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本文作者：黃莉培 單位：中國青年政治學院 團委

合作參與的美國環境治理體制

美國的聯邦環境保護局是直屬總統的聯邦行政機構，其專門負責美國全聯邦的環境管理工作。同時，為了推進地區性的環境保護管理工作，該局還設有10個大區辦公室，把全國分成幾個大區進行管理［2］。美國在聯邦一級，除設有環保局外，其他聯邦機構(如內務部、商業部、衛生教育福利部、運輸部等)也都設有環境保護機構，結合其具體職責進行特定領域的環境管理。對一些跨州的河流則建立河流管理委員會，并配備州際委員會來協調州之間的水事糾紛。美國白宮里面設有白宮環境質量委員會，其作用是在法律允許的范圍內協調其他各政府部門在環境保護方面的不同意見，保證法律的要求、環境的要求被執行和貫徹。在環境保護方面，美國注重法律的規范作用，不管是有關環境體制、環境機構的職能，還是具體的環境治理措施都有比較詳細并且比較全面的法律法規。最為重要的是，法律的保障使得美國的環保部門可以充分發揮自身的職能。在美國，環保局有權要求州政府、地方政府甚至美國政府的軍隊來執行環境法規。

美國注重政府與企業的合作，自愿性伙伴合作計劃是比較成功的一種環境治理措施。美國從20世紀90年代開始推行一系列的自愿性伙伴合作計劃。為了使企業在遵守法律要求之后能進一步采取措施，減少污染物的產生和排放、更好地保護環境與節約資源，美國現行的環境管理模式逐步從強制性轉變為鼓勵性，以更靈活而有效的方式鼓勵企業超越現行的環境規定和標準，取得更佳的環境表現和社會效益。這一措施使美國在污染預防方面表現得越來越積極。由政府和行業推出的多種多樣的自愿性伙伴合作計劃，給予企業和社會各團體極大的選擇空間。企業和社會團體可以根據自身條件和發展目標，自愿選擇加入伙伴合作計劃，與政府結成伙伴關系，超越現行標準，改進企業的環境行為，共同推進環境保護和行業發展。非管制型和非對抗性的新方式，加強了政府與企業的合作，促進了環境問題的真正解決;同時，通過節約資源、減少廢物排放，企業所要交納的排污費大大減少，因此，企業獲得了明顯的經濟效益。這種政府與企業間的自愿性伙伴合作方式比傳統的指令性環境管理措施更為有效。

美國的這一環境治理措施使政府和企業既有分工又有協作，正是整體政府理論較好的體現。此外，美國還建立了環境污染責任保險制度。美國的環境污染責任保險又稱污染法律責任保險，包括兩類:一是環境損害責任保險，以約定的限額承擔被保險人因其污染環境，造成鄰近土地上的任何第三人的人身損害或財產損失而發生的賠償責任;二是自有場地治理責任保險，以約定的限額為基礎承擔被保險人因其污染自有或者使用的場地而依法支出的治理費用。對有毒物質和廢棄物的處理可能引發的損害賠償責任，美國則實行強制保險制度。由此可見，美國環境治理體制的特點是由具有實權的環保局來統一執行環境管理的職能，并且設有流域管理機構和協調不同地方糾紛的機構。在環境治理上，既有強制性的措施也有合作性的方案，后者逐漸成為美國環境治理方面比較突出的特色，也顯示出了明顯的成效，而法律的保障使得各個機構各司其職，也促進了政府和企業、公民等較好的合作。

“自上而下、上下結合”的德國模式

德國環境治理的特點是“自上而下、上下結合”。德國政府認為，政府部門環境治理的職責是把直接的行政管理與各級政府發起各種活動以加強非政府力量在環境治理中的作用相結合。在德國，不僅環境部、交通部、發展部等政府部門都從事與環保有關的政策制定，而且外交部也將氣候變化與能源課題當作中心工作。1994年，德國成立了國家可持續發展委員會，負責實施《21世紀議程》所規定的義務和職責，促進政府各個部門和社會團體的協調與合作。在與企業的合作方面，德國采取多種經濟手段。有和美國相似的稅收手段，其理想狀態是，當環境質量改善到一定程度時根本不征收這一稅款。此外還有擔保責任手段，要求使用對環境有害的設備的企業和個人必須承擔強制的擔保責任。強制的擔保責任對企業既是一種約束，也是一種激勵，它促使企業在設備的使用過程中更多地考慮安全措施，盡量減少設備對環境的危害。德國非常重視環境治理工作中公民和公益組織的參與。有400萬德國公民加入各種環保團體和自然保護協會，許多市民把環境保護融入到他們的日常生活中，新聞媒體把環境保護和生態管理作為他們的工作中心之一［3］。德國的非政府組織通過“環境與發展論壇”同政府部門聯系在一起，推進整個國家的環境治理。國家利用各種方式宣傳環保，提高民眾的環保意識。德國歷屆政府都采取各種方式在社會上進行環保宣傳，利用媒體等工具來呼吁民眾保護環境，并設立專門的環境部門負責環保工作，資助關于環保方面的展覽會和博覽會等環保宣傳活動。

德國有一個由政府機構、民間組織和學校組成的龐大的環保教育網絡。它們向民眾做環保知識介紹，向企業推廣環保技術，向社會宣傳新的環保立法。聯邦環境部對全國的環保意識建設進行總協調。德國正在實行“國家環保行動計劃”，目的是使全國與環保意識建設相關的機構形成更緊密的網絡，以在全社會更好地推廣可持續發展意識的教育。德國民間環保組織在樹立環保意識方面十分活躍。德國有八百多個全國及地方性的環保組織或環保信息中心。它們向民眾免費提供講座和環保知識小手冊，并深入民眾宣傳環保。各類環保網站也促進環保意識的樹立，各級政府的環保機構及時在網站上公布環保信息，各類環保組織利用網站進行環保知識普及。德國有大量的自然保護區，都是進行環保意識教育的活課本。政府還特別重視對中小學生進行環境教育，并通過環保活動來提高他們的環保意識。在法律方面，德國政府從20世紀70年代就開始著手進行環境立法工作，逐漸形成了一整套環境保護系統，把環境保護的法規進一步擴大到經濟和生活的各個領域。目前全德國大約有八千部聯邦和各州的環境法律、法規，除此之外歐盟還有400個法規。這么多的法規，以至于政府部門大約有五十萬人在管理環保法律①。

整體政府理論對我國環境治理的啟示

目前世界很多國家都建立了專門或統一的環境治理部門，同時還有相當多的跨部門、跨地區環境治理機構。需要指出的是，在一些國家，這些大的環保機構具有相當大的權力，以保證它們在履行環境保護職責中不受其他因素的制約。同時，采取市場化政策，注重與企業、社會團體的合作，鼓勵公眾廣泛參與也是很多國家治理環境的必有政策。因此，加強核心機構的作用、建立跨地域的環境治理機構、與企業和社會力量建立廣泛的合作關系以及重視各機構間的協調已經成為當今環境治理必需的模式。整體政府理論提倡的“官僚制”并不是過去那種呆板、層級嚴格、有過多繁文縟節的制度，整體政府意義上的官僚制的核心是機構的精簡，目標、職能的整合和權力的統一，目的恰恰是為了防止機構的零散、臃腫，職能的割裂以及服務效率的低下，可以說是一種“新官僚制”。此外，在適當“官僚制”的保障下，整體政府還要求多方的協作管理，包括不同層次政府之間、公私部門之間、不同政策領域參與者之間的合作。我國在環境治理中存在的缺少跨地域治理機構，機構設置和權力監督機制設置不合理，缺少公眾參與以及和企業、社會團體的合作程度不夠等問題，說明整體政府理論強調的機構整合、跨部門協調與合作等是我國環境治理過程中可以借鑒的有益措施。整體政府理論強調協調和整合，注重打破現有的組織架構，將分散在不同部門內部的具有相同功能的組織整合起來。目前，我國省市縣一級的環境保護機構仍屬地方政府管轄，環保機構既是管理者又是被管理者的雙重身份不利于環境治理。為了實現政府環境治理職能的整合，可以在國家層面建立一個統一協調機構，該機構的作用是統一協調、監督現在各環境相關部門，同時統一對地方政府的環境治理工作進行工作部署和監督，每年提交年度報告。各級政府和環保部門要保持目標一致和充分協作。此外，在環境治理上，我國還要加強中央政府和各級地方政府的合作、中央環保部門與地方政府和地方環保部門的合作以及和國外政府與環保機構的合作。#p#分頁標題#e#

我國目前尚無強有力的跨區域環境管理機構，導致區域環境治理目標難以實現。因此，必須盡快改變各部門、各行政區域分頭管理、各自為政的管理模式。需要建立權威、專門的區域管理機構，建立和完善以區域為整體單位的統一的環境管理機制。同時，要加快相關立法進程，以立法的形式明確區域管理機構的權力和責任，使處于同一生態區域中的不同行政區域和不同主管部門之間權責明確、各司其職而又協調統一。環保機構可以建立跨省區的大區域環保監管機構，對各方的環保下屬機構從人權、財權上實行垂直管理，實現對跨省區環保問題的有效監管，也使地方環保機構切實地擺脫當地行政主管的干預。“伙伴關系”作為整體政府的一種治理工具和工作方式，在保持原有部門自身組織認同和目標的同時，將不同的部門整合到一個共同議程之中，實現對資源的有效利用和問題的協同處理。在和企業合作方面，我國應加強政府和企業的合作伙伴關系，可以簽訂單邊協議、公共自愿計劃或談判協議。可在各不相同的部門之間簽訂上述協議，包括在企業與政府之間、企業與非營利性組織之間、政府和非營利性組織之間或者這三者之間。整體政府理論所強調的協作管理、公私合作也正體現于此。在環境治理中，我國在政府與企業合作方面仍有廣大的發展空間有待發掘，建立政府與企業的合作伙伴關系不但可以使企業在環保方面化被動為主動，也可以大大減少資源的消耗并提高環境治理的成效。

要有效解決不同層次、不同類型的區域環境問題，必須實現區域內各地方政府、非營利組織和公民之間的密切合作與互動，借助各種方式進行“多中心”治理。要達到整體性治理的目標，完善我國環境治理體制，需要將公共部門、私人部門和志愿者組織整合起來，共同參與環境治理。我國政府要為公眾參與環境保護提供完善的參與機制，參與的途徑與方式、參與的時間和程序都要由相關制度明確規定。而對于具體實施如宣傳、教育、收費等職能，政府完全可以與非政府環保組織合作，讓這些組織去完成相應工作。整體性治理模式也叫作“網絡化治理”，意味著要把各個治理主體連接起來，形成一個網絡，各個主體在這一網絡下彼此信任，在借助一定的資源和互相協作的基礎上，向著共同的目標去努力。我國當前要實現較好的環境治理目標，就要把政府、企業、公民和社會團體連成一個網絡，在這一網絡中，各個主體為了環境治理的目標各司其職、互相配合。隨著信息技術特別是新媒體、自媒體的快速發展，環境治理必須加強現代信息技術的運用。整體政府理論的誕生是同信息技術的發展相關的，因為技術的進步提供了進行整體性治理的可能。整體政府所倡導的一站式服務也要求建立起廣泛的信息網絡系統。我國可以建立一個專業化、權威、全面的環境治理網站，該網站具有官方性，同時又有廣泛的公民參與。該網站可提供一站式服務，包括信息公開、業務辦理、信息上報、群眾互動(論壇、社會問卷調查等)等功能。隨著無線網絡的普及，該網站系統可以建立一個與其他終端設施如手機、電腦等相連接的功能，人們在任何地方發現了一些細小的環境問題，都可以通過手機短信、電話等形式第一時間反映到該網絡系統，并在第一時間引起相關部門的注意。

首先，對政府職能和環境部門的職責進行明確規范。我國要出臺詳細的法律來規范政府和環保部門的職能，對其作為和不作為都要有區分，并且對不作為的處罰要有詳細的規范。其次，細化對違反環境保護法律的企業、社會團體和公民進行處罰的法律條款。針對目前存在的企業污染處罰力度過小的現象，我國要加重對造成環境污染的企業的處罰，同時應采取各類綠色政策進行配合。對其他機構和公眾破壞環境保護的行為也要進行法律細化。再次，加快公益訴訟法律的出臺。我國應承認居民和環保團體環境訴訟的原告資格，還應該逐步承認和推廣環境公益訴訟，減輕原告的舉證責任和訴訟費用負擔。同時，有關非政府環境公益組織的職能、權益等需要詳細的法律來規范和確認。最后，要完善保障法律法規執行的機構，使環境法規發揮應有的作用。國務院已經在環境保護部內設立了六個環境保護督查中心，其主要任務就是監督地方各級政府執行環境保護法律與政策的情況。在現有的監督體制下，一方面可以繼續加強這六個環境保護督查中心的作用;另一方面也需要把監督的職責拓寬到各個機構、各個層面。