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2011年11月9日，央視“新聞30分”欄目報道稱國家發改委正在調查中國電信和中國聯通涉嫌寬帶接入領域壟斷問題，如果事實成立，中國電信和中國聯通可能被處以數億至數十億元的巨額罰款。此消息一出，兩家公司股票應聲下跌，大幅跳水。隨后12月2日，兩家公司同時發出聲明，承認與其他骨干網運營商之間的互通質量未達標準，并同時提出整改方案和中止反壟斷調查的申請，承諾大幅提升網速和光纖覆蓋率，下調寬帶資費。歷時一個月的寬帶壟斷事件，在以中國電信和中國聯通兩大巨頭認錯中短暫的告一段落。在此次事件中“，互聯互通”這個詞也被越來越多的媒體所提及。互聯互通是指公眾電信網絡或服務提供商之間的聯接，目的是為了允許一個網絡運營商的用戶能夠通過另一個網絡運營商所提供的接入服務與另一個網絡運營商的用戶進行通信聯系。   我國互聯互通現狀   自2001年來，信息產業部先后在北京、上海和廣州開通了3個國家級的互聯網交換中心（NAP），實現了幾個國家級的互聯網在骨干網上的互聯，初步形成了我國互聯網骨干網間的互聯互通。為了提高我國電信網絡互聯互通水平，促進電信業更有效的競爭，主管部門不斷對電信體制進行改革。2008年電信業第三次重組后，我國互聯網骨干網運營單位由10家變成了7家，分別包括3家經營性互聯單位———中國電信、中國聯通和中國移動，4家非經營性互聯單位———教育網、經貿網、長城網和科技網。原中國衛通的互聯網資源并入中國電信，中國電信以56%的寬帶用戶占有率穩居全國第一；原中國網通的互聯網資源并入中國聯通，新中國聯通寬帶用戶占比為37.4%；原中國鐵通的互聯網資源并入中國移動，新中國移動寬帶用戶占比僅為6.6%。在互聯網固定寬帶市場中，中國電信依舊占據絕對份額，這種“一大帶幾小”的格局在短期內不會得到改變。而近幾年隨著我國電信市場的逐步開放，“大網”與“小網”之間、強勢運營商與弱勢運營商之間競爭愈演愈烈，互聯互通暴露出的問題也日益突出。運營商之間惡意切斷對方信號、設立黑白名單、大規模斷網等問題頻繁見諸于媒體報道中，如何更好地促進互聯互通、引導公平競爭成為了電信業亟待解決的問題之一。   互聯互通問題分析   如今的電信市場競爭日益白熱化，互聯互通問題的出現也是多方面的，有技術、經濟、市場等因素，也有人為因素。   （一）現行的網間結算方法不合理，缺乏有效的激勵機制互聯互通問題歸根結底是網間結算問題，而網間結算的核心問題是運營商經濟利益的重新分配。合理的網間結算標準能平衡各運營商利益，是互聯互通能順利運行、網絡有效利用的保障。而目前現行的網間結算標準并不符合當今電信業的發展趨勢，很容易導致互聯互通出現問題。我國三大運營商的網間結算收入在經營收入中所占比重，如表1所示。根據表1顯示得出，網間結算收入所占比例都比較低，均在10%以下，而這個比例水平距離歐美所倡導的網間結算收入占運營商收入30~40%的標準還很遠。加之我國電信業現行的非對稱管制體制的緣故“，小網”運營商希望“大網”運營商無條件的盡全力提供高標準的互聯互通，以便自己能夠坐享其成，而“大網”運營商則要承擔鋪設網路和維護網間互聯等高額成本。由于缺乏相應的激勵機制，導致了“大網”運營商對參與互聯互通積極性不高，甚至還會人為的抵制互聯互通的實施。   （二）運營商經營模式不合理，投入與產出失衡近年來，互聯網新技術、新業務增長迅猛，P2P、云計算、IPTV等新業務層出不窮。這些新業務要求網絡提供較大的下行接入帶寬，需要占用大量的寬帶資源。據統計，我國P2P流量占據國內網絡流量的60%～70%，占互聯鏈路總流量的50%以上。而目前互聯網市場普遍采用簡單包月制和按時計費的方式，用戶不必考慮流量費用，這使得互聯網業務出現了增量不增收、帶寬占用多而業務收入少的現象。這種投入和產出的失衡增加了運營商網間互聯擴容的壓力，影響了運營商的積極性，進而影響到互聯互通的質量。   （三）互聯網用戶地域分布差異過大，互聯網結構有待調整由于我國東西部地區發展不均衡，互聯網寬帶用戶的地域分布也不均勻，互聯網發展呈現出東部快西部慢、城市快鄉村慢的地域差異。根據《中國信息化形勢分析與預測（2011）》顯示，東部互聯網寬帶用戶數占到了全國的50%以上，中西部地區的寬帶市場規模和寬帶普及率與東部地區相比還存在很大差距，北京和上海的寬帶普及率都已超過20％，而還有較多省、市、自治區的寬帶普及率低于10％。目前東部地區互聯網寬帶普及率為13.3%，比西部高出9個百分點。這種顯著的地域差異導致了我國互聯交換中心大部分集中在東部地區，以北京、上海、廣州為主要互聯點，西部用戶繞轉現象明顯。   （四）政府部門監管力度不夠，法律體制仍需完善目前，政府監管部門對于互聯互通監管力度不夠，在接到的申訴中大部分都是缺乏有效的查證手段和監管證據無功而返。主要原因是由于許多互聯互通問題不再是顯性問題，很難界定責任，而且就算責任界定清楚，對于責任企業處罰力度也不夠。盡管政府部門出臺了《電信管理條例》、《公用電信網間互聯管理規定》、《電信網間互聯爭議處理辦法》等相關法律法規來規范互聯互通問題，但由于電信行業本身的特點，法律體制的約束并不能達到預期的效果。   如何促進互聯互通   針對我國互聯互通出現的問題，需要從政府、法律、運營商等多個層面入手，共同提升我國互聯互通水平。   （一）構建網間結算標準，平衡各運營商之間的利益分配   1．從思想上改變運營商陳舊觀念。對于主導運營商而言，要具有全局和發展的眼光，提供良好的互聯互通“通道”，營造一個公平競爭、和諧發展的環境。對于新興的運營商而言，要認識到履行網間結算是主導運營商和自己共盡的義務，應當誠實守信，及時繳納網間結算費用。#p#分頁標題#e#   2．完善網間結算標準，建立合理的激勵機制。建立一個以成本為基礎、公平合理的網間結算標準，是促進電信企業之間合作的根本，也是電信市場競爭的客觀要求。近幾年互聯網發展迅猛，寬帶資費已大幅度下降，亟待構建一個符合各運營商利益結算標準。這一標準要涵蓋激勵與約束機制，既不能扼制新進運營商參與競爭的積極性，又不能過多損害主導運營商的利益。   （二）加強電信市場監管，不斷建立完善法律法規   1．加強互聯互通的事前監管。主管部門對互聯互通的管制政策分為事前監管和事后監管。事前監管是事先明確好各運營商、企業在互聯互通中的權力義務，確定互聯標準和結算費用，所有企業都必須遵循；事后監管則是是出現違規行為后，對于違規企業的調查、取證和處罰。由于事后監管具有很大的滯后性，而事前監管已經對企業的經營行為有了規范約束，因此，在互聯互通監管中必須把事前監管作為工作重點。   2．進一步完善現有的互聯互通法律法規政策體系，做到遇到問題有法可依。國內現行的《電信網間互聯管理暫行規定》、《互聯網交換中心網間結算辦法》、《新建國內長途電話網與其他電話網網間互聯技術規范》等相關法律法規性文件，顯然不能滿足現有的互聯互通的需要，亟待及時補充更新。   3．研究并建立互聯網網間通信質量第三方技術監督平臺，加強監管的技術支撐。建立監控系統，強化網間通信質量障礙的檢測，可以為互聯互通的爭議問題提供證據。同時可以判斷出是人為阻礙互聯互通，還是運營商間的價格競爭阻礙互聯互通，這對促進市場健康有序的競爭十分有利。   4．采取適當的非對稱管制措施。現階段，主導運營商對于互聯互通并不積極，有必要對其加強實行非對稱管制，給予弱勢運營商一定的政策傾斜，實行扶持政策，但是前提是不能過多打擊主導運營商的利益。   （三）做好互聯網整體規劃，鼓勵本地直聯針對我國目前東西部互聯網發展不均衡的局面，需要對我國互聯網網絡結構做出整體規劃，包括互聯方式、互聯地點、帶寬大小等，并逐步分階段實施。要充分發揮現有互聯資源的作用；增設交換中心，將骨干網交換中心從目前的北京、上海、廣州擴展到其他主要城市，尤其是向西部擴展；鼓勵運營商之間建立本地直聯，緩解長途直聯的壓力，減少網間流量繞轉，提高互聯互通效率，改善網間通信質量。