前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的濕地保護區公眾參與體制完善，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。

東洞庭湖自然保護區自然資源豐富，同時又具有調節大氣功能，蓄水防洪功能，涵養水源、凈化水質、維護生物多樣性等生態功能及休閑娛樂、科研文化等社會經濟功能。它的安全與穩定對于維護區域生態平衡、改善地區生態狀況和促進當地社會經濟的可持續發展具有重要意義。然而，近年來在東洞庭湖濕地的保護與開發利用問題上，由于受到“重發展輕保護”錯誤工作思路的影響，東洞庭湖濕地資源的過度攫取使保護區生態環境日益惡化。目前，濕地保護區正面臨著水域面積縮減、水位下降、水質污染嚴重、濕地生物多樣性受到嚴重威脅等多方面問題，東洞庭湖濕地保護刻不容緩。除了政府環境管理部門強有力的保護行為之外，公眾參與無疑是解決這一問題的有效途徑之一。   一東洞庭湖自然保護區公眾參與機制的現狀   （一）政府及環保NGO開展了濕地保護宣傳、教育活動   在東洞庭湖濕地開展的保護活動一般都是由政府主導和出資，例如由東洞庭湖自然保護區管理局組織的每年12月上旬舉行的“觀鳥大賽”活動。這項活動已進行多年,吸引了國內外專家學者以及愛鳥人士的參與，在社會上產生了積極的影響。除此之外，近年來也有為數不少的非政府NGO、環保志愿者等民間環保力量發動組織了一些東洞庭湖濕地保護活動，例如愛鳥周、世界濕地日活動、保護洞庭母親湖植樹、創建“生命源”林、救助洞庭濕地候鳥等等。這些環保宣傳教育活動，讓公眾更多地了解目前東洞庭湖濕地保護情況，在一定程度上推進了濕地保護，喚起了公眾參與濕地保護的更大熱情。   （二）各類媒體逐漸加大了對東洞庭湖濕地的關注與報道   近年來，一些網站、報刊、廣播、電視等各級各類媒體紛紛對濕地進行相關報導，很大程度上提高了公眾參與東洞庭湖濕地保護的意識。目前，關注東洞庭湖濕地保護區的相關網站有濕地中國、自然之友、中國自然保護區網；保護區管理機構也已建設網站，供公眾訪問、學習，如東洞庭湖國家級自然保護區管理局網站、岳陽市林業局和岳陽縣東洞庭湖管委會網站。《湖南日報》、《岳陽晚報》、《洞庭之聲》、《三湘都市報》等多家報刊都對東洞庭湖濕地作了專門報導。各種媒體對洞庭湖濕地的生態功能作用、保護和利用現狀、環境破壞情況的報導，對非法捕撈、圍墾濕地、環境污染等行徑的曝光，提高了公眾自覺參與濕地保護的意識，監督了相關職能部門整治、恢復濕地等行動。   （三）東洞庭湖自然保護區開始探索“社區共管”模式   “社區共管”是一種很好的民主參與式濕地保護區管理模式,同時也是構建和諧社會和創建生態文明的一個必然要求。湖南常德市漢壽縣西洞庭湖自然保護區的青山垸，在這方面作出的努力嘗試已經初顯成效。1999年，青山垸劃歸該保護區后開始實行封閉管理，禁止任何漁業活動。自從青山垸實施社區共管后，這些漁民就從湖區生態的破壞者變成了維護者，前來越冬的候鳥迅速增多，垸內記錄的鳥類達60多種，數量達數萬只。社區居民還按照有機魚的生產方式進行生產，并獲得有機魚類認證，無污染、味美價優的有機魚，受到市場的青睞。青山垸的社區共管探索出了一個切實可行的模式，給東洞庭湖自然保護區探索社區共管提供了一個很好的借鑒模式。東洞庭湖自然保護區現已選取了現代農業發展型社區、生態旅游發展型社區、封閉管理型社區和開放管理型社區4個典型的社區開展“和諧社區”工程建設。但目前只有封閉管理型社區的建設落實情況較好，該社區是以大、小西湖為主與岳陽縣和君山區政府合作,落實湖南省政府制訂的封閉管理措施，尋求多渠道資金解決漁民的生存和生產,安置漁民。經過3年的積極運作,落實了350萬元資金用于漁民的替代生計安置,實現了180余戶漁民產業轉移。大、小西湖及壕溝的生境逐漸在恢復,封閉管理的效果也初步顯現出來。而其它社區由于種種條件限制，建設仍處于提出口號或設想的階段。因此,東洞庭湖自然保護區社區共管還有待更進一步的探索和建設。   二東洞庭湖自然保護區公眾參與機制的不足   （一）公眾對參與環境保護的理解有偏差   當前，保護區的部分居民對公眾參與環保的認識存在一定的誤區。筆者曾在錢糧湖鎮采桑湖保護站附近的幸福村、觀音村及大橋村走訪當地村民，村民對參與環境保護的理解有一定的偏差，主要表現在以下兩個方面：第一，大多數群眾將環境問題等同于環境污染，對環境問題的理解過于狹窄，且只對與個人利益相關的環保負面問題有一定的敏感度和關注度。例如：公眾對環境污染、空氣質量等方面問題關注度很高，而對瀕危動植物、可持續發展的關心程度不夠。第二，村民們普遍認為環境保護應是政府行為，是政府的職責、義務。因此在對環保事務上對政府有較強的依賴性，政府所要求的基本能夠配合，但參與的主動性差，參與的渠道和形式單一，自主參與意識不強，從眾心里表現突出。而上述種種問題，均反映出保護區民眾公眾參與濕地保護的意識不高。這也是導致東洞庭湖公眾參與水平低下的直接原因。   （二）公眾參與東洞庭湖濕地保護的法律依據不足   總體來講，我國公眾參與濕地保護的相關政策法規缺位明顯。目前，國家及各省、自治區出臺的地方濕地保護條例等法律法規對濕地資源權屬、資源的利用與保護、資源破壞行為及法律責任等方面的內容做了較為具體的規定[1]，但是在這些法律中“公眾參與”方面的內容涉及較少且僅作了原則性規定。如《自然保護區條例》僅有第七條規定“：一切單位和個人都有保護自然保護區內自然環境和自然資源的義務，并有權對破壞、侵占自然保護區的單位和個人進行檢舉、控告。”又如《湖南省濕地保護條例》第八條規定：“公民、法人和其他組織應當遵守國家濕地保護規定，對破壞、侵占濕地的行為有權檢舉和控告。”可以看出，以上可適用于東洞庭湖濕地及自然保護區的立法對于社會監督和公眾參與方面缺乏具體的范圍、途徑、程序的規定，公眾參與缺乏可操作性，公眾參與濕地保護方面的信息公開機制也得不到規范，無法滿足公眾對濕地環境信息的獲取需求，造成了環境參與權利的行使障礙。而對于濕地可能已遭破壞的事實，既缺乏事前監督的手段，又無事后救濟的途徑，這也最終導致了公眾參與濕地保護缺乏必要的法律保障而難以實現。#p#分頁標題#e#   （三）公眾參與保護的力度和廣度不夠   第一，公眾參與形式單一，參與程度有待提高。目前，從整體來看我國公眾參與濕地保護的形式單一，無論政府主導，還是民眾自發，主要是通過一些濕地保護主題日來進行宣傳教育。例如東洞庭湖每年4月份愛鳥周舉行的各類濕地保護的講座、展覽活動。眾所周知，公眾參與濕地保護宣傳教育非常必要，但若民眾的參與僅停留在這一層面而不將范圍拓展至環境事務決策領域，公眾參與的作用就會被極大地限制。現在我國普通民眾根本就不可能參與到濕地立法過程中進行建議、監督[2]，而公眾參與的目的就是讓公眾能夠有效地監督政府，如若不能夠達此目的，對我國而言，濕地保護公眾參與更多的是一種形式上的表現。第二，NGO參與東洞庭湖濕地保護有限。以東洞庭湖為例，NGO的工作大多仍停留在保護區的宣傳教育工作層面，或出版環保讀物和雜志，或通過報紙、電視、互連網等媒體進行濕地知識的宣傳等，對于東洞庭湖水污染、砂石無序開采及非法捕撈問題的關注、呼吁起到了一定的監督作用。但是非政府環保團體想要參與法律法規的制定、執法監督檢查和進行訴訟則仍存在著法律上的障礙，結果便是無法對政府環境管理權的行使進行很好的監督。本土環保NGO普遍比較弱勢，除了天生能力不足以外，后天在資源、資金上都存在較大困難[3]。此外，與政府合作機會少，專業性能力有限，且基本上各自為戰，僅在重大問題上形成形式上的合作，使NGO在東洞庭湖濕地環境保護上參與有限，難以充分發揮作用。   （四）公眾參與支撐制度的缺乏   第一，公眾獲取濕地環境信息的機制不暢。公眾參與環境保護能否實現，關鍵在于獲取環境信息的渠道是否暢通。如果公眾不能掌握全面而準確的濕地信息，缺乏判斷環境事務的依據，就無法參與東洞庭湖濕地保護。然而,目前在我國環境信息公開存在以下問題：首先，我國沒有專門的環境信息公開立法，只在一些單項法律中有相關規定。有關政府環境信息公開的規定基本上都是行政機關的內部規章，不具有強制性，且變動性較大。因此即使政府部門提供信息，信息公布的相對方也很難獲得實質信息，往往使得信息公布形同虛設[4]。其次，我國一些行政機關和領導干部認為信息公開不是法定義務,而是由自己決定的權力,所以往往保密范圍過寬,信息自由度太小,隨意性較大而形式主義較多,由于缺少責任制造成監督不到位。再次，我國公眾獲取環境信息渠道有限，最主要渠道是政府主導的宣傳教育活動和新聞媒體傳播[5]。如報紙和電視這兩種途徑獲取信息的人數比例均在70%以上，過分依賴以上途徑而使得信息的真實性難以得到保障。而這些問題在東洞庭湖濕地信息公開制度層面也普遍存在。   第二，生態補償機制滯后。一是制度缺乏法律保障。我國生態補償機制起步晚發展較慢，涉及該制度的一些規定分散于各環境保護的單行法律法規中，且主要是針對如何開發利用環境資源加以規定，而不是從生態環境保護的立法角度優先考慮，這顯然對濕地生態保護不利。二是我國《環境保護法》中沒有涉及生態補償內容的規定，這使得生態補償制度缺乏法律上的支持。三是生態補償制度不夠具體，沒有對生態補償的目的、補償范圍、補償標準、補償具體措施及法律責任等做出明確規定，不利于該制度的操作落實。例如：在東洞庭湖自然保護區采桑湖保護站周邊幾個村，部分農戶田里的農作物被鳥類搶食，魚塘中魚類被啄食，遭受了不同程度的經濟損失。由于缺乏相應的損失評定標準和補償標準，相關責任部門不明確，很多農民索賠無法獲得補助，這樣農民就會失去繼續參與濕地保護的動力。因此，生態補償機制的滯后無疑加劇了當地居民和保護區的矛盾沖突。   三東洞庭湖自然保護區公眾參與機制的完善   （一）加強公眾保護意識的宣傳教育，提高公民的環保意識   提高公民的濕地環境意識，必須加強宣傳與教育。具體來說，宣傳教育的形式應該做到多樣化、常態化。首先是在中、小學包括高等院校進行濕地環境保護教育。將關于濕地保護、生物多樣性保護和環境教育等內容滲透到各門課程教育之中。形式上要注重趣味性，讓孩子們在趣味學習中了解濕地、熱愛濕地。而高等院校的學生則可以深入開展社會問卷調查、主題日宣傳、濕地保護微博等活動，讓大學生通過宣傳教育親身參與濕地保護工作并體驗到公眾參與濕地保護的重要意義。另外，在校外實踐方面，可考慮在東洞庭湖保護區建立濕地教育基地，或者在高校建立濕地保護網站，加強網絡濕地生態教育。總之，通過學校、教育主管部門、政府和社會的通力合作，公眾從就學起就樹立濕地保護的責任感。其次，可以嘗試通過生態旅游來開展東洞庭湖濕地保護的宣傳教育工作。   （二）加強公眾參與濕地保護的立法   我國現行涉及公眾參與濕地保護的立法存在著規定不全面、不具體且分布較為零散等缺陷。筆者建議應在我國盡快出臺一部全國性的濕地法，以明確公眾參與濕地保護的相關權利，明確公眾參與濕地保護的程序和途徑，明確規定環境信息公開，鼓勵和支持非政府NGO參與濕地保護等。   1.立法明確公眾參與途徑。第一，健全濕地環境影響評價制度和濕地環境聽證制度。例如在面臨濕地環境事務的重大決策時，政府舉行聽證會，讓公眾就濕地環境決策問題表達自己的意見。政府部門不僅要讓公眾能夠在濕地環境事務中發出自己的聲音，而且要在一定程度上考慮并采納這些意見，如未采納也必須作出說明。第二是政治途徑，即通過人大和政協代表在濕地環境保護與管理中行使提案權、質詢權和表決權等，代表公眾表達環境利益的訴求。第三是完善環境信訪制度。公眾可采取信件、電郵、電話和現場走訪等形式，向政府環境部門反映濕地保護情況，提出建議，表達訴求，而政府部門應就公眾的意見和訴求進行處理的程序立法。第四，完善司法救濟途徑，確立環境公益訴訟制度。濕地污染和破壞的受害者能夠利用司法途徑維護自己的合法權益，同時允許公民、檢察機關、行政機關、環保組織為了維護東洞庭湖的環境公共利益，依法對污染環境和破壞生態的行為向人民法院提起環境公益訴訟。#p#分頁標題#e#   2.立法明確公眾參與程序，建立公眾意見的回應機制。首先，要真正落實公眾參與的一整套細化的程序規定。例如：在對征求公眾建議的程序方面，也就是公眾在什么情況下什么時間能夠向哪個部門提出建議，該部門應該在什么時間給予什么形式的答復上明確立法。其次是落實公眾監督程序，即公眾監督包括哪些方面，公眾應該向哪一部門舉報環境污染的行為，由哪一部門負責處理等。此外，對于是否采納公眾的意見也要做出解釋和說明。另外，為了讓東洞庭湖濕地公眾參與環保行為更具成效性，可以嘗試加入“回應制度”，以起到敦促相關職能部門認真對待公眾提出的建議、舉報、質詢的作用。對反饋信息的及時合理處理，增強公眾參與的積極性，使公眾參與不再流于形式，而起到真正有效的作用。   3.立法明確環保NGO在濕地保護中的地位和作用。首先，政府應該在政策上支持本土非政府組織的成立，降低其注冊門檻并簡化注冊要求。同時，要進一步落實對非政府環保NGO的優惠政策，如稅收優惠。其次，應該通過立法建立環保NGO參與濕地保護項目的程序機制，以保護其在實施項目中的權利、義務。最后，本土環保NGO應該積極地尋求與世界自然基金會（WWF）、濕地國際(WI)等重要國際環保組織合作，宣傳介紹東洞庭湖濕地保護工作以及濕地保護優先項目，爭取國際援助和資金支持，全方位引進先進技術、管理經驗與資金，開展濕地保護項目，推動合作進程。   （三）建立健全東洞庭湖自然保護區公眾參與相關制度   1.完善濕地自然保護區環境信息公開制度。環境信息公開是公眾實現知情權的首要前提，所以公眾參與濕地保護制度的建設首先必須建立環境信息公開制度[6]。東洞庭湖自然保護區環境信息公開應該明確以下內容：一是明確保護區環境信息的主體。掌握相關信息的政府、企業與團體有向社會公眾提供濕地信息的義務。因為當地政府作為濕地管理的行政機構，其掌握的濕地信息最全面也最充分；企業一般是污染環境和生態破壞的主體，也應該是承擔環境保護責任的主體；任何個人和團體通過合法途徑進行的調查、分析測試和科學研究后形成的信息，也應當通過正常渠道，使公眾更加充分地獲取濕地信息[7]。二是明確東洞庭湖保護區信息公開的方式。即通過政府、企業等義務主體主動公開和依公眾的申請公開兩種方式實現。三是明確濕地信息公開的內容及范圍。政府公布的信息內容應包括濕地資源現狀信息、政府對濕地環境保護或改善的措施以及相關濕地立法情況；企業應公布的信息包括排污種類、污染產生量、污染處置狀況、污染防治情況及環評結果等。   2.建立東洞庭湖自然保護區生態補償機制。保護區核心區周邊都是遠離市區的農村，經濟收入和生活水平與岳陽市城鎮居民仍有較大差距。城市在享受東洞庭湖保護區發揮的生態效益，卻讓生活較為貧困的人為保護犧牲利益或承擔保護的代價，這顯然有失公平。因此，我們應當針對因環保而對保護區周邊居民所造成的利益損害問題，盡快建立生態補償機制，提出合理的補償措施。首先是財政補貼。應該加大國家財政預算直接撥款的力度，建立分級補償體制，提高補助標準，明確規定中央、省、市、縣各級財政支出或承擔比例。也可以借鑒韓國的做法，以直接減免稅的方式補償保護區內居民的損失；或者采取實物補償和政策優惠補償等方法。其次，要明確農戶的經濟損失評定程序和標準。對農民遭受損失后向哪個部門提出補償申請、損失由哪一方來評估、評估損失的計算標準、補償的比例定多少等問題提出細化標準。另外，政府除了對以上環境保護犧牲利益者進行補償外，還應要求對東洞庭湖濕地開發利用或生態破壞的相關主體、在濕地資源利用過程中獲得利益者，實施生態環境反哺，以求濕地環境及生態功能的恢復。在東洞庭湖濕地自然保護區，周邊的工業企業、拍賣砂石開采權而獲得高稅收的政府、洞庭湖每天過往的運砂船經營者和大面積人工種植蘆葦的葦業公司都屬于這類補償主體。   3.建立有獎舉報制度。建立環保激勵機制能夠有效動員公眾參與環境保護，讓社會公眾與環境污染作斗爭，緩解政府環境管理部門人力、財力有限的工作壓力[8]。具體到東洞庭湖保護區來說，可以鼓勵公眾舉報企業排污問題、“電打魚”和“迷魂陣”等非法捕撈行為、保護區偷獵盜獵毒害國家保護動物行為。如經查實，應根據其貢獻程度給與舉報者一定數額的獎勵。當然，公眾向哪個部門舉報、由哪個部門核查、所設獎金資金的來源及獎勵數額標準等完整細致的規定要在制度中體現。   4.建立并推動東洞庭湖濕地生態旅游型社區的發展。東洞庭湖區濕地資源豐富，開展濕地生態旅游前景廣闊。現階段東洞庭湖濕地生態旅游模式可嘗試以下內容：觀君山島、賞湖光水色；保護區觀鳥；品嘗洞庭湖濕地野生果實菱角、茨實、蓮藕等。發展這些生態旅游項目，既可以在一定程度上增加社區居民的收入，提高社區公眾的自覺意識，推動社區主動參與生態保護，減少對濕地資源的直接開發利用，又可以通過生態旅游過程對游客進行濕地保護的教育宣傳[9]。但基于目前東洞庭湖濕地生態系統的脆弱性，在進行濕地生態旅游資源開發利用的過程中，必須遵循生態學規律，堅持保護性開發原則，有效地保護生態環境，實現濕地資源的可持續開發與利用。