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1引言   改革開放以來，我國逐步完成了從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，相應的，我國的土地制度也經歷了一系列改革，從計劃管理、行政劃撥到市場化運作的轉變激發了城市建設的熱潮及對土地開發“增殖”的追求。在新舊制度的過渡期，許多城市非理性地快速拓展，土地資源不當消耗，甚至非規劃建設區的土地也被大量蠶食，對城鄉持續發展構成了巨大威脅。十六屆三中全會提出了“科學發展觀”的新理念，這可看作是國家層面針對這一時期城市粗放式發展的反思和回應；此后，中央進一步明確要“轉變經濟發展方式”和“統籌城鄉發展”。在此背景下，規劃界對傳統城市規劃“重建設用地、輕非建設用地，重開發、輕保護，重城市、輕農村”的傾向也有了較多反思，有的人還開展了對“非城市建設用地規劃”的研究和實踐。可以說，“非城市建設用地規劃”是在“城市規劃”向“城鄉規劃”演進的過程中，規劃理念、研究視角與工作思路等方面發生轉變的產物。需要指出的是，“非城市建設用地規劃”的內涵模糊，沿用這個命題難以做進一步的深化研究和實踐。筆者認為，要解決現實中存在的非城市建設用地問題，在滿足規劃理念性需要的同時，最基本的是要解決好“城市建設用地”與“非城市建設用地”的統一分類問題，以滿足規劃的工具性需要—將“非城市建設用地”納入統一的城鄉規劃體系進行統籌布局和管控，為城鄉統籌的健康城鎮化模式提供完整的用地規劃平臺。   2“非城市建設用地規劃”的“理性”與“困惑”   提出“非城市建設用地規劃”這一命題是希望通過建立一種新的規劃概念來解決“非城市建設用地”的現實問題，至于其是否真的能成為一個準確的規劃對象尚需做進一步的研究。   2.1“非城市建設用地規劃”的緣起   2003年以前，“非城市建設用地”曾被視作一種規劃管理工具，探討的也多是其規劃管控的相關問題。深圳市早在《深圳市城市總體規劃(1996—2010)》中就提出了“非城市建設用地”的規劃管理問題；張永剛指出，在深圳市總規中劃定為“非城市建設用地”的類型中，除水源保護地和部分農田保護區外，均缺乏相應的管理依據，沒有形成合理的管理機制[1]；而對于“非城市建設用地”的管控手段，胡細銀、廖永生提出以生態敏感區為重點的“非建設用地”的控制對策[2]；馮雨峰、陳瑋提出了對“非城市建設用地”實行強制性控制的觀點[3]。隨著2004年《成都市非建設用地規劃》《杭州城市非建設用地控制規劃研究》《廈門市非城市建設用地控制規劃》等較為完整而系統的“非城市建設用地規劃(研究)”的相繼完成，“非城市建設用地”開始作為一個相對獨立的規劃對象而被一些研究者所探討，涉及對其規劃理念、規劃內容、規劃方法、規劃技術、規劃體系構建等的研究。規劃理念上，強調城鄉統籌、生態保護、增長控制等原則；規劃技術路線上，融入生態學、環境學、景觀學等領域的概念和思路；規劃內容上，表現為針對“非城市建設用地”，現有規劃體系中非建設指向的內容被強化了(表1)。   此外，學術界將“非城市建設用地”作為規劃控制和管理工具的研究也一直沒有間斷。謝英挺認為“非城市建設用地”保護難題源于規劃局的實際管轄范圍局限[4]；朱查松、張京祥進一步總結了當前“非城市建設用地”的保護困境，并從制度和規劃兩個層面分析其原因，指出多頭管理是造成“非城市建設用地”管理失控的重要原因[13]；邢仲余則提出了基于“非建設用地優化分類”的控制對策[14]。回顧涉及“非城市建設用地”的規劃理論與實踐的既有研究成果，尚看不到欲將其作為獨立的規劃對象或是規劃管理工具的統一認知，或者說對其尚難以形成概念共識(圖1)。事實上，“非城市建設用地”與“城市建設用地”的劃分在空間上相互嵌套；在各地已編的針對“非城市建設用地”的規劃中，規劃控制范圍也很不一致(表2)。實現均是十分重要的。相比“90國標”，新版《城市用地分類與規劃建設用地標準(GB50137-2011)》(以下簡稱“新版國標”)已在用地范圍、用地劃分、體系銜接等方面有了長足的優化。在此基礎上，應強化對新版國標的運用，以加強用地分類工具對城鄉統籌規劃的支撐力度。   3.1“90國標”對“非城市建設用地”的忽視及“新版國標”的有關規定   在“90國標”中，“非建設用地”主要是通過設定“水域和其他用地”來體現③，其實質“度量”的僅是城市規劃區中的集中建設用地，未能真正做到全域覆蓋。這種分類模式已無法滿足當今城鄉規劃和用地管理工作對用地分類工具的要求[13]。對此，新版國標設立了“城鄉用地分類”和“城市建設用地分類”兩個完整體系；從城鄉統籌的角度出發，對原“水域和其他用地”進行拆分與充實，將“非建設用地”劃分為“水域”“農林用地”和“其他非建設用地”3個中類。同時，新版國標還注重與《中華人民共和國土地管理法》中的用地分類銜接，這樣也有利于強化對“非城市建設用地”的管控④(表3)。此外，新版國標將“風景名勝區、郊野公園等的管理服務設施用地”“獨立于中心城區、鄉鎮區、村莊以外的建設用地”和“農村居民點的建設用地”歸為城鄉用地分類體系中的“城鄉居民點建設用地”。這在一定程度上解決了“非城市建設用地”既有研究中用地劃分不閉合，以及相互嵌套等問題。總之，新版國標將用地視野拓展到市域范圍，提供了與國土規劃有效銜接的平臺，細化了對“非城市建設類用地”⑤的界定和劃分，可望能為城鄉規劃和空間資源管理提供更為適用的工具。#p#分頁標題#e#   3.2新版國標的應用策略   可以說，新版國標已在城鄉統籌的框架下，對“非城市建設類用地”做了較明確的劃分。在此基礎上，為加強用地分類工具對城鄉統籌訴求的支撐力度，對其的運用應處理好以下問題：   (1)尊重非建設導向的主題規劃的內在訴求。以城鄉生態保護目標為例，新版國標中“非城市建設類用地”的分類沒有與用地的生態服務功能有效對應。對此，在應用新版國標的過程中可將其中具有不同生態功效的用地分開設置(如綠地與廣場)；較為徹底的做法是在有關的主題規劃中，以用地的生態功能為依據，對用地進行細分⑥，如加入水陸交錯帶、消落帶、濕地等生態敏感區用地分類，以此有效加強用地分類工具對生態保護訴求的支撐力度，便于城鄉生態整體布局。   (2)充實用地分類對應的空間政策內涵。在新版國標的用地分類中，對于“非城市建設類用地”分類的劃分基本局限于對用地功能屬性的界定，欠缺與用地分類對應的空間政策內涵。相比“城市建設用地”而言，“非城市建設類用地”的功能通常較為簡單；因為開發建設的比重較小，其所對應的控制內容往往具有很強的政策性，無法完全由用地功能所界定。故只有充分界定這些用地分類所對應的空間政策，且使其規范化甚至法律化時，才能切實有效地落實非建設導向的主題規劃目標，進而有效保護與管理城市的非建設空間⑦。   (3)與管理部門的職能相配合。“非城市建設類用地”分類的設置涉及農業、綠化、環保、水利等多個管理部門的利益，鑒于我國現有的部門條塊分割現狀，分類體系應盡可能結合各管理部門的專項需要，使各管理部門在建設管理過程中各盡其職，以增強各部門在“非城市建設類用地規劃”實施中的合作與協調，解決現存用地管理主體缺位的問題，故對“非城市建設類用地”的分類應能反映出各管理部門所掌管的用地類型，如將農用地中的耕地與林地分開標注。對于全局性與片區性的“非城市建設類用地”，無論是從其管理職能還是從城市用地指標計算的角度考慮，均宜分別劃定，如將區域性與地方性的綠地及開放空間分別對待等。   4建構城鄉統籌的完整規劃體系   新版國標引入了“城鄉用地分類”，這無疑將成為加強“非城市建設類用地”的保控、乃至建構覆蓋城鄉的完整規劃體系的契機。只有建構統籌城鄉的完整的規劃體系—使規劃回歸其“本源”(即具有完整的資源配置功能)，城鄉統籌的空間發展目標才能得到統一的謀劃和解決。對此，應突出新版國標與《城鄉規劃法》的匹配，其中包括體現總體規劃和詳細規劃兩個層級的不同作用。總體規劃層面主要確定規劃指導思想和目標，明確城鄉各類用地的總量、布局結構和主導政策；詳細規劃層面則突出規劃管控與保障。   4.1城鄉規劃體系中的統籌安排   《中華人民共和國城鄉規劃法》第四條已明確規定“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要”等戰略目標和理念，將城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃納入一個體系。這意味著長期以來的城鄉二元規劃局面被打破，城鄉規劃必將步入一體化的新階段。為此，必須建立以城鄉總體規劃為核心的城鄉規劃編制體系，在戰略層面支撐城鄉協調發展。總規中的“空間管制區劃”⑧的主要內容就是制定協調建設與非建設空間屬性的空間管理策略，提出用地發展的宏觀要求。其中，“劃定禁止、限制和適宜建設的地域范圍”為城鄉統籌的規劃訴求提供了明確的落實框架和統籌平臺，但之前對空間管制區劃的覆蓋范圍、具體劃分標準等問題并沒有定論，目前仍主要是基于經驗判斷的定奪[16]，故空間管制區劃的劃分方法、標準等技術基礎仍有待進一步的論證和支撐，空間管制區劃的細化空間政策也有待進一步的限定。   此外，為了統籌城鄉發展，城鄉規劃區作為規劃的空間落實對象，對其劃定應跨越城市建設區的空間粘滯范圍，拓展到本級行政邊界。《中華人民共和國城鄉規劃法》規定，“規劃區是指城市、鎮和村莊的建成區以及因城鄉建設和發展需要，必須實行規劃控制的區域。規劃區的具體范圍由有關人民政府根據城鄉經濟社會發展水平和統籌城鄉發展的需要劃定”。在城鄉統籌發展的語境中，“城鄉建設和發展需要”不僅包括城市空間增量外拓的需要，而且還包含城鄉空間重組、社會結構優化、環境治理和改善等豐富內涵。例如，農田、山體、林地、水域等“非城市建設類用地”具有極其重要的生態功能，對人居環境有著重要的意義，故在規劃中不應當只是消極地將它們劃定為保護區，將其獨立于城市規劃系統之外，而應是保護、保育和必要的建設開發相結合，使“城市建設用地”和“非城市建設類用地”結合成為一個有機的整體。   4.2城鄉規劃體系中的制度保障   對于城鄉土地統籌管控，雖然我國已提出了一系列的法定管控要求⑨，有些地區還針對生態保護訴求制定了規范性文件⑩，然而現實中土地的非法侵占并未停止。對此雖可以簡單地歸咎于執法不嚴，但也暴露了現存制度環境下缺少用地控制的有力空間抓手，從而導致法律保障無力的詬病。為此，在規劃區全覆蓋的基礎上，還要在法定規劃—控規層面細化總體規劃對城鄉用地的統籌安排。依據《中華人民共和國城鄉規劃法》的立法精神，控規的用地保護控制機制體現在其能夠有效地控制管理主體過于寬泛的自由裁量權限—使規劃許可行政行為遵循控規這一實體性依據，以便能有效地制止城市開發活動對土地的非法侵占，即實現“不占用就是保護”這一基本目標。#p#分頁標題#e#   在此基礎上，只有建立與適宜用地分類工具相對應的、差別化的控制要素體系，保證控規的“控權”操作性和實效性，才能切實統籌城鄉空間發展。可設想對控規編制進行分類指導，如針對不同功能地域(如一般工業區、居住區、旅游度假區、生態保護區、防災重點區域等)、不同特性地域(如新城區、老城區、歷史街區、考古價值地區)采取差別化的策略；在可建區和適建區范圍內，施行以建設發展為導向的規劃控制；在禁建區和限建區范圍內，施行以環境保育和生態保護為導向的規劃控制—控制要素的選擇以及“嚴格”與“寬松”不一概而論[17]。唯有如此，才能促使“城市—區域”的“建設—非建設”用地的規劃管控工作日常化。此外，完善的城鄉土地權益機制是城鄉規劃體系的制度保障。雖然新版國標已設立了城鄉統一的用地分類工具，但我國城市和農村的土地分屬國家和農民集體所有，城市市區及農村地區的建設管理主體基本上是分設的，農村集體與農民事實上也在行使農村土地的處分權[18]。這種城鄉二元的建設管理格式亟需被打破，其基本路徑應是應用城鄉統一的用地分類體系和制定覆蓋城鄉的統一空間規劃，然后在這個共同平臺上各自深化和嚴格施行空間發展規劃。   5結語   從既有研究成果的梳理和分析中可見，重視“非城市建設用地規劃”有其一定的內在合理性，它針對以往規劃實踐過于倚重城市建設用地的弊端，在城市規劃向城鄉規劃演進的過程中進行了積極探索。然而，城鄉規劃體系的原本目標就是統籌各方發展訴求和合理配置土地使用功能，包括開發建設和環境保育等功能。規劃偏重于“城市建設用地”亦或是“非城市建設用地”屬同一邏輯缺陷，有悖于“非城市建設用地規劃”的城鄉統籌發展初衷。故不應將“非城市建設用地”作為與“城市建設用地”相對立的一個規劃對象單列出來加以研究或規劃，而是應著眼于建構城鄉統籌的規劃編制和空間管制體系—在《中華人民共和國城鄉規劃法》的框架下，從總體規劃和詳細規劃兩個層面，對“城鄉建設用地”和“非建設用地”進行統籌規劃和管控。新版國標創立的“城鄉用地分類體系”將用地分類視野拓展到市域范圍，提供了與國土規劃有效銜接的平臺，細化了對“非城市建設類用地”的界定和劃分，為城鄉規劃和空間資源管理提供了更為適用的工具，從而也有望支撐城鄉統籌的完整規劃體系的建構和運行。