌城鄉背景下的今天，我國農村金融業的發展也迫切需要農業保險的介入和保駕護航。農業保險源于西方國家，它是專門為農業生產者在從事種植業和養殖業過程中，對遭受自然災害和意外事故所造成的經濟損失提供保障的一種保險。通過農業保險，可以聚集和建立起農業風險基金，能夠及時有效地補償農業災害損失并迅速恢復生產，最大限度地消除農業風險的不良影響，保障農業持續、穩定、健康發展。可以說，農業保險既是農業保護體系的重要組成部分，也是農業和農村發展的有機組成部分。

一、我國農業保險的現狀及原因

自2004年，中國保監會在上海、黑龍江、新疆等地啟動了農業保險試點。目前，我國大部分地區都開展了農業保險試點，我國農業保險發展迅速，風險保障和經濟補償功能日益凸顯，農業保險業務發展較快，作用逐步發揮。雖然我國農業保險發展取得了積極進展和顯著成效，但我國的農業保險發展水平仍然在低水平上徘徊。究其原因，可大致概括為以下幾點：第一，農業保險宣傳不到位，農民對農業保險的認識不足。發達資本主義國家農業保險從建立到完善用了近半個世紀的時間，而我國農業保險則剛剛起步。我國農業生產長期“靠天吃飯”，許多農民沒有風險防范意識。農民普遍對農業保險認識不足，對農業保險這一新鮮事物一時半會還難以接受。很多農民存僥幸心理，祈望老天風調雨順，取得一個好收成。甚至還有農民錯誤地認為這是政府或有關機構向農民變相收費。因此，有效地推廣農業保險首先面臨的就是提高農民對農業保險的認知水平的問題。第二，農業保險實際發展不良，主要原因在于農業保險的高投入低補償的現狀。農業生產由于受自然災害的影響，使其具有受災頻繁、廣泛的特點，導致其風險損失率高，加之農戶與農作物種植的分散，業務成本加大，這都在很大程度上制約了農業保險的發展。

從國外實施農業保險的成功經驗來看，農作物保險的費率一般在2%-15%之間，低收入的農民花了大代價取得的補償卻十分有限，這也導致了向農民收取保費十分困難。據介紹，在云南省的臨滄市、西雙版納州啟動地方政策性甘蔗保險試點地區，每畝基本保險金額為600元，每畝保費為25.5元，各方分攤原則為：省級財政承擔45%，市級財政5%，縣級財政10%；龍頭糖業公司20%，種植戶20%。德宏州下屬盈江縣的24萬畝甘蔗遭災獲得了230萬元的保險賠付。按此計算，平均每畝的賠付不足10元，甚至低于保費。這顯然難以覆蓋此次災害所帶來的損失。大災來臨時，即使參保的農戶利益也難以得到有效保障。另外由于沒有技術性較強的專業仲裁機構，災害損失難以確定，賠償金額很難在保險公司與農戶之間達成一致，勘察定損困難，極易出現理賠糾紛。這些原因都極大地打擊了農民的投保積極性。第三，法律法規的不健全，是農業保險難以推廣的最主要原因。我國的農業保險缺乏立法支持。農業保險應屬于政策性保險的范圍，要使它發揮應有的作用，就離不開相應的法律的支持，世界上各國的農業保險都有相應的法律匹配，如美國1994年即頒布了《農作物改革保險法》，該法一經頒布，美國農作物的保險投保率大大提高。而我國至今還沒有一部完整的法律法規對政策性農業保險業務予以扶持，地方也沒有管理條例，農業保險的業務開展所依靠的是上級有關部門的紅頭文件，諸多問題形成了法律真空。

二、國內外農業保險法律體系的簡單

對照從各國農業保險的發展來看，農業保險的發展都是以完善的法律體系為基礎的。通過國家相關法律的健全和完善，為農業保險的發展奠定了法制基礎。如美國1938年制定《聯邦農作物保險法》，該法隨著美國農業及農業保險政策的發展變化而不斷修改和完善，其內容既包含保險標的、組織機構、再保險等規定，也包含聯邦政府的救濟計劃等。1994年，美國國會又頒布了《美國聯邦農作物保險改革法案》，對農作物保險制度進行了改革，從而使美國的農業保險進入了一個新的發展階段。此外，美國聯邦政府還規定不參加農作物保險計劃的農民將得不到政府其他計劃的福利，使得農作物保險成為一種變相的強制保險。法國通過《農業互助保險法》界定和劃分了農業互助保險社應承擔的風險范圍；頒布《農業指導法》對農業保險的經營與發展做出了較為明確的規定；制定《農業保險法》，對農業保險項目、保險責任、再保險、保險費率、理賠計算等予以了明確確定。此外，法國政府還對一些關系到國計民生的大宗產品實行強制性保險，規定對主要農作物和主要飼養動物實行強制保險。日本在20世紀早期就制定了《牲畜保險法》、《農業保險法》等法律，1947年日本將相關法律合并后制定了《農業災害補償法》，從而確立農業保險的基本運行模式。從現行的體制看，日本采取強制性保險與自愿保險相結合的方式，國家通過立法對主要的關系國計民生和對農民收入影響較大的農作物和飼養動物實行法定保險，其他作物和飼養動物則實行自愿投保。我國自新中國成立即開辦農業保險，但1958年中斷。1982年恢復農業保險以來，基本是在商業保險的框架內試驗，農業保險的供給難以滿足農業對保險的需求。近幾年盡管有關部門對農業保險的改革進行了專題調研，但對決策影響不大。我國至今還沒有一部農業保險法，只能執行規范商業性保險活動的《保險法》。

三、完善我國農業保險法律體系的幾點建議

第一，低費率高補貼。各國在建立農業保險制度的同時，為了提高農業保險的覆蓋面，使農民能夠買得起保險，政府往往對農民支付高額的保費補貼，從而調動農民運用農業保險機制分散風險的積極性。國家對農業保險的補貼可以分為兩類：一是對農民提供一定的保費補貼；二是政府對農業保險經營者提供相關的業務費用補貼，從而減少其經營方面的損失，調動經營者的積極性。同時，為了使財政補貼具有穩定的資金來源，有的國家還建立了專門的基金，對農業災害進行補償，并對農業保險進行補貼。農業保險屬于準公共產品，與農村公共醫療和義務教育一樣，它的社會公益性決定了其更需要政策的扶持與推動。#p#分頁標題#e#

第二，對農業保險經營者實行一定的稅收優惠政策。為了提高農業保險經營者的積極性，很多國家采取了稅收優惠的措施支持農業保險的發展。如美國《聯邦農作物保險法》規定聯邦政府、州政府及其他地方政府對農作物保險免征一切稅賦，并且通過其他法律鼓勵各州政府適當提供農作物保險專項補貼，經營農業保險的私營保險公司除繳納1%-4%的營業稅外，免征其他各種稅收。

第三，對農業保險進行專門立法，完善農業保險法律制度。加快農業保險的立法工作。針對農業保險的特殊性，在我國要建立長效穩定的農業保險機制，避免政府行為的隨意性，有必要通過立法方式對農業保險加以規制，從而使農業保險在法律制度的框架下正常運行，政府、投保農戶、保險機構各司其職，充分發揮農業保險的作用。通過立法，對農業保險的性質、保障范圍、經營原則、政策性業務與商業性業務的界定、經營主體的組織形式、參與主體、收益主體以及相關的權利和義務等問題加以厘定。農業保險作為一種特殊性的保險，其呈現“三高”、“兩低”特點：“三高”指的是高風險、高成本、高賠付；“兩低”表現為農戶投保的積極性低、保險機構利潤低。鑒于此，商業性保險公司往往不愿進入農業保險市場，因此把農業保險作為商業保險來經營不切實際，兼之農業保險的大部分產品屬于準公共物品，其具有非盈利性特點，這類產品不適宜進入競爭性的保險市場，必須要由政府參與和介入，并給予財政補貼。由于農業保險的這一特殊性，各國的農業保險一般不適用《商業保險法》，而往往是通過專門制定農業保險法及其實施細則，確定其基本法律依據，規范其制度和行為，以保證農業保險體系的建立和協調運轉。

同時，農業保險體現著國家對農業的扶持，國家一般都要承擔相應的補貼或者稅收優惠等社會責任，國家一般也要求農業保險的經營不得以營利為目標。在很多國家，法律甚至將農業保險規定為強制性保險，要求農戶必須購買。因而，適用于各種商業保險的《保險法》或者其他保險法律的規定就不能完全適用于農業保險。為此，國家需要制定更加具有針對性的農業保險法，從而保證農業保險體系的順利建立和業務的協調運作，切實保障農民的合法利益，貫徹國家對農業保險予以扶持的政策目標。我國《農業法》第46條規定：國家建立和完善農業保險制度。國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。農業保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農民和農業生產經營組織參加農業保險。我國《保險法》第186條規定：國家支持發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定。但這些規定過于籠統，缺乏可操作性。

因此，抵御自然災害，發展農業保險，首要的任務應當是為農業保險創造一個良好的法律制度環境，通過盡快制定《農業保險法》，明確農業保險的地位、經營目的、原則、組織形式、承保范圍、保險費率、保險責任以及相關機構對農業保險的監管等，規范農業保險，并把一些相關的政策上升到法律的層面。只有把我國的農業保險納入法制軌道，使農業保險有法可依，一種長效的防范農業災害的補償機制才能有效運行。目前，世界上已有五十多個國家建立了農業保險制度。國外農業保險之所以發展迅速，并取得成功，就是在農業保險的不同發展階段，都始終把立法和完善法律制度作為農業保險發展的重要內容來對待。因此針對我國實際，借鑒國外的經驗，我國應通過制定《農業保險法》確立適合國情的農業保險制度模式，推進農業保險的發展。健全農業保險法律制度，促進農業保險科學發展。法律法規體系是農業保險基礎制度體系的重要核心和基石，是農業保險規范、健康、可持續發展的重要保障。要進一步推進相關法律法規建設，加快完善農業保險法律體系。