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本文作者：樓蘇萍 單位：山東大學政治學與公共管理學院講師
環境治理中的公民，在不同的情景下有著不同的角色。社會成員在環境治理中的角色可以是普通公眾、環境保護主義者以及利益相關者。無論何種情況，公民均有權利參與到環境治理。不過，在不同的情景下，公眾參與的方式與力度通常有所不同。作為普通公眾，其在環境治理中的參與更多的是通過遵守相關法律、法規，并在日常生活中注重環保以及環境友好型生活方式的養成來參與，一旦其環境意識較強，并希望有所行動，他可以通過成立或參與環境NGO組織，成為環境志愿者，在NGO的平臺上開展環境保護的宣傳教育、政策執行監督以及政策游說，也可以參與決策體制內的各種地方性、政策性咨詢委員會，如社區咨詢委員會，作為地方公眾的代表影響決策；或者參與政府部門舉辦的各種環境評估與決策的聽證會（publichearing）、座談會(workshop)等發表自己的意見。當他成為環境決策中的利益相關群體的代表時，他不僅會被邀請參與前述的各種環境評估與決策聽證會、公開會議和座談會，同時也有權利對已經發生的環境損害提起行政申訴與環境訴訟。概括起來，西方國家環境保護中公眾參與的途徑有：*成立或參與NGO組織*參與咨詢委員會*參加聽證會、座談會與公民會議等*提起環境訴訟。
參與非政府組織，成為一名志愿者可能是西方國家公眾參與環境治理最為普遍的選擇。1865年，英國歷史上最早的、也是世界上第一個民間環保團體———公共用地及鄉間小組保護協會成立，開啟了環境NGO的序幕[6]。到了20世紀70年代，環境保護運動在主要發達國家均如火如荼地展開，其中一個重大表現就是環境非政府組織的迅速發展。在美國，規模最大的全國野生動物協會在2008年的會員數為四百萬人，年度預算達8810萬美元。①環境NGO組織掌握了越來越多的資源，逐漸成為整個環境治理中不可缺少的一部分。環境NGO組織除了開展環境保護的宣傳教育外，行動方式與領域日益豐富與多樣化，并趨向制度化。在德國，環境與自然保護聯盟———一個專業化的環境NGO、德國環境主要的積極倡導者的活動范圍就非常廣泛，他們不僅參加聽證會，而且也在議會委員會中工作并評議議案。在地方性的市政與州的層面，他們積極參與計劃建筑項目和設施，考慮替代性的交通和能源政策，并參與地方層次上的執行。他們也會出現在法庭上支持公民的法律要求。此外，他們還通過資助科學研究以獲得相關議題的科學支持[4]（P50）。
咨詢委員會是一系列官方或非官方成立的由一定人數市民、專家、利益團體組成的，定期會面與活動并作為決策者咨詢機構而存在的各種形式的委員會。這類委員會既廣泛存在于聯邦政府層面，也活躍于地方層面。聯邦政府層面的咨詢委員會受《聯邦咨詢委員會法案》的管轄。按照美國國家環境保護局的公共參與政策指南，當環境保護局需要獲得非聯邦政府雇員的個人與群體的意見與建議時，當局需要考慮是否成立一個咨詢委員會。按照法律，咨詢委員會應當擁有自己的章程，各個群體均有平衡代表、實行公開會議、并保留所有的會議記錄及文件等便于公眾獲取[7]（P24）。咨詢委員會的首要功能是為聯邦官員提供建議與意見；同時咨詢委員會也可以成為不同利益群體之間討論問題、交換意見、互相溝通的平臺，并有助于加深對部門行動的理解。在地方層面，咨詢委員會則包括地方政府發起組織的、非政府的地方性組織，及一些是由地方領袖、居民推選組成的非正式性更強的咨詢委員會。這類咨詢委員會既是公眾參與的平臺，也是政府獲得信息反饋的重要來源。市民咨詢委員會一般有以下幾個基本特征：首先，地方上不同的利益群體均有代表；開展常規性的會議；參與者的評論和觀點會被錄音；尋求共識但不要求一定要達成共識；在決策過程中，市民咨詢委員被賦予重要地位。按照美國相關法律法規的規定，重要的交通政策、規劃政策及開發項目確定之前，都需要聽取市民咨詢委員的建議與意見。
各種類型的公民會議，如聽證會、座談會及參與度更大的公民陪審團等組織安排是西方國家政府部門鼓勵公眾參與的重要途徑，也是重大環境政策出臺的必經之路。在美國，與公共衛生有關的政策法規，如空氣資源、水資源管理及有害垃圾處理等政策法規出臺之前都必須經過座談會與聽證會的形式聽取公民與相關組織的意見。例如，在加利福尼亞，縣級空氣質量管理地區委員會采納新的法律與規章前必須經過公示、公眾評論、聽證會并受州空氣資源委員會的審讀。而州空氣資源委員會作為州政府中管理空氣質量的權威機關，其立法過程也包括了多種形式的公眾參與[8]。公眾可以在立法計劃、法案的起草、建議稿的評論及聽證階段參與到決策中來。除此以外，還存在各種形式的不那么正式的公民會議，小型討論會、焦點小組等，感興趣的市民均可以自由參加；而政府部門在公眾參與之后必須對公眾意見做出整理與反饋。
環境公益訴訟，特別是公民依法就企業違反法定環境保護義務、污染環境的行為或主管機關沒有履行法定職責的行為提起的公民訴訟是一種積極的公眾參與方式；公民或公民團體在此過程中直接介入法律的執行與完善。1965年，美國紐約州哈德遜河沿岸的房地產主們聯合以“保持美麗的哈德遜河聯合會”的名義，起訴聯邦動力委員會，反對該委員會批準一家電力公司在哈德遜河上修建跨河電纜一案首開現代美國公民環保團體起訴之先河。法院受理了此案并裁定環保團體享有為保護風景、歷史遺跡和戶外娛樂價值而在法院起訴的權利。1972年，賽爾拉俱樂部訴聯邦環保局，指控該局批準某些州的含有允許空氣質量降級內容的實施方案的決定違反了聯邦《清潔空氣法》。這項訴訟導致了國會在《清潔空氣法》中增補一項關于“防止空氣質量嚴重惡化”的規定。此后兩次修訂的《清潔水法》、《瀕危物種保護法》、《安全飲用水法》和《資源保護與恢復法》和《有毒物質控制法》法律中，都設置了公民訴訟的條款。在日本，人們可以依據《公害對策基本法》與《自然環境保護法》提起“公害審判”或“環境保護訴訟”。就前者而言，日本在20世紀60年代就出現了著名的“四大公害”審判運動；此后又有以米糠油中毒者、斯蒙病為首的食品公害、藥害訴訟，不僅追究了加害企業的損害賠償責任，而且還追究了擁有監督責任的國家和地方公共事業行政機構的國家賠償責任。到了70年代以后，環境公害審判、環境保護訴訟、環境權訴訟等案件激增，最多時候竟有1000多件案件在法院同時審理[9]（P42-98）。#p#分頁標題#e#
西方國家公眾參與的制度保障
有效的公眾參與需要一系列制度安排加以保障。任何公眾參與的途徑，無論其起源于“草根”還是依據法律法規規定，都需要有相應的機制與制度保障，正是這些機制與制度，推動著政府、企業、第三部門和公眾在可持續發展和公共健康方面的互補與合作。從西方國家的經驗看來，這些制度包括：信息公開與自由獲取制度、公益訴訟制度、公眾參與決策制度等。
能夠獲得充分信息是有效參與的前提，也是公民參與機制的重要制度保障。目前公眾參與做的比較好的國家無一不在信息公開與自由獲取方面走在前列。美國早在1967年便通過了《信息自由法》，該法賦予公民了解政府信息的權利。據此，公眾有權了解政府機構的活動情況、政府機構制定的政策、決定、命令以及對某一問題形成的意見。公民享有從政府的機構、檔案館、圖書館、報刊、雜志、電臺、電視臺、科研所等獲得、并利用信息的權利。1976年，美國公布了《陽光法案》，意指政府活動應置于陽光之下，根據該法，聯邦政府各機構、委員會和顧問組織的各類會議均應公開舉行，允許市民出席、旁聽,同時提供所有會議文件。在聯邦政府的帶動下，各州也相繼通過了《會議公開法》，要求各公共部門的會議均應公開舉行，所有的材料公民及團體均可以獲得。歐盟則在1990年通過了《關于自由獲取環境信息的指令》要求成員國應確保各自的公共部門，根據任何自然人或法人的申請，向申請者提供有關環境的信息，而無需其證明任何利害關系。2000年，新的《環境公開指令》進一步要求成員國對環境信息的公開做出切實可行的規劃。根據歐盟的要求，德國、英國等國家均相繼調整了國內的信息公開法案，英國則終于在2000年通過了《信息公開法》，指出政府機關有義務在民眾提出查閱申請書20日內，提供部門所持有管理的相關信息，包括書面文件、電子郵件、電子記錄、錄像/錄音帶等。
公益訴訟以公益的促進為建制目的與訴訟的要件，訴訟實際目的往往不是為了個案的救濟，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進公益的法定行為，其判決的效力未必局限于訴訟的當事人[10]。在美國，公民訴訟制度就是典型的環境公益訴訟。公民訴訟是指公民可以依法就企業違反法定環境保護義務、污染環境的行為或主管機關沒有履行法定職責的行為提起訴訟。與一般的民事訴訟不同，環境公益訴訟對原告的起訴資格不再局限于人身權和財產權受到非法侵害的人，而以“事實上的損害”，無論這個損害是經濟的，還是美學上的、環境舒適度上的等非經濟上的損害為資格。“公民訴訟”中的“公民”并不局限于個體，實際上，任何個人、團體均可以提出訴訟。在訴訟的對象方面，既可以是侵害了原告利益的直接主體，也可以是負有管理責任但未切實履行職責的政府主體。在訴訟費用上，一些法律規定法院對根據公民訴訟條款提起的任何訴訟中做出任何最后判決時，可以裁定由任何占優勢或主要占優勢的當事人承擔訴訟費用。目前，美國在空氣、水、瀕臨滅絕動物保護、有毒有害物質的排放的管理法案均有相應的公民訴訟條款。
作為公眾參與的三部分中最難以把握的一項，公眾參與決策的制度安排通常面臨可操作性與評估困難的問題，也往往因流于形式而遭人詬病。怎樣算是“有效參與”？是從政策結果的角度還是從參與過程的角度來評估公民參與是否有效？公眾參與和行政權威及裁量權之間應保持怎樣的張力？的確，如何保障公民的有效參與，并開發出操作性的評估方法仍然是研究者及行政實踐者積極探索的內容。盡管還有很多問題沒有解決，從美國的實踐來看，一些可操作性較強的制度將有助于公眾參與決策的有效。（1）將公眾參與界定為必須的決策程序之一。如環境評價制度、特定政策領域的聽證會制度都屬于這一類，通過相應的制度安排把公眾參與界定為政策過程中不可逾越的一個階段，從而有力保障了公眾參與決策的實現；又如在水、空氣、有害垃圾處理場、瀕臨滅絕動物保護領域，均規定了決策須經公眾參與的最低標準。（2）規范公眾參與決策的基本步驟與要件。如美國環境保護局的公眾參與政策就列出了公共部門在推行公眾參與時的七個步驟：制定公眾參與的計劃與預算；確定感興趣的和受影響的公眾群體；考慮可以提供的技術或經濟支持；提供信息及資料；開展公眾咨詢與參與活動；審慎考慮、使用公眾的“政策輸入”，并將結果反饋給公眾；評估整個公眾參與過程。（3）鼓勵各級政府推行公眾參與對公眾參與決策實踐進行評估，樹立標桿。
發達國家環境保護公眾參與的制度借鑒
西方國家環境保護公眾參與的主要做法及制度安排為我國推進環境保護中的公眾提供了一系列值得借鑒的地方。結合我國目前的環境政策，主要有以下四個方面：
肯定環境NGO在環境保護中的作用，制定有利于環境NGO的發展的制度環境如前所述，環境問題是牽涉到社會所有成員的公共問題，環境保護也是每一位社會成員的義務與責任，依靠政府單獨履行這一責任既不現實也不可能。從各國的經驗看，環境團體及各類NGO的活動在動員全社會參與到環境治理中來，以及為政府決策提供決策信息與背景知識方面有著極為重要的作用。因此，有必要改變當前不利于環境NGO發展的各類制度性限制，鼓勵環境NGO的成立，支持環境非政府組織開展活動，推動環境NGO的能力建設，使之成為環境治理的中堅力量。
在《政府信息公開條例》的基礎上完善環境信息的公開與自由獲取制度按照國際上的定義，與環境有關的信息包括“任何關于水、大氣、土壤、植物、動物、土地和自然現場狀況，以及對其有負面影響或可能會造成負面影響的活動與措施的書面、視、聽或數據庫等形式所有信息，還有關于設計保護它們的行動或措施，包括行政措施和環境管理項目。”目前我國的《政府信息公開條例》更多的限于政府決策所“生產”的信息，如規章制度、措施及實施情況等，而對政府決策所依賴的相關風險評估、污染損害情況及各類資源現狀的報告等決策支持型信息的公開還存在較大不足，這在很大程度上造成了公眾參與決策的困難。
立法確定公民通過司法途徑參與環境保護的公益訴訟制度我國的《環境保護法》規定“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。但在實踐中，怎樣通過環境公益訴訟制度來鼓勵公眾在環境治理中的參與還需要制度創新與制度完善。2008年，云南省多家法院掛牌成立環保法庭，在兩年之后才有第一個訴訟在某種程度上暴露了當前司法途徑存在的問題與障礙。如在原告資格的確立，舉證責任承擔及訴訟費用等方面，法律的不明確性限制了環境公益訴訟在我國的實施。考慮到當前環境污染給群眾造成的嚴重損害以及行政解決手段的力不從心，通過立法明確公民的環境公益訴訟制度將有助于扭轉當前環境污染管制困難的局面。#p#分頁標題#e#
在我國的環境法律體系中，《環境影響評價公眾參與暫行辦法》是為數不多的對公眾參與環境決策做出具體規定的政策法規。然而，這一《暫行辦法》涉及的范圍較小，只針對建設項目的批準過程，而超出建設項目之外的其他環境政策，如排污許可、土地規劃、重大環境政策制定等，公眾參與反而無法可依。因此，有必要整合當前環境保護的公眾參與制度，擴大公眾參與決策的范圍，通過制定規章條例明確公眾參與決策的操作及評估方法，切實保障公民的環境決策參與權。
