前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的流域生態補償的制約因素，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。

經濟增長與環境間存在倒“U”關系的環境庫茲涅茨曲線，水環境惡化是環境退化的核心標志。20世紀80年代以來，我國經濟社會進入快速發展階段，與此相伴的水土流失、水污染等生態環境問題日益嚴重，盡管國家出臺了水權制度、取水許可證制度、總量控制與定額管理制度、排污收費制度等一系列措施，仍難以逆轉局部好轉而整體惡化的局面。生態效益外部性是導致該局面的主要原因之一，通過流域生態補償制度解決外部性問題則變得日趨必要和迫切。   1流域生態補償目標及實踐情況   所謂流域生態補償主要是指由于流域上下游之間基于水資源開發利用的受損和受益的不公平，由下游地區對上游地區因保護生態環境而做出的貢獻給予一定補償的法律制度[1]。這種生態補償主要體現為流域上下游之間森林和植被在涵養水源、保持水土、凈化水質等水文方面的生態服務功能的補償，是迫于流域生態環境持續惡化而出現的一項新舉措，其根本目標是恢復和保持流域良好的生態環境，實現流域水資源的可持續利用，從而為流域經濟和社會的整體協調持續發展提供生態保證。我國已開始部分流域生態補償的實踐探索，但成效不佳，甚至出現再次破壞。如廣東省2003—2007年每年撥付6000余萬元用于河源市生態公益林補償，但個別地區仍存在偷砍偷伐現象。這表明建立可持續性的流域生態補償機制的必要性，即保證流域生態環境得到恢復與持續性的保護，避免出現反彈甚至陷入窘境。   2流域生態補償目標難以持續的障礙因素分析   2.1保護需求長期性而補償時間有限性   流域待保護區域多為生態脆弱區或敏感區，原本就需要長期的特殊的生態保護措施，不適宜高強度的開發利用。但是，由于我國人多地少，人地矛盾突出，原本需要保護的生態脆弱區或敏感區也存在著不同程度的開發利用，因而也就存在著不同程度的破壞與污染，如水土流失、水量減少、水資源污染等。這種破壞或污染一旦出現，則需要較長時間才能恢復，并且恢復后仍不適宜高強度的開發利用，仍需要良好的保護措施，即保護必須是長期性的。為了保護而限制開發或禁止開發必然會使當地部分喪失或永久性喪失發展權，因此必須予以補償，而且補償期限應與保護期限相對應。既然保護的需求是長期性的，那么補償也要求長期性。如果實行有期限補償，則應該保證補償期限年滿后，保護主體必須得到高于其繼續保護所付出成本的經濟收益。而目前的補償實踐基本上是有期限的，且補償期限年滿后，保護主體的經濟收益沒有保證。如我國的退耕還林還草工程規定還生態林地的補償期限為8年，還經濟林地的補償期限為5年，還草地的補償期限為2年。補償期限年滿后，迫于生計，農民仍可能返耕，牧民仍可能超載放牧，那么待保護區域的生態環境仍可能再次遭受破壞。   2.2補償資金需求量大而來源短缺   流域生態補償主要是對保護主體提供的水源涵養、水土保持、水質凈化等水文方面的生態服務功能的補償，補償標準的測算主要依據提供上述生態服務功能的直接投入和間接投入。直接投入主要包括保護主體涵養水源、綜合整治環境污染、治理農業非點源污染、建設城鎮污水處理設施、修建水利設施等項目的投資；間接投入主要指保護主體為水質水量達標所喪失發展機會的損失，主要包括節水的投入、移民安置的投入以及限制產業發展的損失等。無論是直接投入還是間接投入，都需要巨額的資金，無論是對保護主體還是“搭便車”的受益地區來說，都是一筆不小的開支。而面對巨額的補償金需求，其來源卻極為有限，主要以政府財政轉移支付為主，缺乏穩定、持續、高效的補償資金來源渠道，這必然導致低標準補償和低效益保護。   2.3補償標準低而機會成本高   目前，我國尚未出臺具體的流域生態補償的相關補償標準，各地的實踐普遍存在補償標準過低的問題。如我國退耕還林還草政策規定在黃河上游地區，退耕還林土地補償糧食1500kg/hm2或2100元/hm2，并補助種苗費750元/hm2、管護費300元/hm2；補償款為2100元/hm2，則農民純收益為2100元/hm2。2008年玉米收購保護價為國標一等質量標準1.56元/kg、國標二等質量標準1.52元/kg、國標三等質量標準1.48元/kg，退耕地塊耕地質量不好，按全國平均5250kg/hm2的80%計算，即4200kg/hm2，則農民可獲得總收入為6216~6552元/hm2，若農民種糧成本（化肥農藥和種子）按50%計，則凈收益為3108~3276元/hm2，較國家補償標準2100元/hm2高出1008~1176元/hm2，加之是有時間期限的補償，農民的退耕保護積極性必然不高，甚至既領補助又偷偷種植。至于退牧還草工程，補償標準僅為75元/hm2，即使天然草場只放養羊2只/hm2，牧民的純收益也遠不止75元，更何況天然草場的載蓄量遠不止2只/hm2，現行補償標準根本無法與草場產生的經濟效益相比。迫于生計，牧民必然不愿退牧，甚至偷偷放牧。   2.4流域的整體性與保護的條塊分割   由分水線所包圍的河流集水區稱為流域。流域內的水資源系統、人類社會經濟系統、自然地理系統以及生物系統組成的有機整體稱為流域水生態系統，系統內多個組成部分相互作用、相互制約，形成了流域水生態系統變化的動力。該系統既受地質變遷、水文氣象條件等自然因素的影響，也受截流、排污、植被破壞、造田等人為因素的影響，并且各因素不僅單獨起作用而且相互起作用，具有疊加或疊減作用。而目前行政區域的分割打破了流域的整體性。一是表現為區域分割，即整個流域分屬不同的行政區域管理；二是表現為部門分割，即同一行政區域內水資源由水利、環保等行政部門分頭管理，而諸如水源涵養、節水灌溉等保水措施又受到農業、林業等部門的多方牽制。這種分割必然會導致流域治理或保護資金的分割，從而難以集中力量整治流域主要污染區域。流域內各行政區域或部門又分別從自身利益出發確定治理與保護的重點區域和方向，難免會出現治理與保護重點相沖突的局面。這種分割還導致水資源開發利用中的競爭和沖突，同時也導致流域水生態效應的外部性，增加了流域水生態系統保護的艱巨性和復雜性。#p#分頁標題#e#   2.5補償款少且資金低效配置   當前補償款主要由政府支付，補償標準低，多采用層層下撥的支付方式。本來就不充足的補償款要經過多個流通環節才能到達補償末端農民手里。由于監管不力，難免會“雁過拔毛”，最終到達農民這一環節時，所剩無幾，甚至完全沒有。即使沒有盤剝，用于補償農民的資金比例也相對不高。如2004—2007年中央財政對生態公益林的轉移支付是每年補償75元/hm2，其中67.5元/hm2是補償性支出，用于補償國家重點公益林專職管護人員的管護費或林農的補償費，以及管護區內的補植苗木費、整地費和林木撫育費，而廣東省是將45元/hm2用于林地的管護、聘請護林員等，22.5元/hm2用于補種造林等，林農實際并未獲得補償款[2]。如此的資金配置方式無法調動農民這一林地主要破壞者兼潛在主要保護者的保護積極性，甚至迫于生計而偷砍偷伐，大大加大了政府的監督成本。   3實現流域生態補償目標持續性的途徑   3.1更新觀念，使流域補償成為上下游的共識   觀念的更新是實現補償目標持續性的思想保證。目前在補償問題上，上下游在思想觀念上存在著較大的差異，下游政府不愿意出資補償上游，并且有的認為上游排污導致下游水質惡化，上游反而應當賠償下游的損失。因此，必須更新下游政府的觀念，使其意識到保護上游生態環境的質量也是其不可推卸的責任。流域的整體性使得建立在流域資源基礎上的經濟系統也成為一個整體，水資源為全流域共有的資源，各地區享有平等的開發利用權，也應共同承擔保護責任。由于水向低處流的單向流動特性和流域上游生態環境更為脆弱，保護重點必然對上游地區有所偏重，因此下游地區理應與上游地區共同擔負保護流域生態環境的成本，共建良好生態環境，在共建的基礎上才能實現共享。   3.2補償資金的持續性   資金的持續性是補償目標得以持續的基本保證。一是必須保證資金來源的持續性，當前的政府財政支付無法保證資金來源持續，所以必須采用稅費等方式，設立補償專項資金，保證資金來源不斷。二是采用動態補償和最低補償金額相結合的方式，使補償與物價指數相掛鉤，防止消費水平上升，而補償不增甚至相對下降的現象。三是增設無限期補償，補償時段與生態保護的時段相掛鉤，生態保護時段的確定以水生態系統的自然需求為依據，如需要永遠的保護，則補償應是無期限的；有期限補償應在保護主體可以從不再需要保護的水生態系統獲得合法收益時截止；對于產業發展受限制的區域，必須對其喪失的機會成本給予無期限補償。四是資金來源的多樣化，流域生態補償耗資巨大，除了依靠增設相關稅費外，還可通過發展彩票、基金、國債或爭取國際環保組織的資金等方式，擴大資金來源渠道。   3.3補償方式的持續性   補償方式的持續性是補償目標得以持續的優化手段。補償方式的持續性主要表現為補償方式的多樣化。資金補償只是一種輸血式補償，對提高受補償區域自身的可持續發展能力幫助不大，并且還會給國家和出資補償的區域造成較大的財政負擔，因此必須強化“造血式”補償。一是工程補償，如幫助建設高級污水處理系統等環衛工程，解決部分產業因缺少治污資金或技術而被迫撤銷或不能上馬等問題；二是項目投資，即在被補償區域建設環保型的企業，就地吸納就業，增加地方稅收；三是吸納上游的就業人口，尤其是農民或搬遷人員，解決他們的生計，防止二次破壞。   3.4補償標準的持續性   補償標準的持續性是補償目標得以持續的技術保證。補償標準不能過低，否則被補償方補償收入小于損失，則保護積極性不高，甚至破壞；也不能過高，否則下游政府無力承擔，而拒絕補償。當前的計算方法可以歸納為2種，一種是將生態服務功能價值化，具體包括生產函數法、替代恢復成本法、避免成本法、旅行成本法、享受價格法、條件價值法和當量因子法等，應用該方法計算結果過高，如張志強等計算黑河流域2000年生態系統服務的年價值為146.164億元，相當于1999年黑河流域國內生產總值的1.425倍[3]。另一種為機會成本法，即用所犧牲的替代用途中價值最大的用途的收益來估算。針對我國經濟發展水平，機會成本法則更具可行性。   3.5補償資金分配方式的持續性   補償資金分配方式的持續性是補償目標得以持續的關鍵環節，要做到以下3點。一是補償金的分配要公正，貢獻越大，補償越多，損失越大，補償越多。重點處理好地方政府和農民之間的分配，政府的主要職能是管理監督和協商談判，不能拿大頭，否則就會出現類似征用補償中的“失地農民”問題，補償金應重點解決農民的生計問題[4]。二是縮短補償金的流動環節。補償金分配可采用土地整理資金撥放的方式，直接打到被補償對象或工程施工對的賬戶上，管理費也直接撥給相應政府，防止“雁過拔毛”。三是簽訂保護合同，界定保護主體的權利和責任，防止政府不作為或農民領錢不保護，但前提是收益必須大于損失。   3.6政績考核體系的改善   改善政績考核體系是補償目標得以持續的制度保證之一。政績考核體系是各官員行動的指揮棒，可以從2個角度完善改革考核體系。一是補償金納入GDP核算體系，即補償區域要從GDP中核減補償金額，而受補償區域則在GDP中核加補償金額，將生態效益經濟化。二是差異化量化考核體系。將生態環境保護方面指標納入考核體系，對各項指標賦以不同的權重，然后對各項指標線性加權求和計算總分[5]，根據總分的大小評價政績高低；權重賦值地區差異化，根據主體功能區劃對限制開發區、禁止開發區在生態環境指標方面賦以較高的權重，以此弱化經濟指標對考核總分的影響，縮小全國地區間經濟發展水平對考核總分的分異程度。   4結語   流域生態補償的根本目標是構建良好的流域生態環境，充足的資金是流域生態補償的基本保證，公正、高效的配置補償資金是獲取良好補償效果的關鍵因素，而上下游政府在流域補償上的共識則是補償得以順利實施的前提條件。由于流域生態補償涉及多個行政區域的切身利益，實施難度大，國家必須從制度層面盡快制訂或完善相關法律法規體系，理順各責任主體的關系，為實施補償提供法律和制度保證。#p#分頁標題#e#