前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的土地治理的生態問題與技術調控，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。

作者：張正峰 劉靜 耿巧麗 單位：中國人民大學公共管理學院土地管理系 上海市建設用地和土地整理事務中心 山東省東明縣國土資源局

土地整治在我國實施以來取得了巨大成就，在增加耕地面積、提高土地生產能力、降低生產成本、改善農民生產生活條件方面發揮了重要作用。但不可否認的是，在土地整治實踐中出現了一些不恰當的整治方式，從而對區域的生態環境產生了負面影響［1－4］。土地整治的生態安全調控機制就是通過一系列相互作用、相互聯系的措施手段對土地整治系統中的外部環境、技術、資金、參與者、待整治土地等進行調節，使其生態系統功能朝正向的方向發生演替。

1土地整治中的生態問題

1．1不恰當的土地平整方式所引起的生態問題土地平整是土地整治中的重要工程措施之一。土地平整由于工程量較大，在此過程中會使用一些大型機械，如推土機、刮平機等，大型機械的使用和機械化的挖填，可能會引起土壤板結，破壞經過長期耕作、施肥、灌溉而熟化的土壤層;另外，由于土地整治項目施工往往處于干旱少雨的季節，此時潛在的生態問題就是土壤的面蝕和風蝕［5］。

1．2硬化的道路、溝渠設計方式所引起的生態問題我國土地整治中大量采用硬化的道路、溝渠，可能引發較多的生態問題。一方面，硬化的道路、溝渠將原來完整的生物生境分割成若干個孤立的嵌塊體棲息地，影響到整治區域中生物的遷移，不利于野生動物的棲息和繁衍，從而導致生物多樣性的降低;另一方面，土地整治中為提高水資源利用效率，往往將溝渠設計成渠身筆直、渠底平坦的樣式，這種樣式容易使溝渠中具有涵養生物的水流失，從而使得魚類、青蛙等水生生物難以寄養和生存。

1．3不合理的地類合并所引起的生態問題我國土地整治的目標之一是增加耕地面積［6－8］，然而，為多增加耕地而采取的不合理的地類合并轉換也可能引發生態問題。首先，土地整治中為增加耕地面積，往往對原有河溝進行裁彎取直，從而改變河溝的自然狀態，使河流流速、流量發生變化，不利于水生生物棲息和繁衍;其次，許多地方在土地整治項目區域中，進行了大面積的填埋河溝和坑塘，不僅損害了生態系統的服務價值，還會減少區域內的水面率，減弱滯蓄能力;第三，土地整治中為增加耕地面積，將整治區域中的荒草地、其他未利用地和零星閑散地開發整理為耕地，這也導致了原生、次生自然植被及人工植被的面積減少和退化。

1．4過多人為干擾所引起的生態問題土地整治過程中，鋪筑硬化路面、修建硬化溝渠以及河道的取直等行為在很大程度上影響了景觀的連通性以及斑塊間物種和能量的交流，景觀自然性大大降低;另外，土地整治后整治區域中耕地數量的增加，未利用地以及零星林地、草地等景觀類型的減少，會降低景觀的異質性。景觀的異質性越低，則景觀功能越弱，也就更容易遭到破壞;同時，土地整治后，由于土地利用集約度的提高，也在一定程度上會增加化肥和農藥的使用量，從而對整治區域及其周邊地區的環境質量產生影響。

2土地整治生態安全調控機制的分類

2．1按調控機制時間維度進行的分類按照調控發生的時間順序，從時間維度出發，將土地整治生態安全調控分為前饋調控、過程調控以及后饋調控。

2．1．1前饋調控前饋調控是指在土地整治項目可行性研究、項目設計以及立項審查階段即對未來可能產生的生態問題進行預測，屬于超前的主動調控。前饋調控主要通過做好土地整治生態影響預評價，確定該項目對生態安全的影響并設計相應的預防措施或者減緩措施。譬如規劃設計中盡量少采用硬化路面以避免對動植物群落造成的空間分割乃至種群滅失。

2．1．2過程調控過程調控是指在土地整治項目施工過程中的調控。在土地整治項目實施的過程中，要加強對項目的監督管理，將前饋調控中指定的生態安全預防措施以及生態影響減緩措施進行落實。譬如在項目施工中要盡量避免對土壤的墾殖層造成破壞，在修建渠道的過程中盡量避免土方壓占對渠道兩側生境的負面影響，同時避免有生態功能的坑塘被填埋。

2．1．3后饋調控后饋調控主要是指在土地整治項目完成后，建立起新的生態系統過程中的調控。土地整治項目完成后，在新的土地利用過程中，針對出現的生態問題，進行人為的補救調控。譬如針對項目施工工程引起的生態景觀破壞問題，采取調控措施進行生態景觀的恢復或重塑。

2．2按調控機制構成維度進行的分類按照土地整治調控機制的構成維度分為技術調控機制、經濟調控機制、行政調控機制和社會調控機制。

2．2．1技術調控機制土地整治的生態安全技術調控機制為土地整治生態安全提供技術支撐。通過科學合理的土地整治規劃技術，選定土地整治的重點區域以及重點項目;通過規劃的生態影響評價技術預測土地整治可能產生的生態風險，并制定相應的減緩措施;通過提高土地整治項目生態化設計水平，對田水路林進行生態化設計，進行生態保育型的土地整治等。

2．2．2行政調控機制土地整治項目本身具有公益性的特點，這就要求行政調控的介入。行政調控機制主要包括土地整理法律法規體系的完善、土地整理的綜合決策機制的建立以及土地整理項目實施過程監管的加強。

2．2．3經濟調控機制土地整治中充分利用經濟杠桿可以更好地保護生態。首先，可以建立項目資金管理與生態效益評價相掛鉤的機制，加大對生態化設計項目的資金投入;其次可以建立土地整治的生態經濟補償機制。

2．2．4社會調控機制土地整治是一個多目標的系統工程，需要社會調控機制來維持正常的社會秩序，解決土地整治過程中產生的社會矛盾。土地整治的社會調控機制主要包括開展可持續的土地整治以及建立土地整治的公眾參與機制。

3土地整治生態安全的技術調控機制

3．1土地整治規劃技術調控機制建立科學的土地整治規劃技術，根據各地不同的自然資源稟賦以及資源限制條件合理選址，建立項目選址指標篩選和多目標優化決策技術。調整完善規劃目標，不僅要重視補充耕地的目標，同時也要注重提高土地生產力以及改善生態環境;科學估算土地整治潛力，不僅要測算出其補充耕地的潛力，還應估算土地整治提高土地產能和改善生態環境的潛力;加強規劃基礎數據的調查評價分析，要在全面摸清土地利用的自然、社會、經濟條件的基礎上，根據區域實際情況有重點地開展耕地后備資源適宜性、土地整治生態環境影響等的評價分析，為規劃方案的編制提供基礎依據。進行合理的土地整治分區，在全國范圍內根據各地的經濟發展狀況以及資源稟賦進行合理的區域劃分，提高資源的配置效率，對生態脆弱區的土地整治要謹慎，以避免對生態環境造成負面的影響。科學合理布局重點項目，建立起針對我國不同土地利用功能區的土地整治項目選址判別指南。選址過程尤其要注意對于我國自然保護區或者是西部生態環境脆弱區的項目安排。#p#分頁標題#e#

3．2土地整治規劃的生態環境影響評價技術調控機制土地整治規劃環境影響評價是一種在規劃層次協調環境與發展關系的決策手段與規劃手段，屬戰略環境評價范疇。我國開展的第一輪土地整治規劃的主要目的是為“耕地占補平衡”服務，在一定程度上忽略了土地整治可能對生態環境造成的負面影響。因此應逐步建立土地整治規劃的環境管理體制，第一步就是要建立針對土地整治規劃進行生態環境影響評價的規范;第二步就是要構建一個科學合理的土地整治規劃生態環境影響評價程序;第三步是采用相應的政策以及手段對土地整治規劃進行有效的環境管理。

3．3生態化的土地整治項目設計技術調控機制土地整治過程是對現有土地利用格局的改變，不適當的整治工程措施會對土壤性狀、生物多樣性、生態系統穩定性產生負面影響。因此，必須重視土地整治項目的生態化設計，進行生態保育型土地整治。對于土地平整工程，可對表土進行剝離，并收集貯存于整治場地附近保護場地內，當平整過程結束后，再將存放的耕作土層進行回填，在回填過程中，要注意保持原有土壤剖面的有機組合和整體性。對于道路工程，必須硬化的路面可以通過路基打孔的方式為生物提供遷徙的通道。田間路和生產道主要服務于農業生產，且其數量較大，基本都穿越農田，對農田系統的影響較大，因此這類道路的生態化設計可采用泥結碎石路面，同時輔以耐壓草皮，可以為野生動植物提供棲息場所，促進物種多樣性。對于農田水利工程，生態化溝渠設計應盡可能保留河道原有的自然風貌，避免一味的裁彎取直。生態化設計還應保留一定數量和面積的溝塘和低洼地，保留部分野生動植物良好的棲息地和生存繁衍的空間。渠道邊坡可以設計為緩坡，以減少水位高低變化所帶來的生態沖擊，在情況允許的條件下以復式斷面在溝渠鋪設彎曲的小渠道，以保持低水位時的流量，提供低水位時動植物的棲息場所。

3．4土地整治項目后評價技術調控機制在我國土地整治項目管理中，比較重視項目前評價即項目可行性分析和規劃設計，并有相應的規劃設計標準規范。但在土地整治的實踐過程中，還沒有開展土地整治項目后評價尤其是對土地整治生態環境效益的后評價。這主要是因為我國的土地整治還處在初級發展時期，土地整治績效評價的體系沒有完全建立。在土地整治項目后評價中，必須重視生態環境效益的評價，實事求是地說明項目的實施對生態環境造成的影響，這種影響不僅包括正面效應，還應包括負面效應。評價結果的反饋及其反饋的好壞是后評價能否達到其最終目的的關鍵之一。所以反饋機制的構建要注重以下幾點:首先，要建立和健全投資管理的法規，從法律、制度和程序上形成體系，建立必要的執行和管理機構;其次，要建立項目管理的信息數據庫，從項目篩選、立項、實施、竣工到營運全過程進行監測管理;第三，要培訓和發展后評價的隊伍，在實踐中不斷發展和完善后評價的理論和方法，不斷提高后評價的質量。

4土地整治生態安全的行政調控機制

4．1土地整治法律的調控機制目前我國土地整治并沒有專門的法律。1999年實施的《土地管理法》的第四十一條給出了原則性的規定“國家鼓勵土地整理”。近些年來，國土資源部針對土地整治中出現的權屬問題、資金管理問題、項目管理問題等出臺了相應的政策。雖然土地整治立法工作日益得到重視和加強，但是其仍存在較大的缺陷和不足，尤其缺乏專門針對土地整治生態安全的政策，因此急需建立起完整的土地整治法律法規體系。國外土地整治的發展，也經歷了一個配套法律逐步完善的過程。以聯邦德國為例，1953年，聯邦德國頒布了第一部《土地整治法》，但由于農業結構的改變、鄉村農民數量的減少以及土地整理目標的調整，1976年聯邦德國修改了《土地整治法》［9］。另外，國外的其余一些國家，例如奧地利、荷蘭、瑞典、比利時等在20世紀70年代都修正了土地整理法律，而法國、波蘭、匈牙利則是在20世紀80年代修正了相關法律。

4．2土地整治項目實施的監管調控機制及時有效的監管是保障土地整治質量的一個重要環節。根據目前基層人員的配置和現實情況，應該成立以土地管理部門為主，水利部門、林業部門、交通部門、財政部門和農戶代表共同參與的土地整治項目工作聯合辦公室，承擔起監管者的責任。讓相關職能部門參與進來，有利于彌補土地部門技術力量和人員的不足，確保資金使用的安全性，保證項目的施工質量，都有現實意義。在項目施工過程中，尤其要注意監管。如為了減少機械施工平整土地對耕作層土壤的破壞，規劃設計要求對表土進行剝離、貯存和回填。這個過程，如果不進行有效的監督，很難在后期察看其效果。還有，比如水泥的應用，不能把大田到處作為攪拌混凝土的場所，以避免建筑垃圾對土地造成難以修復的影響。

5土地整治生態安全的經濟調控機制

5．1土地整治資金管理與生態環境效益評價相掛鉤的調控機制建立土地整治項目資金管理與生態環境效益評價結果相掛鉤的機制，就是要將項目資金投入向具有良好生態環境效益的整治項目傾斜。同時對于采用生態化田水路林設計的土地整治項目，應積極給予資金的支持。

5．2土地整治的生態經濟補償調控機制生態經濟補償是實現生態補償的一種重要方法。為保證土地整治的生態安全，應建立起土地整治的生態補償調控機制，根據外部不經濟性，對土地整治的外部經濟效益進行核算，然后進行土地整治的生態經濟補償。對于不能進行有效的生態補償的項目可以考慮從土地整治資金中扣除一部分進行專門的生態建設。

6土地整治生態安全的社會調控機制

土地整治生態安全的社會調控機制主要是構建土地整治的公眾參與調控機制。公眾參與土地整治的目的是為了保護、尊重公眾利益和有效限制行政部門過多的權力，從而體現土地整治決策的合理與公正。公眾參與土地整治項目，可直接了解土地整治各方面的情況，通過公眾參與提出意見，在土地整治運作中起到彌補單純技術研究的不足，使項目設計更加科學，措施更為得力;一旦項目實施，也會因為有公眾、特別是當地農戶的直接參與而更加順利。國外幾個國家在土地整治過程中特別重視公眾的參與，認為公眾的積極參與和廣泛支持是土地整治目標能夠最終得以實現的關鍵。例如，聯邦德國土地整治過程的公眾參與就具有參與群體廣、貫穿土地整治活動的全過程以及具有法律保障的特點。但目前在我國的土地整治運作中公眾參與的程度極低，許多整治區域中的農戶對土地整治的目的、方向、土地整治的方案、整理后的權屬調整方案等都沒有詳盡地了解。我國要完善土地整治過程中的公眾參與，首先要確定公眾參與的主體，對于土地整治而言，公眾參與的主體應當包括整治區域中的農戶以及與土地整治有關的農業、環保、水務部門。其次，要實現參與式的土地整治項目規劃設計。就是讓當地農戶參與到設計環節中來，讓設計人員將農戶的意愿用工程語言的方法表達出來，使設計盡可能地符合實際生產需求，提高土地整治項目的設計質量。參與式土地整治設計既可發揮專業設計人員施工語言表達的強項，又可克服設計人員對具體項目區有關信息不熟悉的弊端，還可以充分發揮和調動農戶的主動性，方便日后的維護和管理。第三，從法律層面確認土地整治相關程序的公眾知情權。譬如對產權調整、土地評估價格的知情權。#p#分頁標題#e#