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草地生態(tài)環(huán)境的日益惡化，使社會(huì)各界開始反思草地資源的利用和管理模式。當(dāng)可持續(xù)發(fā)展成為維持地球生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定運(yùn)行的思想被全世界認(rèn)同后，在生態(tài)倫理學(xué)、自然權(quán)利論、資源承載力等理念的影響下，生態(tài)補(bǔ)償的思想開始萌發(fā)。生態(tài)補(bǔ)償作為一種資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，其目的是調(diào)動(dòng)生態(tài)建設(shè)者的積極性，是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制的綜合體［1］。國際上為了解決各國普遍存在且日益緊張的自然資源開發(fā)利用與保育之間的矛盾，將科學(xué)問題與政策的可行性緊密結(jié)合起來而進(jìn)行的區(qū)域性綜合生態(tài)評(píng)價(jià)，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合管理機(jī)制［2］。自20世紀(jì)50年代以來，生態(tài)補(bǔ)償問題開始被越來越多的國家認(rèn)識(shí)并付諸實(shí)踐。20世紀(jì)70年代美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家塞尼卡和陶希格提出了從環(huán)境與發(fā)展關(guān)系方面考慮補(bǔ)償問題的補(bǔ)償發(fā)展論，認(rèn)為當(dāng)生態(tài)環(huán)境成為“稀缺物品”時(shí)，在使用環(huán)境和資源時(shí)就必須付出越來越高的代價(jià)，作為對(duì)環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)的補(bǔ)償。此后，美、英等西方國家主要是通過有關(guān)立法活動(dòng)，對(duì)環(huán)境保護(hù)和維護(hù)生態(tài)平衡進(jìn)行法律規(guī)制［3］。在環(huán)境保護(hù)政策上，市場(chǎng)、政府財(cái)政及經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)發(fā)揮互補(bǔ)性作用，有助于防止環(huán)境惡化［4－5］。自20世紀(jì)90年代生態(tài)補(bǔ)償政策引入我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域后，在區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償和流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫骈_展了一些研究與實(shí)踐［6－7］。隨著中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，生態(tài)和環(huán)境問題已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。由于在生態(tài)保護(hù)方面存在著結(jié)構(gòu)性的政策缺位，特別是有關(guān)生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)政策嚴(yán)重短缺，使生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系扭曲。因此，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，研究適合中國國情的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策對(duì)草地生態(tài)系統(tǒng)開發(fā)利用與保育的平衡和可持續(xù)發(fā)展具有積極的指導(dǎo)作用。近20年來國內(nèi)外在生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)理論、機(jī)制、政策和應(yīng)用廣度與深度上都取得了前所未有的進(jìn)展，并在各界逐步形成了共識(shí)，成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。   1生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)   1．1生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵   生態(tài)補(bǔ)償（EcologicalCom－pensation或PaymentforEcosystemService）概念起源于生態(tài)學(xué)理論，專指自然生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂牐?］。盡管國內(nèi)外開展了大量針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐探索，但至今為止，國內(nèi)外對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x仍沒有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。1991年版的《環(huán)境科學(xué)大辭典》將自然生態(tài)補(bǔ)償定義為生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力［9］。20世紀(jì)90年代前期，生態(tài)補(bǔ)償通常是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇~，20世紀(jì)90年代以來，生態(tài)補(bǔ)償更多地被理解為一種資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)刺激手段。目前比較公認(rèn)的定義有以下幾種：1）生態(tài)補(bǔ)償是指生態(tài)功能或質(zhì)量受損的替代措施和減少對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的經(jīng)濟(jì)刺激手段［10］；2）生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)破壞地的恢復(fù)或新建生態(tài)場(chǎng)所對(duì)原有生態(tài)功能與質(zhì)量的替代［11］；3）生態(tài)補(bǔ)償為自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補(bǔ)償作用［4］；4）生態(tài)補(bǔ)償是一種在自愿、協(xié)商框架下的影響生態(tài)效益提供者土地利用的策略［12］；5）生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)喪失自我反饋與恢復(fù)能力的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、能量的反哺和調(diào)節(jié)機(jī)能的修復(fù)［13］；6）生態(tài)補(bǔ)償?shù)母灸康氖潜Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，作為一種調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制則是指為改善、維護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整相關(guān)利益者因保護(hù)或破壞生態(tài)環(huán)境活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，以內(nèi)化相關(guān)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)特征的制度［14］；7）生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵氖钦眯姓蚴袌?chǎng)手段，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎(jiǎng)勵(lì)或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償［15］。   1．2生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)   經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、生態(tài)服務(wù)價(jià)值論、外部性效益理論、公共物品理論、可持續(xù)發(fā)展理論和生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)控制論從不同的方面對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)年U述，為草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)於死碚摶A(chǔ)。   1．2．1經(jīng)濟(jì)學(xué)理論   以“庇古稅理論”和“科斯定律”為代表的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)說認(rèn)為資源不合理利用和環(huán)境污染的原因在于外部性，而外部性問題的實(shí)質(zhì)在于雙方產(chǎn)權(quán)界定不清。因此，解決外部性問題需要明確產(chǎn)權(quán)，引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來消除外部性對(duì)資源配置的扭曲影響，使外部性生產(chǎn)者的私人成本等于社會(huì)成本，通過政府稅收等方式要求外部性生產(chǎn)者補(bǔ)償社會(huì)總成本與私人成本之間的差額，實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，避免社會(huì)福利損失，從而提高整個(gè)社會(huì)的福利水平［7－8］。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)說認(rèn)為通過生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)超越產(chǎn)權(quán)界定邊界行為的成本，或通過市場(chǎng)交易體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的成本，從而引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體采取成本更低的行為方式達(dá)到自然資源產(chǎn)權(quán)界定的最初目的，使自然資源和環(huán)境被適度持續(xù)地開發(fā)利用［16］。利益博弈學(xué)說認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是為了走出生態(tài)“囚徒困境”的制度安排，通過建立生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，來協(xié)調(diào)和解決環(huán)境權(quán)與生存權(quán)和發(fā)展權(quán)之間的沖突［17］。社會(huì)公義學(xué)說認(rèn)為由于環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定的初始分配不同，造成了事實(shí)上發(fā)展權(quán)利的不平等，需要一種補(bǔ)償來彌補(bǔ)這種權(quán)利的失衡，消除社會(huì)矛盾、利益差別和認(rèn)識(shí)分歧，從而改變成本收益的動(dòng)態(tài)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正與環(huán)境改進(jìn)和鄉(xiāng)村發(fā)展的雙贏策略［18－20］。心理學(xué)和行為學(xué)說認(rèn)為補(bǔ)償對(duì)行為具有明顯的示范定向和塑造作用，可改變成本收益的時(shí)空動(dòng)態(tài)關(guān)系、改變心理預(yù)期、選擇偏好和行為主體間的責(zé)任與義務(wù)關(guān)系［21］。價(jià)值論從自然資源稀缺性、效用價(jià)值論、勞動(dòng)價(jià)值論、級(jí)差地租理論等角度闡釋了生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?。以上這些經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)和行動(dòng)指南。   1．2．2生態(tài)服務(wù)價(jià)值理論   生態(tài)系統(tǒng)的不可逆性是草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)學(xué)基礎(chǔ)。草地生態(tài)系統(tǒng)的多功能性為人類提供了直接或間接的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。如果草地生態(tài)系統(tǒng)中土地、植被、水和空氣及其生態(tài)學(xué)過程受到人類活動(dòng)和自然因素的過度干擾會(huì)造成系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和自我調(diào)控能力下降，能量流動(dòng)和物質(zhì)循環(huán)受到損失，導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)功能減弱，生態(tài)服務(wù)價(jià)值降低。一旦這種影響超過了系統(tǒng)的承載力閾值，生態(tài)平衡就會(huì)被打破，會(huì)發(fā)生系統(tǒng)不可修復(fù)的后果，進(jìn)一步發(fā)展就可能演變成系統(tǒng)的崩潰。生態(tài)系統(tǒng)的這種不可逆性最終就會(huì)危及到人類的生存與發(fā)展［22－24］。因此，維持草地生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在價(jià)值是確保草地資源穩(wěn)定利用和持久維持人類生活和生存的基礎(chǔ)。草地生態(tài)補(bǔ)償能夠促進(jìn)草地生態(tài)服務(wù)價(jià)值增值和生態(tài)潛力與經(jīng)濟(jì)潛力的共同增長(zhǎng)。而對(duì)草地生態(tài)服務(wù)價(jià)值的科學(xué)界定是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵和確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)之一。#p#分頁標(biāo)題#e#   1．2．3公共物品理論   草地生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務(wù)和產(chǎn)品具有公共物品的屬性，這種特征決定了有限的草地資源可以被無度地開發(fā)利用而無須承擔(dān)成本費(fèi)用，這是產(chǎn)生“公共悲劇”現(xiàn)象的主要原因。由于草地生態(tài)系統(tǒng)具有整體性、區(qū)域性和外部性等特征，很難改變公共物品的基本屬性。當(dāng)個(gè)人為了追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化必然會(huì)以損害社會(huì)整體利益為代價(jià)［25］。然而，公共物品并不等同于公共所有的資源。因此，對(duì)草地生態(tài)屏障建設(shè)與保護(hù)，僅靠個(gè)人或集體都是無法實(shí)現(xiàn)的，只能由政府基于公平性原則，通過對(duì)所有生態(tài)環(huán)境的受益者收取一定稅費(fèi)的方式對(duì)草地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，才能實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公共利益的目的［26］。   1．2．4外部效益理論   草地資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為具有明顯的外部性特征，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境破壞所形成的外部成本；二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生的外部效益。由于這些成本或效益沒有在生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中得到很好的體現(xiàn)，從而導(dǎo)致了破壞生態(tài)環(huán)境的行為沒有得到應(yīng)有的懲罰，而保護(hù)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的效益卻被無償享用，這種局面使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域難以達(dá)到帕累托最優(yōu)［15］。從局部或個(gè)人角度來看，畜牧業(yè)生產(chǎn)可獲得部分的經(jīng)濟(jì)利益，但從整個(gè)區(qū)域或國家角度來看，草地不僅具有商品功能，還具有保持水土、涵養(yǎng)水源、凈化空氣與水質(zhì)、美化環(huán)境、文化娛樂等功能，產(chǎn)生的生態(tài)和社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益［27］。對(duì)草地生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)與保護(hù)帶來的邊際整體利益也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于邊際局部利益。由于草地生態(tài)系統(tǒng)具有存在于市場(chǎng)體系之外的負(fù)外部性，受益者無需向保護(hù)者支付任何費(fèi)用就可以獲得這種效用，這種負(fù)外部性助長(zhǎng)了對(duì)保護(hù)者為了獲取少量的經(jīng)濟(jì)利益而以損失大量生態(tài)利益為代價(jià)對(duì)草地資源進(jìn)行破壞性利用，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞和社會(huì)福利的損失。因此，必須在政府宏觀調(diào)控下，通過各種有效的制度安排和政策手段來實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)者提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，使生態(tài)保護(hù)的外部性成本內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平公正和社會(huì)福利的最大化［13］。   1．2．5可持續(xù)發(fā)展理論   可持續(xù)發(fā)展是人類21世紀(jì)發(fā)展觀的一次新飛躍。生態(tài)學(xué)家最早提出可持續(xù)性發(fā)展的概念，體現(xiàn)了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)與更新能力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性作用［28］。在此背景下生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯繌乃急鎸用婧徒?jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要機(jī)制和措施。生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是建立在自然生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)之上的開放系統(tǒng)，自然資源的有用性和稀缺性決定了它對(duì)人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有關(guān)鍵性的制約作用，而生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)［29］。草地生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)集生態(tài)保護(hù)、畜牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活為一體的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，可持續(xù)發(fā)展就是要實(shí)現(xiàn)“三生功能”的協(xié)調(diào)發(fā)展［30］。然而，目前草地的利益模式過分強(qiáng)調(diào)草地的生產(chǎn)功能，忽視草地的生態(tài)功能，從而導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)初級(jí)產(chǎn)品資源消耗過度，這不僅使草地生態(tài)系統(tǒng)功能弱化甚至相悖，而且使社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)重威脅。因此，通過生態(tài)補(bǔ)償，彌補(bǔ)草地保護(hù)者的經(jīng)濟(jì)損失，使草地利用者能減輕草地的放牧壓力，達(dá)到協(xié)調(diào)“三生功能”之間的利益沖突的目的，以促進(jìn)草地生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。   1．2．6生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)控制論   生態(tài)經(jīng)濟(jì)控制論是經(jīng)濟(jì)學(xué)中新興的一門邊緣性學(xué)科，它以生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的控制問題作為研究對(duì)象，應(yīng)用定性與定量相結(jié)合的方法來分析各種生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的功能和運(yùn)行狀態(tài)，以及運(yùn)用各種方法來控制和緩解生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的矛盾，以達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的［31］。生態(tài)經(jīng)濟(jì)控制論中的禍合原理、反饋原理和最佳控制原理是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究的重要理論依據(jù)之一。首先，生態(tài)經(jīng)濟(jì)控制論把分工協(xié)作的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)視為包含串聯(lián)禍合和并聯(lián)禍合的子系統(tǒng)，只有將經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在生態(tài)環(huán)境可承載的能力范圍內(nèi)才具有可持續(xù)性；其次，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，要對(duì)草地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行全程最佳控制，使一定數(shù)量的生態(tài)資本耗費(fèi)能達(dá)到產(chǎn)出效益的最大化和資源成本的最小化［32］，并通過反饋機(jī)制使草地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在自然演化過程中達(dá)成某種動(dòng)態(tài)平衡。   2草地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究   補(bǔ)償決策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償模式、補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)和補(bǔ)償法律制度是建立草地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心內(nèi)容，是生態(tài)補(bǔ)償政策和資金能否順利實(shí)施和發(fā)揮作用的關(guān)鍵，也是生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目能否成功的決定因素。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究成為生態(tài)補(bǔ)償研究的重要內(nèi)容。   2．1生態(tài)補(bǔ)償決策   由于不同區(qū)域的草地在國家生態(tài)屏障中的地位和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)的主要職能及其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)的大小不同，其生態(tài)服務(wù)功能的重要性不同。在選擇生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象或者區(qū)域時(shí)要考慮不同區(qū)域草地生態(tài)系統(tǒng)提供生態(tài)服務(wù)的質(zhì)量差異、生態(tài)系統(tǒng)受損風(fēng)險(xiǎn)與草地使用者的參與成本和區(qū)域差異［33］。同時(shí)，也存在補(bǔ)償資金數(shù)量低于由放牧利用轉(zhuǎn)化為退牧保護(hù)所造成的損失，或生態(tài)補(bǔ)償成本超過了所獲得的生態(tài)效益的情況［34］。因此，在實(shí)施草地生態(tài)補(bǔ)償決策時(shí)，應(yīng)以發(fā)揮補(bǔ)償資金效益的最大化為目標(biāo)。生態(tài)補(bǔ)償決策研究經(jīng)歷了由單目標(biāo)單準(zhǔn)則到多目標(biāo)多準(zhǔn)則的發(fā)展過程。由單一成本與效益或效益成本比為選擇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展到在單一標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上考慮生態(tài)系統(tǒng)受損風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)合目標(biāo)［35］。采用非參數(shù)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)目標(biāo)定位方法，利用距離函數(shù)和線性函數(shù)分配補(bǔ)償項(xiàng)目資金的決策方法，保證了生態(tài)補(bǔ)償決策的科學(xué)性和有效性［36］。   2．2生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)   生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心問題。確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是補(bǔ)償主客體之間的一個(gè)復(fù)雜博弈過程。如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過高會(huì)增加補(bǔ)償主體的負(fù)擔(dān)，影響其發(fā)展后勁。但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低則無法滿足補(bǔ)償客體發(fā)展的需求，也會(huì)影響生態(tài)屏障保護(hù)的預(yù)期效果。國內(nèi)外確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式因條件和地域而有差異，方式多種多樣，具有代表性的方法主要有以下幾種：1）以生態(tài)建設(shè)成本與生態(tài)效益差額作為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)［37］；2）以生態(tài)重建成本作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［38］；3）以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值為上限，牧民損失的機(jī)會(huì)成本為下限，介于受償者的機(jī)會(huì)成本與其所提供的生態(tài)服務(wù)的價(jià)值之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［39］；4）以機(jī)會(huì)成本確定補(bǔ)償額度［40］；5）以生態(tài)足跡的差異及退耕還草的生態(tài)保護(hù)價(jià)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［41］；6）以經(jīng)營(yíng)者和受益者協(xié)商后，由權(quán)威機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)營(yíng)者和受益者提出的補(bǔ)償額，采用雙向競(jìng)賣和最終開價(jià)仲裁法確定補(bǔ)償額大?。?］；7）以生態(tài)損失量與補(bǔ)償期限以及道德習(xí)慣等因素確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［18］。目前，國內(nèi)外普遍采用的是通過成本估算、生態(tài)服務(wù)價(jià)值增量、支付意愿和支付能力4個(gè)方面的綜合考慮來確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［42］。#p#分頁標(biāo)題#e#   2．3生態(tài)補(bǔ)償模式   一個(gè)國家或區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶哟魏鸵?guī)模，生態(tài)補(bǔ)償模式因?qū)哟?、?guī)模和生態(tài)系統(tǒng)的不同而采取的不同的補(bǔ)償模式。按補(bǔ)償規(guī)?？煞譃槿蛐匝a(bǔ)償、區(qū)際補(bǔ)償、地區(qū)性補(bǔ)償和項(xiàng)目性補(bǔ)償?shù)饶Ｊ剑?3］。按補(bǔ)償層次分為國家補(bǔ)償、地區(qū)補(bǔ)償、部門補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)饶Ｊ剑?4］。按補(bǔ)償類型分為政府主導(dǎo)模式（財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)基金、重大生態(tài)建設(shè)工程等）和市場(chǎng)化運(yùn)作模式（生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、排污費(fèi)、資源費(fèi)、環(huán)境稅、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、綠色償付、配額交易、生態(tài)標(biāo)簽、排放許可證交易和國際碳匯交易等）［45］。按補(bǔ)償付費(fèi)形式分為生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與生態(tài)補(bǔ)償稅、生態(tài)補(bǔ)償保證金制度、財(cái)政補(bǔ)貼制度、優(yōu)惠信貸、交易體系和國內(nèi)外基金等模式［16］。   2．4生態(tài)補(bǔ)償效果評(píng)價(jià)   生態(tài)補(bǔ)償效果評(píng)估是發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償過程中存在的問題的監(jiān)督和反饋機(jī)制，以便能及時(shí)對(duì)其進(jìn)行糾正和改進(jìn)，從而提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁|(zhì)量、效率和公平性。國內(nèi)外對(duì)生態(tài)補(bǔ)償效果評(píng)價(jià)研究主要分為資源環(huán)境效應(yīng)評(píng)價(jià)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果評(píng)價(jià)和補(bǔ)償效率評(píng)價(jià)。資源環(huán)境效應(yīng)評(píng)價(jià)利用“3S”技術(shù)，建立生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)模型，對(duì)補(bǔ)償區(qū)域生物多樣性和景觀進(jìn)行資源環(huán)境效應(yīng)的評(píng)價(jià)［46］。社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估是通過對(duì)環(huán)境和社會(huì)等多元目標(biāo)間交易的機(jī)會(huì)成本和實(shí)現(xiàn)環(huán)境改進(jìn)與鄉(xiāng)村發(fā)展雙贏能力的分析以及生態(tài)補(bǔ)償在消除貧困的貢獻(xiàn)分析進(jìn)行評(píng)價(jià)［20，34］。補(bǔ)償效率評(píng)價(jià)是從生態(tài)補(bǔ)償對(duì)土地利用行為改變的影響以及這種變化所導(dǎo)致的生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)調(diào)性變化對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的情景分析，通過動(dòng)態(tài)基準(zhǔn)線來評(píng)價(jià)有無補(bǔ)償?shù)牟町?，并?duì)政府投資的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的資金使用情況和生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)等方面進(jìn)行評(píng)估［46－47］。由于生態(tài)補(bǔ)償效果受多種因素的影響，且生態(tài)補(bǔ)償效果是一個(gè)長(zhǎng)期的效應(yīng)，短期內(nèi)對(duì)其進(jìn)行損益評(píng)估存在一定難度。目前，國內(nèi)外針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償效果評(píng)價(jià)方面的研究較少，還沒有形成一套科學(xué)適用的評(píng)價(jià)體系和方法［48］。   2．5生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?  自20世紀(jì)50年代開始，美、英等西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草原和自然資源開發(fā)等領(lǐng)域都頒布了與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律規(guī)定。如美國的《美國農(nóng)業(yè)法》、《緊急飼料谷物計(jì)劃》、《耕地保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃》、《農(nóng)場(chǎng)安全與農(nóng)村投資法案》、《保護(hù)保障計(jì)劃》、《濕地保存計(jì)劃》、《環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃》、《野生動(dòng)物棲息地激勵(lì)計(jì)劃》、《農(nóng)牧場(chǎng)保護(hù)計(jì)劃》、《草原保護(hù)區(qū)計(jì)劃》和《自然保護(hù)區(qū)計(jì)劃》等，德國的《聯(lián)邦礦山法》，瑞士的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)法》，澳大利亞的《灌溉者支付流域上游造林協(xié)議》和新南威爾士州議會(huì)通過的碳權(quán)立法等［49－50］。我國從20世紀(jì)80年代開始，相繼制定和修改完善了《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》和《環(huán)境保護(hù)法》等一系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系。這些法律條文對(duì)相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任及補(bǔ)償內(nèi)容、方式作了法律規(guī)定，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐提供了法律依據(jù)。但目前的法律制度需要進(jìn)一步細(xì)化和具體，以增強(qiáng)執(zhí)行的可操作性。   3國內(nèi)外草地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐   國外針對(duì)草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯颗c實(shí)踐案例很少。國內(nèi)在借鑒外國在其他領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償研究與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，開展了對(duì)草地生態(tài)補(bǔ)償概念、重要性、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施途徑等方面的研究與實(shí)踐，但目前還處于探索階段。如：王歐［51］遵循“以失定補(bǔ)”原則，根據(jù)不同類型草地的產(chǎn)量與家畜承載力水平確定草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，提出了建立和完善退牧還草地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的途徑與措施。陳佐忠和汪詩平［52］從草地生態(tài)系統(tǒng)屬性、草地退化和牧區(qū)貧困引起社會(huì)不公等方面出發(fā)，提出通過草原生態(tài)補(bǔ)償來支持和鼓勵(lì)草原地區(qū)承擔(dān)更多保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，并對(duì)草地生態(tài)補(bǔ)償原則、對(duì)象和資金來源等進(jìn)行了探討。楊光梅等［53］認(rèn)為牧民受償意愿是由牧民養(yǎng)羊數(shù)量、受教育年限、草地現(xiàn)狀和對(duì)禁牧政策的支持程度決定的，應(yīng)根據(jù)牧民受償意愿進(jìn)行補(bǔ)償，并應(yīng)用條件價(jià)值評(píng)估法確定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。白宏兵等［54］論述了草地生態(tài)環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償制度的概念及其建立草地生態(tài)環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償制度的意義。張志民等［55］從我國草地退化的現(xiàn)狀與草地的貢獻(xiàn)價(jià)值出發(fā)，提出了草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)、原則和相應(yīng)的政策建議。程秀麗［56］和朱立博等［57］提出了建立草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh及補(bǔ)償資金的估算標(biāo)準(zhǔn)。侯向陽等［58］提出了草原生態(tài)補(bǔ)償要以科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃為基礎(chǔ)，準(zhǔn)確的對(duì)象瞄準(zhǔn)為依據(jù)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。鞏芳等［59］提出了建立以地方政府、企業(yè)、牧民為基礎(chǔ)補(bǔ)償層、以中央政府草原生態(tài)轉(zhuǎn)移支付為縱向補(bǔ)償層和以受益區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償基金為橫向補(bǔ)償層的空間補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)。李新一等［60］提出了建立我國草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、主體、對(duì)象和期限。劉興元等［25］提出了基于草地功能分區(qū)的分區(qū)分級(jí)補(bǔ)償機(jī)制。上述研究為我國草地生態(tài)補(bǔ)償政策的制定和補(bǔ)償機(jī)制的建立進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索。在20世紀(jì)90年代我國開始實(shí)施的“退牧還草工程”，標(biāo)志著我國政府已充分認(rèn)識(shí)到草地生態(tài)系統(tǒng)對(duì)生態(tài)屏障安全及牧區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大作用，也是我國在草地生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的巨大實(shí)踐［61］。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市實(shí)施禁牧休牧補(bǔ)貼政策；西藏那曲地區(qū)為了鼓勵(lì)家畜出欄，安排專項(xiàng)資金對(duì)牲畜出欄進(jìn)行補(bǔ)貼和免收工商和稅務(wù)等費(fèi)用；寧夏回族自治區(qū)為了扶持人工草地建設(shè)，增加飼草料供應(yīng)量，對(duì)發(fā)展人工草地實(shí)行補(bǔ)貼；以及國家對(duì)青藏高原地區(qū)圍欄設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助等具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的政策和措施，為我國草地生態(tài)補(bǔ)償政策和機(jī)制研究奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。   4存在的問題與未來的發(fā)展方向   4．1存在的問題   目前針對(duì)草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕窃诮梃b國內(nèi)外其他系統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償研究成果的基礎(chǔ)上，就草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵、補(bǔ)償原則、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和模式等方面的一些定性描述性研究，主要存在以下方面的問題： #p#分頁標(biāo)題#e#

  1）草地生態(tài)補(bǔ)償涉及的生態(tài)服務(wù)價(jià)值核算體系、生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與生態(tài)保護(hù)約束機(jī)制、政府財(cái)政稅收機(jī)制、補(bǔ)償資金有效管理與監(jiān)督機(jī)制、補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和補(bǔ)償利益相關(guān)方識(shí)別與參與機(jī)制等方面還不夠完善，缺乏綜合考慮自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素，以及針對(duì)不同區(qū)域中不同草地類型特點(diǎn)的草地生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。   2）草地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定缺乏科學(xué)的方法，側(cè)重于某一方面帶來的短期外部損益補(bǔ)償，而缺乏中長(zhǎng)期的綜合損益考慮，對(duì)草地退化嚴(yán)重的地區(qū)與生態(tài)保護(hù)較好的地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，忽略了生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的額外成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本損失。同時(shí)也忽略了草地在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和國家生態(tài)屏障安全中的作用的差異，造成有些地方補(bǔ)償偏高，而有些地方補(bǔ)償不足，缺乏靈活性。   3）在草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫冉ㄔO(shè)方面，雖然我國已頒布了一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，但缺乏有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)的法律法規(guī)，即沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償主體做出明確的界定和規(guī)定，也沒有對(duì)各利益相關(guān)者做出明確的界定和規(guī)定，僅限于原則性的規(guī)定，致使各利益相關(guān)者在草地生態(tài)保護(hù)方面的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系不明確。   4）目前我國實(shí)施的草地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如退牧還草、生態(tài)移民政策、三江源保護(hù)工程以及流域治理與水土保持補(bǔ)助政策，大多是針對(duì)單一要素或單一工程項(xiàng)目的補(bǔ)助政策，具有短期性和政策延續(xù)性不強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)，僅靠少量的糧食和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并不能從根本上解決牧民脫貧致富的問題。當(dāng)項(xiàng)目期限過后，農(nóng)牧民的利益得不到補(bǔ)償，他們?yōu)榱松嫒匀粫?huì)以犧牲生態(tài)利益為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)利益，前期的補(bǔ)償效果就會(huì)消失殆盡，還可能招致牧民擴(kuò)大牲畜規(guī)模，造成更為嚴(yán)重的生態(tài)破壞。這種缺乏長(zhǎng)效機(jī)制的補(bǔ)償政策并不能從根本上解決草地生態(tài)環(huán)境改善和持續(xù)發(fā)展的問題。   4．2未來的發(fā)展方向   建立草地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力、維護(hù)生態(tài)屏障安全、增加牧民收入、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)公平與社會(huì)公正的重要經(jīng)濟(jì)手段。雖然生態(tài)補(bǔ)償思想已得到廣泛認(rèn)可，但是我國草地分布廣泛，在國家生態(tài)屏障安全和畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用不同，針對(duì)不同區(qū)域草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定還不完善，可操作性較差，未來需要加強(qiáng)以下方面的研究：   1）現(xiàn)行的草地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策不是以生態(tài)補(bǔ)償為目標(biāo)而設(shè)計(jì)的，帶有比較強(qiáng)烈的部門色彩，缺乏利益相關(guān)方的充分參與，資金使用沒有真正體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍詈秃x，需開展針對(duì)草地生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究，建立政府部門、科研機(jī)構(gòu)和牧民三位一體生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，提出高寒草地的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和具有可操作性的補(bǔ)償方案。   2）開展針對(duì)不同區(qū)域不同生態(tài)地位草地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究，設(shè)計(jì)草地生態(tài)補(bǔ)償及其草地保護(hù)與恢復(fù)總體框架，分析草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩唐凇⒅衅诤烷L(zhǎng)期損益程度。   總之，我國草地退化形勢(shì)日趨嚴(yán)重，草地生態(tài)環(huán)境面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，迫切需要從草地生態(tài)系統(tǒng)的本質(zhì)特征出發(fā)，研究適宜于我國牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和草地保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償模式，建立由社會(huì)多方參與的長(zhǎng)效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使草地生態(tài)服務(wù)的受益者支付消費(fèi)成本，讓廣大的牧民真正獲得生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)實(shí)惠，擺脫目前的貧困狀態(tài)，使草地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)屏障建設(shè)成為全社會(huì)的共同責(zé)任，消除草地是“公共產(chǎn)品可以免費(fèi)使用”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，在全社會(huì)公平公正的前提下，通過草地生態(tài)補(bǔ)償，扭轉(zhuǎn)草地退化的趨勢(shì)，從根本上改善草地生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。