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陜西省歷史上曾經(jīng)是森林茂密、水草肥美、氣候溫和的豐腆之地。千百年來，由于戰(zhàn)爭等人為因素的破壞和自然災(zāi)害，森林植被屢遭破壞，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，水土流失日益加劇。全省水土流失面積為10.75萬平方公里，占國土面積的52.3%。年輸人黃河的泥沙量達(dá)8億噸，占三門峽以上地區(qū)輸沙量的一半;省內(nèi)長江流域面積占長江流域面積的4%，年輸沙量卻高達(dá)1.2億噸，占長江輸沙量的12%。脆弱的生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)重地制約了我省經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)性發(fā)展。1997年8月，總書記作出了“再造一個山川秀美的西北地區(qū)”的重要批示。1999年8月，朱榕基總理親臨陜北視察，提出了“退耕還林(草)，封山綠化，個體承包，以糧代販”的政策措施。中央領(lǐng)導(dǎo)的英明決策，極大地激發(fā)了全省人民加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)的巨大熱情。四年來，全省上下同心協(xié)力，有計劃、有步驟地開展了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，取得了一定的成效。全省用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資達(dá)38.1億元，其中各級財政投人12.5億元;完成綜合治理面積1.9萬平方公里，退耕還林還草476.1萬畝，宜林荒山造林210.7萬畝，封山育林222萬畝，新修農(nóng)田4%.98萬畝，建骨干淤地壩62n座，治理580條小流域。

一、主要做法和措施

以天然林保護(hù)工程、退耕還林還草工程為主體的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程，是一項政策性強(qiáng)、涉及面廣的系統(tǒng)工程。財政部門如何發(fā)揮職能作用，切實做好支持農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作，是財政支農(nóng)工作中需要不斷研究和探討的重要課題。

(一)加大宣傳力度，提高思想認(rèn)識根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)指示精神，陜西省省委、省政府多次召開會議，專題研究貫徹落實的措施，決定把生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為實施西部大開發(fā)的切人點(diǎn)和首場戰(zhàn)役來抓，在全省范圍開展了對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重大意義、政策措施、實施方法、典型經(jīng)驗的學(xué)習(xí)和宣傳活動。各級財政部門認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會，從講政治、講全局的高度，加強(qiáng)對實施天然林保護(hù)和退耕還林還草工程，治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境重要性的認(rèn)識，增強(qiáng)了工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性，全省很快形成了思想統(tǒng)一，上下共識的良好局面。

(二)參與制定規(guī)劃，明確建設(shè)目標(biāo)按照省委、省政府的統(tǒng)一要求，財政部門積極參與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃的制定工作。對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)中各項經(jīng)費(fèi)支出的范圍、標(biāo)準(zhǔn)及資金投入，進(jìn)行反復(fù)地測算、論證，并配合有關(guān)部門，編制了《陜西省天然林保護(hù)工程實施方案》和《陜西省生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》。規(guī)劃提出，以改善生態(tài)環(huán)境、提高綜合生產(chǎn)能力、提高城鄉(xiāng)人民生活質(zhì)量、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以科技為先導(dǎo)，以流域為單元，以縣為基本單位，以陜北黃土高度丘陵溝壑區(qū)和北部風(fēng)沙區(qū)為重點(diǎn)，以植樹種草、搞好水土保持為中心，把生態(tài)效益放在首位，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展。1999一2010年，全省要完成25度以上坡耕地的退耕還林還草1674萬畝;新增森林面積達(dá)到4395萬畝，使森林覆蓋率提高到43%;新增灌木林585萬畝，新增草場面積3079萬畝，使林草覆蓋率達(dá)到65.7%。總投資297.5億元，其中各級財政投入274億元，通過退耕、造林、種草、治溝等措施，使全省水土流失得到有效控制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到明顯改善，基本實現(xiàn)三秦大地山)，}秀美。

(三)千方百計籌措資金，確保工程建設(shè)需要陜西省是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，財政困難，投人是制約我省生態(tài)環(huán)境建設(shè)的突出問題。近幾年來，各級財政部門認(rèn)真履行職責(zé)，千方百計籌措資金，加大對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投人力度。

1.認(rèn)真做好項目前期論證，爭取中央立項。財政部門與有關(guān)部門一起，按照《規(guī)劃》的要求，認(rèn)真進(jìn)行項目的前期論證工作，擇優(yōu)篩選項目，嚴(yán)格按照項目申報程序向國家有關(guān)部委申請立項，爭取支持。

2.優(yōu)先落實配套資金。在預(yù)算安排上優(yōu)先保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投人。1999年以來，省財政在安排支農(nóng)支出預(yù)算時，通過調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)，將生態(tài)環(huán)境建設(shè)配套資金，單列項目，優(yōu)先安排。地縣財政也能按照要求將生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金列人地方預(yù)算。三年來，全省地方財政累計落實生態(tài)環(huán)境建設(shè)配套資金5765萬元。

3.靈活調(diào)度資金，保證重點(diǎn)項目的支出。1999年，退耕還林(草)項目資金在中央未下達(dá)之前，為了保證工程按進(jìn)度實施，省財政在十分困難的情況下，調(diào)劑2400萬元用于延安、榆林、商洛地區(qū)的退耕還林還草工程啟動。在全省天保工程實施方案未正式出臺前，我們對天保工程中的森林管護(hù)事業(yè)費(fèi)、基本養(yǎng)老保險補(bǔ)助費(fèi)、政策性社會性支出補(bǔ)助費(fèi)、下崗職工分流安置費(fèi)四項費(fèi)用，采取預(yù)撥的方式，及時撥付項目實施單位，解決了天保工程實施單位職工生活問題，確保了社會穩(wěn)定，有力地促進(jìn)了天保工程的順利實施。

(四)嚴(yán)格資金管理，強(qiáng)化監(jiān)督檢查

1.建立健全規(guī)章制度。近年來，財政廳先后制定了《陜西省天然林保護(hù)工程財政資金管理實施細(xì)則》、《陜西省退耕還林(草)資金報賬制管理辦法》和《陜西省退耕還林(草)糧食供應(yīng)管理辦法》;與省林業(yè)廳聯(lián)合下發(fā)了我省《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)天然林保護(hù)經(jīng)費(fèi)管理與監(jiān)督的通知》，為天然林保護(hù)工程和退耕還林還草工作順利實施提供了制度保證。

2.專戶管理，封閉運(yùn)行。為了保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金及時足額到位，我省對天然林保護(hù)資金、退耕還林(草)資金統(tǒng)一實行專戶管理，專人負(fù)責(zé)，專賬核算，封閉運(yùn)行。杜絕了截留挪用，保證了生態(tài)環(huán)境建設(shè)專項資金的及時到位和安全運(yùn)行。

3.實行報賬制。按照《陜熱點(diǎn)探討西省退耕還林(草)資金報賬制管理辦法》的規(guī)定，根據(jù)省里批準(zhǔn)下達(dá)的退耕還林還草項目實施計劃，實行國家對退耕戶每畝20元現(xiàn)金補(bǔ)助在縣級財政部門報賬、50元種苗費(fèi)補(bǔ)助在縣級林業(yè)部門報賬的辦法。報賬程序是:現(xiàn)金補(bǔ)助，由縣財政部門依據(jù)各級政府逐級認(rèn)定的退耕還林(草)檢查驗收結(jié)果和各村組填寫的《退耕還林(草)合格面積及資金補(bǔ)助數(shù)量明細(xì)表》、《退耕還林(草)農(nóng)戶登記卡》、《退耕還林(草)錢糧兌現(xiàn)證》，向退耕戶兌現(xiàn);種苗費(fèi)補(bǔ)助，由種苗供應(yīng)單位依據(jù)退耕戶領(lǐng)取種苗登記表和檢查驗收后認(rèn)可的合格面積到縣級林業(yè)部門報賬。

4.強(qiáng)化檢查監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程實施以來，為了保證資金安全運(yùn)行，我們與林業(yè)廳制定下發(fā)了《關(guān)于立即開展全省重點(diǎn)林業(yè)工程資金檢查工作的通知》，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金實行年度審計制度，從而保證了資金的專款專用。(五)支持治早興水工程，提高造林種草成活率我省生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)大多集中在干早半干早地區(qū)，水的問題，直接制約著我省的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。從1997年以來，我們按照“南塘北窖關(guān)中井”的思路，重點(diǎn)解決建設(shè)中的缺水問題，財政累計投人2.4億元，群眾自籌2.9億元，修建了20.6萬眼水窖、3210口井、1.1萬個塘、53.6萬平方米的集雨場，緩解了生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的用水矛盾。同時省財政每年投人500多萬元資金，進(jìn)行人工影響天氣，增加降雨量，提高造林種草成活率。#p#分頁標(biāo)題#e#

(六)圍繞生態(tài)建設(shè)，積極支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在突出生態(tài)效益的前提下，我們注意把生態(tài)環(huán)境建設(shè)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)地結(jié)合起來，從實際出發(fā)，因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢，宜林則林，宜牧則牧，發(fā)展壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在有條件的地方，積極引導(dǎo)群眾開發(fā)二、三產(chǎn)業(yè)。在具體實施中，我們將全省生態(tài)環(huán)境建設(shè)劃分為五個類型區(qū)域;在榆林北部風(fēng)沙區(qū)，植樹種草，改良風(fēng)沙農(nóng)田，發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)，建設(shè)田、林、路配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品商品基地，形成沙地綠洲生態(tài)農(nóng)業(yè);在陜北黃土高原丘陵溝壑區(qū)，實行荒山、陡坡地造林種草，緩坡地、溝壩地建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，形成林草—果樹—良田生態(tài)經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng);在渭北早原溝壑區(qū)，建設(shè)基本農(nóng)田，保護(hù)天然林資源，封山育林，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，形成林果田綜合開發(fā)相結(jié)合的良性農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng);在關(guān)中平原區(qū)，建設(shè)和完善農(nóng)田林網(wǎng)，保護(hù)天然林資源，推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高農(nóng)產(chǎn)品單位面積，產(chǎn)量;在陜南秦巴山區(qū)，有計劃、有步驟地使陡坡地退耕還林還草，緩坡地修建石坎梯田，發(fā)展經(jīng)濟(jì)林特，同時加大江河治理力度，保護(hù)高產(chǎn)農(nóng)田。地處秦巴山區(qū)的商洛地區(qū)興起了七大林特基地、四大中藥材基地，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值10.35億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的35%，農(nóng)民從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中獲得純收人7.5億元，人均349元，占農(nóng)民人均純收人的31%。

(七)發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，調(diào)動社會力量參與生態(tài)建設(shè)的積極性在實施生態(tài)環(huán)境建設(shè)地區(qū)，我們按照“誰退耕、誰造林(草)、誰受益”的原則，明晰產(chǎn)權(quán)，全面推行個體承包政策，落實造林、種草管護(hù)責(zé)任。對宜林荒山荒地，采取拍賣、承包、租賃、股份合作的方式，吸引社會各界投資;對退耕地，延長土地使用權(quán)至九十九年，并按照“誰退、誰造、誰受益”的原則，落實植樹種草責(zé)任。以合同方式規(guī)定國營林場、集體、農(nóng)民、企業(yè)等承包主體對項目擁有實施建設(shè)的自主權(quán)和建成后的受益權(quán)，明確了承包主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系。國有林區(qū)實行承包管護(hù)責(zé)任制，簽訂合同，責(zé)任到人。對集中連片、便于管護(hù)的區(qū)域設(shè)專業(yè)護(hù)林員;對于比較分散，便于家庭管護(hù)的，由家庭承包管護(hù)。這些政策，極大地調(diào)動了社會各界、工商個體、私營企業(yè)、單位及個人參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的積極性。西安興昌牧工貿(mào)公司承包使用延川縣劉馬鄉(xiāng)屹塔村10373.6畝坡地和5(XX)多畝溝邊塌地30年。四年來，打壩淤地4(X)畝，種植牧草9000多畝，種植檸條30(沁畝，栽植紅富士矮化蘋果2《X舊多畝，舍飼養(yǎng)羊l0(X)只，對原有的川壩地配套水利設(shè)施，使該村人均達(dá)到2畝高標(biāo)準(zhǔn)的基本農(nóng)田。昔日光禿禿的山嶺變成了“山頂戴草帽，山腰纏果帶，山腳糧瓜菜，戶戶有牛羊”的生態(tài)建設(shè)模范村，公司與農(nóng)戶走上了共同富裕的道路。

二、幾點(diǎn)體會

(一)財政支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)，要堅持“三個結(jié)合”

1.堅持國家投人與集體、個人投人相結(jié)合，多渠道籌措資金。生態(tài)環(huán)境建設(shè)是生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益兼具的社會化建設(shè)工程。必須堅持以國家投入為主，同時，通過優(yōu)惠政策，合理運(yùn)用市場調(diào)節(jié)機(jī)制，采取多種方式，鼓勵國營、集體、私營、外貿(mào)企業(yè)和個人積極參與或承建生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程項目，建立多元化投人機(jī)制，多渠道籌集資金。首先，要本著“誰投人，誰收益”的原則，采取個體承包、以糧代娠、公司加農(nóng)戶等靈活多樣的方式，明確不同收益主體對建設(shè)和治理環(huán)境的責(zé)權(quán)利關(guān)系，積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾和社會力量參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)。其次，要充分運(yùn)用財政補(bǔ)助、財政貼息、財政配套等財政杠桿作用，對群眾和社會力量直接從事或參與的生態(tài)工程，給予一定的補(bǔ)助，吸引社會力量投資生態(tài)環(huán)境建設(shè)。再次，要通過制定切實可行的優(yōu)惠政策，鼓勵社會各界參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

2.堅持生態(tài)環(huán)境建設(shè)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著天然林保護(hù)、退耕還林還草等生態(tài)建設(shè)工程的實施，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，已由傳統(tǒng)的以糧食生產(chǎn)為主、突出經(jīng)濟(jì)效益的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，逐步向以植樹造林種草為主、強(qiáng)調(diào)生態(tài)效益的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。財政支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)，必須與支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)地結(jié)合起來，一方面，要加快造林種草的步伐，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)森林資源，防治水土流失;另一方面，要積極培育區(qū)域特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，支持發(fā)展經(jīng)濟(jì)林特、草產(chǎn)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收人，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。3.堅持生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金與其他專項資金相結(jié)合，提高資金使用效益。生態(tài)環(huán)境建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要各部門密切配合才能取得事半功倍的效果。在資金使用上，要按照“用途不變、渠道不亂、統(tǒng)籌安排、各記其功”的原則，將各類農(nóng)業(yè)專項資金有機(jī)地結(jié)合起來，統(tǒng)籌安排，合理使用，形成合力，以發(fā)揮資金的規(guī)模效益，提高資金使用效果，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)快速發(fā)展。

(二)財政支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)，要處理好“三個關(guān)系”

1.處理好生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境建設(shè)是一項社會公益事業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益比較低。如果單純地考慮生態(tài)效益，就不能調(diào)動廣大群眾的積極性，就會失去廣泛的群眾基礎(chǔ)。如果單純的考慮經(jīng)濟(jì)效益，又會回到亂墾濫牧、亂砍濫伐的老路上去。生態(tài)環(huán)境建設(shè)與群眾利益密切相關(guān)。生態(tài)環(huán)境較差的地區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)。因此，既要著眼于全局的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，又需要兼顧當(dāng)前利益，正確處理兩者的關(guān)系，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)當(dāng)作一項開發(fā)性的事業(yè)來辦，通過開發(fā)式的治理，推動生產(chǎn)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的繁榮，幫助群眾脫貧致富，以確保退得下、還得上、穩(wěn)得住、不反彈、能致富。

2.處理好“被子”與“票子”的關(guān)系。“被子”與“票子”的關(guān)系問題，實質(zhì)是增加植被覆蓋率與增加農(nóng)民收人的關(guān)系問題。生態(tài)環(huán)境建設(shè)國家要“被子”，農(nóng)民群眾增收要“票子”。從根本上講，兩者是一致的，但目前對單個農(nóng)民而言，兩者還有一定的矛盾。國家優(yōu)先選擇“被子”，因為它事關(guān)可持續(xù)發(fā)展;而農(nóng)民由于收人水平較低，則往往優(yōu)先選擇“票子”，常常以犧牲“被子”換取“票子”。只有在增加“被子”過程中能夠獲得“票子”時，農(nóng)民才樂意為荒山蓋“被子”。因此，要協(xié)調(diào)好“被子”與“票子”的關(guān)系，把能夠為農(nóng)民帶來“票子”的“被子”項目，作為切人點(diǎn)，大力支持，優(yōu)先發(fā)展。#p#分頁標(biāo)題#e#

3.處理好生態(tài)建設(shè)與林區(qū)穩(wěn)定的關(guān)系。發(fā)展林區(qū)經(jīng)濟(jì)，確保林區(qū)穩(wěn)定是林區(qū)經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在工作中，我們充分發(fā)揮財政職能作用，正確處理生態(tài)建設(shè)與林區(qū)穩(wěn)定的關(guān)系，使天然林保護(hù)工程順利實施。一是增加財政投人，增設(shè)管護(hù)林點(diǎn)118個，增加專職護(hù)林人員924人，使用國有林區(qū)的管護(hù)人員達(dá)到7453人，既有效地保護(hù)了森林資源，又安置了職工;二是按照財政部、國家林業(yè)局《關(guān)于做好森工企業(yè)下崗職工一次性安置工作的通知》要求，制定了我省森工企業(yè)一次性安置計劃和辦法，利用法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段分流安置森工企業(yè)下崗職工4497人;三是利用財政投資和貼息貸款，扶持森工企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)，投資2800多萬元，完成轉(zhuǎn)產(chǎn)項目7個，安置職工560余人。

(三)財政支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)，必須取得領(lǐng)導(dǎo)的重視和群眾的廣泛參與

1.必須取得領(lǐng)導(dǎo)的支持。領(lǐng)導(dǎo)的重視，部門之間的密切配合，是生態(tài)環(huán)境建設(shè)順利開展的前提。生態(tài)環(huán)境建設(shè)涉及范圍廣、資金投人量大，規(guī)劃的編制、相關(guān)措施的順利實施，都需要各級黨、政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和部門之間的密切配合。財政部門要緊緊依靠各級黨委、政府，配合業(yè)務(wù)主管部門，切實做好工程建設(shè)的相關(guān)工作，解決存在的突出問題和實際困難。要明確部門工作責(zé)任，采取切實有效措施，以保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作的順利實施。

2.必須取得群眾的支持。群眾的廣泛參與和支持是生態(tài)環(huán)境建設(shè)順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。農(nóng)民群眾是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主體，是政策的最終執(zhí)行者和承載者，只有通過好的政策建立利益驅(qū)動機(jī)制，才能調(diào)動他們治山治水的積極性。要認(rèn)真落實以糧代販政策，及時兌現(xiàn)退耕還林還草的糧食、現(xiàn)金和種苗費(fèi)補(bǔ)助，落實天保工程的森林管護(hù)事業(yè)費(fèi)、基本養(yǎng)老保險補(bǔ)助費(fèi)和政策性社會性支出補(bǔ)助費(fèi)，明晰產(chǎn)權(quán)，按照“誰退耕、誰造林(草)、誰受益”的原則，全面推行個體承包等一系列政策措施，調(diào)動農(nóng)民群眾對生態(tài)環(huán)境建設(shè)投人的積極性。只有這樣，才能使生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作深人人心，群眾才會積極主動地實施生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目。