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本文作者：王玉明 單位：廣東行政學院行政學系

1環境治理中跨政區、跨部門合作的困境

目前,廣東在環境治理中普遍存在地域分割、部門分割以及條塊分割的問題,政府及部門之間環境管理協調不足、缺乏合作。主要表現在以下幾個方面:

1.1跨行政區或跨域環境治理的困難

隨著廣東經濟的快速發展,跨行政區或跨域污染(水污染、大氣污染、土地污染、酸雨污染等)及糾紛時有發生,特別是行政區交界地帶成了“生態重災區”,其中跨界水污染顯得尤為突出。我省境內跨越地級行政區的河流較多,主要包括東江、西江、北江、韓江、鑒江、練江的干流及其主要支流,跨縣級行政區的河流主要以上河流的干流與支流,有的河流干流與支流還跨越省界。幾乎所有的市、縣、鄉鎮都存在跨域河流管理問題,河流斷面上下游或左右岸相鄰的市、縣乃至鄉鎮之間存在環境糾紛。當前,環境治理缺乏區域協作的觀念,環境執法區域分割,各自為政,環境治理合作困難。

1)珠三角地區跨域環境治理問題。珠三角地區許多市區跨界河流污染嚴重,有的河段水質已劣于V類(重度污染)標準,由于各地各管一段、各自為政,治理的難度大、成本高、效果差。以下是一些典型的跨域環境污染。巴江河是一條流經清遠市清城區、佛山市三水區、廣州花都區、白云區污染多年的跨界河流,是廣州市區石門、西村、江村三大水廠,以及花都區巴江水廠的水源地。[1]對此,廣州與清遠多次協商,情況不見好轉。東莞與深圳交界的觀瀾河,在東莞境內稱為石馬河,目前河水又黑又臭,有的河段還裸露出布滿黑色淤泥的河床,堪稱“污染奇觀”。東莞市每年對轄區內的石馬河進行治理,但上游污染嚴重的觀瀾河源源不斷地注入石馬河,石馬河水質無法改善。[2]茅洲河也是深莞兩市的界河,是深圳境內最長的河流,其界河段如今已成為一條“黑龍江”,且逢汛必“澇”。[3]淡水河是東江二級支流,自上世紀90年代以來,淡水河流域內特別是上游深圳龍崗地區經濟的高速發展導致水質急劇惡化,目前總體水質為劣V類,部分河段已完全喪失自凈能力,并成為東江的主要污染源之一。[4]淡水河由于分屬兩個行政區域,污染治理問題一直得不到很好的解決。東江肩負著河源、惠州、東莞、廣州、深圳及香港6座大城市的供水。

目前東江上游、潼湖河等,其流域內的城市污水處理工程建設相對緩慢,一些生活污水、工業廢水直接排放。西江是珠海、江門、中山三市的“母親河”,三市之間擁有多條跨域河流,這些跨域河流污染較嚴重,如磨刀門水道、雞啼門水道、崖門水道等。流經四會市、高新區的獨水河流域重污染,獨水河流域產業結構低端,粗放型的經濟增長模式導致污染排放量居高不下,污染治理設施建設滯后,環境綜合整治工作十分艱巨。[5]除水污染外,珠三角地區跨域空氣污染、土地污染、酸雨污染等也很嚴重。目前珠江三角洲城市群發展現狀已明顯表現出各城市間環境影響的負效應,即出現了環境污染的疊加作用。廣州市花都區獅嶺鎮與清遠交界處的一個垃圾場,這里原來是花都一個風景秀麗的地方,如今樹木卻蒙著厚厚的灰塵,溪水也成了黑色的濁流。廣州市花都區炭步鎮與佛山南海區官窯鎮交界的崗頭嶺,這里土地權屬糾紛由來已久,兩地紛紛把垃圾場和小污染企業建在這里,廣州和佛山多次出現糾紛,當地環保部門多次介入,但問題一直沒有得到解決。這種污染嚴重的跨域垃圾場在珠三角在各城市交界地帶隨處可見,成了誰都管不了的邊緣地帶。近年來珠三角城際空氣污染的疊加日益加劇。由于大氣綜合治理關系到區域經濟結構、產業布局調整、節能減排等多方面,需要銜接的地方非常多。從珠江三角洲的環境基礎設施來看,基礎設施規劃、建設、管理等方面各自為政,缺乏橫向和縱向的統一管理與協調,各市、各城鎮基礎設施相互難以銜接。

2)粵東地區跨域環境治理問題。在粵東地區,主要河流污染嚴重,上下游政府間對環境治理沒有形成合力,環境治理面臨的壓力大。韓江是廣東第二大河流,流域范圍包括廣東、福建和江西三省共22個市、縣,它是河源、梅州、揭陽、潮州、汕頭等市1000多萬人口生活和生產的主要水源。各市在流域規劃、基礎設施、監督管理、環境執法方面各自為政,缺乏有效合作,各市河段不時受到污染。[6]2008年,粵東韓江一級支流石窟河上的長潭水庫,以及一級支流松源河上的多寶水庫嚴重污染,長潭水庫曾發生嚴重藍藻水華、多寶水庫水質達劣V類,這是一起跨省界排污引起下游水體嚴重惡化的污染事故。[7]流經揭西、普寧、揭陽、潮陽及汕頭市的榕江,近年來水體水質下降明顯,沿江一些地方甚至已經出現“守著江河沒水喝”的水質性缺水局面。[8]粵東的練江也是跨市河流,流經普寧、揭陽和汕頭市潮南區、潮陽區,從2001年至今,水質一直為劣V類,處于嚴重污染狀況,河水已失去自凈能力,魚蝦幾乎絕跡,練江已經淪為一條“死江”。[9]省里從上世紀90年代后期就開始關注練江污染問題,依然沒有能遏制住練江水質的惡化,練江的污染問題越來越突出。除了跨界水污染外,跨界土地污染、酸雨污染等也廣泛存在。

3)粵西地區跨域環境治理問題。粵西的小東江是鑒江的支流,流經茂名進入湛江的吳川市。上世紀90年代初以來,上游的茂名地區經濟加快發展,排污大量增加,水質長年處于劣V類,對下游水環境構成較大安全隱患,由于跨界污染問題導致茂名、湛江兩市爭吵不斷,多年來被省環境局掛牌督辦。近十多年來,小東江發生三次特大水污染事故(1997年12月小東江遭茂名石化企業排污污染。1998年10月受茂名糖廠等企業突然排污影響,造成536人中毒。2005年4月,吳川段出現大面積的油帶污染。)[10]小東江的污染雖然得到上下游政府以及省政府的三方治理,但小東江并未實現河水變清的目標,環保形勢依然不容樂觀,小東江茂名市區以下河段枯水期水質還屬V類。我們調查發現,小東江流域內的油廠、化工廠、再生紙廠、制革廠、農藥廠及養殖場產生的廢水量非常大,有的未經有效處理直接排入小東江,小東江的污染治理陷入困境。鶴地水庫是由九洲江中游截流興建的大型水庫,是湛江人民最主要的飲用水源。目前九洲江污染仍然嚴重,水庫水質無法保障。另外,交界地區工業垃圾、生活垃圾亂堆亂放問題也較為突出。

1.2政府部門間環境協作治理的困境

在政府系統內,政府部門間關系較為復雜,這種復雜的行政關系常常導致部門協作困難。在現行的環境管理體制下,政府相關部門在環境治理中的職能不清、協調不順,難以形成環境治理的合力。#p#分頁標題#e#

1)環境主管部門與其他相關部門協作困難。與全國其他地方一樣,廣東省實行統管與分管相結合的環境管理體制,即各級環境行政主管部門對環境保護工作實施統一監督管理,各有關職能部門分工協作。在這種模式下,政府部門間僅有分工而少有配合和協調。較為突出的是環境行政管理部門與資源管理部門協調不順暢。廣東與其他各地一樣,污染防治職能相對集中于環境保護行政部門,而自然和資源保護職能則分散在環保、農業、林業、水利、國土等部門。這兩類部門間存在著職能錯位、交叉的問題,如水利部門與環境部門的職能不清,法律授予水利部門管理河湖水域的權力,限制向水域排污和優化排污口、水質保障、保護流域水生態系統,這些職能與環境主管部門存在交叉。如對于農地土壤污染防治,環保、國土、農業、水利等部門“都管一點,又都不太管”,這是當今土壤污染日趨嚴重的原因之一。又如在粵東練江污染治理中,汕頭市水利局認為他們只負責河道的疏浚,以及防洪堤圍的建設和管理;環保局雖然承認自身負有對工業企業排污的監管職責,但認為生活污水的排放對練江污染也很大,他們管不了,練江上的水浮蓮和塑料袋等懸浮物,應由環衛部門負責。[11]

2)上下環境行政主管部門間統一行動較難。目前,環保系統上下級之間只是一種工作上的指導關系,環境主管部門直接受同級政府領導。在這種體制下,環保部門檢查污染企業看本級政府臉色行事。由于環保部門隸屬于同級政府,上級環保部門對下級環保部門僅有業務指導權,導致上級環保部門缺乏足夠的監管權威,使得下級環保部門對上級環保部門的協調、仲裁、決定敷衍了事。以廣州市為例,目前市環境行政主管部門與各區、縣級市的環保部門間的職責不清、指導不利。廣州市的各區及縣級市均設立了環境保護分局,人、財、物權均屬于區或縣政府。各區縣的環境保護工作僅局限在其行政府范圍內,各自為政,相互間缺乏協調和聯系。市局對各區縣的環境保護全面規劃、宏觀調控、協同保護和統一監督等管理明顯不足。各區縣的監管標準尺度不一、執法寬嚴力度不一,嚴重制約了環境執法的整體效果。而在跨行政區的環境問題管理上,如大氣污染、水體污染等,市級主管部門也存在缺位。又如,2007年廣東省環保局向省內兩個地市的區政府開出了“限批令”罰單,決定暫停清遠市清城區范圍內和茂名市茂南區范圍內的電鍍、印染、制革、造紙、禽畜養殖等新增水污染物排放總量的建設項目環評審批。然而,茂名市茂南區對于當地環保整改拖延執行。

3)流域管理機構與區域管理部門間缺乏合力。廣東省已相繼建立了韓江、東江、西江、北江四個流域派出管理機構。基于《水法》和《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》規定,東江、西江、北江、韓江流域管理機構履行法律法規規定的和省人民政府水行政主管部門授予的流域水資源管理和監督職責。但流域管理與行政區管理難以結合,特別是流域管理部門與行政區環境管理部門存在職能不清、角色不明的問題,流域管理機構作用不大。流域機構與地方水行政主管部門、環境行政主管部門的管理權限如何劃分,兩者如何合作,《水法》沒有明確的規定,《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》的規定很籠統,尚未對流域管理機構與市、縣政府及環境主管部門、水資源主管部門的關系進行界定。在“條”、“塊”之間,究竟是以“塊”為主,還是以“條”為主,存在著職權劃分問題和法律解釋的空隙。流域管理機構與區域管理機構的關系不能理順,對于水資源管理以及水環境保護將產生極為不利的影響。兩類管理機構定位不明,職權不清,很容易產生爭奪管理權限或推托管理責任。

2加強環境治理中政府及部門間的前端合作

環境治理中政府合作的最前端在政府決策環節。環境保護必須首先考慮決策環節的協調合作,建立一體化政策體系,實現環境管理制度的整體對接。為此,需要建立和完善以下具體制度:

2.1建立環境協作治理的地方法規體系

目前,在環境合作治理方面,缺少法律制度的支持。從國家層面來看,一方面,環境法律法規分散,有的內容存在沖突,這是造成環境執法沖突、部門磨擦的制度根源。例如,在水資源環境保護上,水利部門有《水法》,環保部門有《水污染防治法》,由于各部門都從自身的利益出發,導致在水問題上產生部門間的不協調。另一方面,規范和促進政府協調合作的法律法規滯后,國家立法未能明確定義一個跨區域污染事件,以及對這類事件應如何處置。從地方層面看,環境保護方面的地方法規要么對政府及部門間的協調合作缺乏具有規定,要么規定得很原則,操作性不強,協調缺乏制度保障。廣東省環境保護最主要的地方性法規是1996年制定的《廣東省環境保護條例》,經過10多年的時間,雖然制定了一些補充性的意見和措施,但對環境治理中政府協調合作缺乏具體規定。《廣東省韓江流域水質保護條例》規定水利、衛生、農業、林業、漁業、國土、工商、經貿、旅游、海事、建設、規劃、交通等行政管理部門,協同環境主管部門對水質保護實施監督管理,這種規定很籠統,操作性不強,對不協助行為缺乏責任追究的規定。《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》尚未對流域管理機構與市、縣政府及環保部門的關系進行具體界定,這將影響流域管理機構的角色定位。《廣東省珠江三角洲水質保護條例》規定水利、衛生、交通、地質、農業、林業、公安、市政、環衛、國土、規劃、供水、經濟管理部門,根據各自職責協助環境主管部門對水質保護實施監督管理,但對這些部門間的合作沒有規定。《廣東省跨行政區域河流交接斷面水質保護管理條例》、《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》在省域內跨行政區環境管理方面,跨行政區域河流交接斷面水質保護和珠三角大氣污染水治理合作有相關法規外,缺乏關于流域上下游生態補償的地方性法規或文件。在《珠江三角洲環境保護專題規劃》中,尚未對行政區之間的環境合作進行具體規定,操作性不強。地方政府環境合作的法制依據應該從兩方面進行完善:在國家法律法規層面,從組織法和行政法的角度制定有關政府合作的法律法規,并在環境法律法規中完善環境合作的內容,改變現行法律法規只要求本地政府對本地環境負責的狀況。在地方立法層面,通過省一級立法促進區域性環境保護聯動防治和協調機制的建立,通過立法消除地方保護主義,保障環境合作關系健康發展。為此,廣東省需做好以下工作:

(1)建議修訂《廣東省環境保護條例》,明確環境合作治理的內容和規定。可借鑒美國《國家環境政策法》實施細則的做法———為聯邦政府各部門和承擔涉及環境決策責任的機構或人員提供了一個彼此協作的運行框架。建議出臺《廣東省環境保護條例》實施細則,為環境合作提供可操作性的制度保障。參考《上海市環境保護條例》,根據本省實際,完善環境限期治理的主體、期限的規定,并賦予環保部門一定的行政強制權。事實證明,地方政府在跨界污染防治責任主體上的缺位是地方政府參與跨區域合作治理積極性不高的重要原因。因此,建議將市、縣(區)、鎮政府確定為跨區域環境污染糾紛的責任主體,而且與企業一樣,對所轄行政區域的污染狀況負責。修改政府按照政府和企業之間的隸屬關系行使限期治理職權的做法,建議按照屬地化管理原則,明確限期治理決定由市或者區、縣環保部門提出意見,報同級人民政府批準后執行。建議規定限期治理期限應當根據排污單位的工藝特點和污染治理要求確定限期治理期限。建議規定環保部門和環境監察機構在特殊情況下可以行使暫扣和封存的行政強制措施。#p#分頁標題#e#

(2)建議修訂《廣東省珠江三角洲水質保護條例》、《廣東省韓江流域水質保護條例》、《廣東省跨行政區域河流交接斷面水質保護管理條例》、《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》等地方性法規,對政府及部門環境治理中的協調等問題進行具體規定,明確具體規定統管部門和分管部門的關系及職責范圍,以及政府及部門間協調合作的規則;明確規定政府及部門在環境管理方面的具體職責與權限;明確各部門行使職權的法律地位、法律程序和行為范圍;明確規定相關部門行政不作為應承擔的法律后果,避免減少互相推諉、扯皮等現象,以提高環境管理的有效性;賦予環境聯合執法機構相關行政執法權,為跨行政區域環境執法提供法律依據,使跨行政區域環境聯合執法由被動轉為主動。

(3)建議制定《珠三角洲地區協調發展條例》。由于珠三角各市的地方立法權限存在差異,缺乏一致性的區域一體化發展規則體系,由省人大制定《珠三角洲地區協調發展條例》,作為珠三角區域一體化發展法規。該法規包括珠三角區域協調、決策機構的組建方式方法和條件,區域協調發展領域,各地政府在區域發展中的責權利等內部法律關系。如該法明確區域內政府環境合作的行為規則,對地方政府采取非合作行為所造成的經濟和其他方面損失應做經濟賠償等規定,讓政府間的環境合作走向規范化、制度化。另外,建議省人大及其常委會清理、廢除那些具有地方保護主義傾向、阻礙區域一體化發展的地方性法規和紅頭文件。同時,應盡快出臺相關環境保護法規和政策規定,并對其他與環境保護相關的水資源、城市衛生、海洋、農業、林業等地方性法規也進行相應的修改,實現各項法規、政策之間的衍接,為環境合作治理提供法律支持。

2.2政府政策規劃間環境目標銜接

制約廣東環境治理中政府協作的因素很多,其中政府政策規劃不協調,綜合決策缺位是重要原因。目前,省政府和21個地級以上市及其主要職能部門,乃至縣、鄉鎮政府一般都制定了相關規劃,但這些規劃之間缺乏協調和對接,有的規劃對環境保護的規定不具體、不科學或者尚未納入。如總體規劃、城市規劃、產業規劃、土地利用規劃、交通規劃、港口規劃、環境規劃之間,相鄰行政區規劃之間,在環境保護方面存在不一致甚至沖突的情況。在跨域治理中,各地基于自身利益考慮來制訂環境治理政策和規劃,在制訂時往往缺乏協商與溝通,相互之間往往存在沖突,從而導致地方政府之間相互推諉、相互扯皮。就珠三角來說,相鄰市之間的各種規劃在編制過程中相互獨立,缺乏協調與衍接。如廣州市與佛山市對金沙洲地區的規劃存在沖突。[12]在淡水河治理中,深惠兩市的污染整治工作缺乏系統的指導思想,兩市的整治規劃缺乏銜接,盡管在流域建成多座污水處理廠,由于管網建設不配套,實際處理量僅為設計能力的一半不到。

又如東莞石馬河治理缺乏統籌規劃,早期的城市規劃里偏重于路網的規劃,較少考慮水網的規劃,沿河兩岸沒有預留足夠的綜合治理用地,甚至連許多天然河道的行洪斷面也被非法侵占。對于小東江的污染整治,茂名和吳川市未能形成統一的整治規劃,上下游地區各自為戰。流域內的茂名與吳川都基本上在各自的“領地”規劃建設水污染防治體系。[10]2010年出臺的《珠江三角洲環境保護一體化規劃》,實施效果有待觀察。為此,政府及部門要處理好小規劃與大規劃、局部與整體、近期與長遠、經濟建設和社會發展、城市建設與環境保護等一系列關系,逐步建立統一協調的規劃體系。做好相鄰行政區在產業、城鎮、交通、環保、主體功能區等規劃上的銜接。因此,建議設立政府規劃統一審批制度。整體規劃、區域規劃或流域規劃由上級政府負責審批,政府有關部門的規劃由同級政府的綜合協調部門負責協調。完善規劃環境影響評價制度,按照國務院《規劃環境影響評價條例》規定,設區的市級以上地方政府及其有關部門,對其組織編制的土地利用規劃和區域、流域、海域的開發利用規劃,以及工業、農業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游的有關專項規劃,應當進行環境影響評價。規劃審批機關、規劃編制機關,對規劃進行環境影響評價,應當遵守有關環境保護標準以及環境影響評價技術規范。當前,重點制定和完善以下重要規劃:

(1)在主體功能區規劃方面,根據不同地區的資源環境承載能力,廣東將地域空間劃分為都市、優化、重點、生態發展四類主體功能區,這是優化經濟布局、促進區域經濟與環境協調發展的重大舉措。省級主體功能區的劃分科學論證后應該由省人大立法確定,所屬各功能區的市、縣級政府加快制定相應的環境政策,加強功能區內各政府間的環保合作。各市、縣(區)應該根據本地的資源環境承載能力,進行主體功能定位,制定本地主體功能規劃,由發改、環保、水利、林業、農業及法制等部門共同聯合負責基礎工作,科學劃定主體功能區的范圍和功能,明確各功能區的產業定位和生態環境質量要求,使地方主體功能規劃之間環境保護目標相衍接。

(2)在珠三角規劃方面,形成以主體功能區規劃為基礎,城市總體規劃、城鎮群規劃及土地利用規劃為支撐的空間規劃體系。做好各市城市規劃和省主體功能區規劃、國土規劃、土地利用規劃和珠江三角洲城鎮群協調發展規劃的銜接。各市編制的城鎮、交通、環保等規劃,在報批之前需與相鄰市銜接。可以按照《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》的精神,優先從區域的整體角度考慮,建議編制《珠三角城市群區域環境規劃》,明確珠三角共同發展協調內容和發展目標,加強在基礎設施建設、產業結構調整、環境保護等方面的協調合作,使區域內各城市的環境規劃協調對接,然后制訂各個城市自己的環保規劃。近期以推進廣州-佛山-肇慶、深圳-東莞-惠州和珠海-中山-江門經濟圈一體化為重點,聯合編制廣佛肇、深莞惠和珠中江環境保護規劃,統籌環境功能區布局和生態資源開發利用,共同構建區域生態安全格局。同時,加強與港澳的城市發展規劃協調。

(3)在省內流域規劃方面,治理跨界污染,規劃應先行,應該從區域和流域相結合角度強調統一規劃,加強各地政府及部門之間的協作。整個流域應成為一個“生態-經濟發展共同體”,打破行政區劃壁壘,進行生態環境與經濟發展的整體規劃,從流域內上下游地區之間的生態聯系、經濟聯系入手,提出中長期的生態環境整治目標,統籌規劃、統籌治理,明確流域功能定位、合理劃定功能區、編制產業目錄、明確環境容量、制定流域生態補償辦法、建立并不斷完善流域協調機制,制定統一的開發政策,審定生態納污能力,制定污染物排放總量控制方案,確定跨界生態要素管理標準。#p#分頁標題#e#

2.3建立環境與發展綜合決策制度

政府環境合作困境的原因之一就是經濟發展政策與環境政策的割裂,為此,需要建立環境與發展綜合決策制度。環境與發展綜合決策,是指在決策過程中對環境、經濟和社會發展進行統籌兼顧、綜合平衡,將環境目標納入到相關政策領域。環境與發展綜合決策從宏觀上對決策的環境影響進行評估和分析,從根本上解決環境問題,控制環境污染和生態破壞的政策源頭。在歐盟,綜合決策稱為環境政策和法律的“一體化原則”或“綜合原則”(theintegrationprinciple),指將環境目標納入到共同體的其他政策領域。綜合性決策既是協調各部門、各地區利益,各方進行利益博弈的平臺,也是推動環境治理由末端治理向系統治理轉變的關鍵。[13]廣東有的地方政府和有關部門在制定區域和資源開發、城市發展和行業發展規劃,確定產業政策和安排建設項目時,往往更多地著眼于經濟效益,未能充分考慮資源和環境的承受能力。許多經濟政策特別是產業政策與環境治理之間脫節,以及環境經濟政策涉及到各部門和各地區之間的權能和利益,政策之間衍接不夠。這些問題造成合作過程中的利益爭端無法及時有效地解決。對廣東來說,建立綜合決策制度要注意以下方面:

1)堅持環境優先的發展原則。在處理環境與發展的關系中,必須堅持環境優先,在保護中發展,在發展中保護,將環境保護的要求納入政府政策的制定和執行之中。在這個大前提下,對我省、市、縣(區)各級政府的工業、農業、林業、水利、國土、建設、交通、旅游、能源、環保等相關政策進行梳理調整。各級政府要首先摸清當地環境和資源的承載能力,將其作為制定經濟社會發展政策的重要依據,并對各類政策規劃開展環境影響評價。將環境保護的指標納入國民經濟和社會發展規劃,將大中型污染治理項目、生態保護項目和環境保護示范工程納入國民經濟和社會發展規劃,將環境保護項目納入優先投資領域。在產業政策中,要選擇環境保護與經濟健康發展相統一的產業結構、生產結構、能源結構、技術結構和消費結構。

2)各項政策符合生態保護的要求。省、市、縣各級政府環境保護政策之外的其他政策,如工業、農業、林業、水利、國土、建設、能源、運輸、旅游等其他政策領域,必須符合生態保護的要求。綜合考慮人口、資源、社會、經濟、環境等要素,將環境保護的要求逐步滲透到各類政府規劃、以及產業政策、貿易政策、科技政策的制定和執行之中,促進環境政策與其他政策的一體化。公共政策的制定必須體現鼓勵資源節約和環境保護的價值取向,體現環境合作治理的制度約束,建立有利于環境保護和協調發展的政策體系。

3)環部部門參與政府綜合決策。這主要是賦予環境行政主管部門在政府綜合決策過程中的發言權和否決權。借鑒大連市的經驗,環境主管部門積極參與政府綜合決策,協助政府在決策中充分考慮環境因素,提供城市規劃布局、產業結構、環境基礎設施等方面的指導意見,消除和降低因政策失誤造成的環境影響。政府環境部門要履行自己的職責,加強政府部門間(規劃、工業、農業、林業、水利、國土、建設、交通、旅游、能源、科技、工商等)的廣泛協商和合作,使部門間采取協調行動,在決策中形成合力。

3結論

生態建設和環境保護是一個整體,生態鏈是相連的,不同行政區之間生態環境的依存度相當高,環境污染具有強外部性和復雜性,環境問題涉及不同政府和多個政府部門,并不是單一政府及部門的力量可以獨自解決的,因此,環境治理中的政府協調合作十分必要。世界各國的經驗表明,政府在環境保護中發揮著主導作用,科學的環境管理制度或政策是環境管理的基礎。世界銀行和聯合國開發計劃署關于中國環境問題的戰略報告指出,只有政府高度重視以及所有的相關機構通力合作,環境保護才能取得進展,并提出加強綜合決策同法律體系、跨部門協調、推進流域綜合管理、加強機構能力建設、鼓勵公眾參與等調整方案。[14]政府環境治理的協調合作是涉及環境決策、執法、監管、保障諸環節的整體性制度安排,而前端制度性合作最為關鍵。它是推進環境治理中的政府協調合作,為實現地區間、政府部門間的有效協作,構建一個較為系統的運行框架,為走出環境治理中的合作困境核心制度基礎。建立和完善環境治理合作的前端制度安排,有利于促進環境行政一體化,減少地區沖突、部門沖突、條塊沖突,從而減少摩擦成本、協調成本;有利于提高區域經濟整體競爭力,促進社會經濟與生態環境的良性互動與協調發展。