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城市生態(tài)化發(fā)展模式是指在城市發(fā)展中，構建綠地、河流、湖泊等生態(tài)系統(tǒng)，形成城市內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)與外部生態(tài)系統(tǒng)的對接，提升城市自身的環(huán)境承載力，最終改善城市生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧共處的城市發(fā)展模式。進入21世紀之后，這種趨勢在我國也日益顯現(xiàn)。然而，生態(tài)化城市發(fā)展模式作為一個新生事物，發(fā)展面臨許多亟待破解的難題，構建城市生態(tài)補償機制就是其中之一。   一、建立城市生態(tài)補償機制面臨的關鍵問題   （一）生態(tài)補償主體的界定存在困難   明確界定生態(tài)補償主體是生態(tài)補償機制有效運轉的前提。我國政府雖然確立了“誰受益誰補償，誰破壞誰恢復，誰污染誰治理”的補償原則，但涉及具體的補償行為時，由于牽涉到利益問題，往往難以確定生態(tài)效益的提供者和受益者，尤其是在跨行政區(qū)域時更難確定。對于城市生態(tài)系統(tǒng)相關流域上游的經(jīng)濟主體，通常很難確定其在生態(tài)補償中是生態(tài)效益提供者還是破壞者。因為如果污染了河水，則破壞了生態(tài)環(huán)境，損害了下游城市生態(tài)系統(tǒng)的利益；如果其減少污染，雖然保護了下游的生態(tài)環(huán)境，但自身的經(jīng)濟利益無疑會受到損害。問題的根源在于產(chǎn)權的界定，即上游是否擁有污染河水的權利，或者在多大程度上擁有污染權，而這種產(chǎn)權的界定本身就存在很大困難。   （二）國內(nèi)現(xiàn)有生態(tài)補償方式缺乏長期性   “退耕還林”、“退牧還草”、“生態(tài)公益林補償金”等是我國當前最具有生態(tài)補償含義的政策，其核心和出發(fā)點都是通過對為生態(tài)保護作出犧牲和貢獻的農(nóng)、牧民等直接利益相關者進行經(jīng)濟補償而達到保護和改善生態(tài)環(huán)境的目的。但是這些政策大多以項目、工程、計劃的方式組織實施，有明確的時限，政策的延續(xù)性不強。期限過后可能再次造成生態(tài)環(huán)境的破壞。就城市生態(tài)化發(fā)展模式而言，當前主要依靠財政項目資金、信貸資金、土地出讓金來支撐生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)保護。這些資金多為短期性資金，而生態(tài)保護是一個相對長期的過程，一旦相應資金用完之后，后續(xù)的生態(tài)環(huán)境保護就面臨資金困境。   （三）生態(tài)補償標準的確立存在一定難度   1.在技術層面尚無能夠被理論與實踐界普遍接受的生態(tài)補償標準。雖然在理論上已經(jīng)提出了如意愿支付法、機會成本法、恢復成本法等各種各樣的補償標準，但這些標準之間差異相當懸殊，有時甚至達數(shù)十甚至上百倍，為生態(tài)補償?shù)臉藴蚀_立帶來一定困難。   2.即使補償雙方在標準方面能夠達成一致，但在補償金額確定問題上仍可能存在爭議。爭議主要來源于應該補償與有能力補償之間的矛盾。例如，據(jù)測算西安浐灞生態(tài)區(qū)建成后每年的生態(tài)效益在25.5億元左右，從理論上來講，受益方就應該向生態(tài)區(qū)進行每年25.5億元的補償，但如此巨額的補償金在實際操作中顯然很難落實。   （四）生態(tài)補償配套管理體制尚不完善   生態(tài)補償機制的建立必須有各級政府部門配套的管理體制支持，但實際中相關的配套體制尚不完善，阻礙了生態(tài)補償機制的建立和運轉。   1.縱向管理體制方面存在生態(tài)管理職責交叉問題。生態(tài)補償是區(qū)域補償，但現(xiàn)有生態(tài)補償政策普遍帶有較強烈的部門色彩，生態(tài)環(huán)境保護管理分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門。由于職責交叉，缺乏明確的規(guī)定，在監(jiān)督管理、整治項目、資金投入上難以形成合力，影響生態(tài)環(huán)境保護工作的開展，區(qū)域補償很大程度上成為部門補償，造成生態(tài)保護與受益脫節(jié)的現(xiàn)象。   2.橫向管理體制方面，同級政府間的協(xié)調機制尚未建立。生態(tài)補償問題通常涉及到不同行政區(qū)之間的責任義務問題，因此，必須有同級政府間的協(xié)調機制做支持，多個行政區(qū)之間的協(xié)調問題，如果缺乏相應的協(xié)調機制，則生態(tài)補償機制的建立會面臨很大的體制困難，難以開展。   二、城市生態(tài)補償機制構建策略   （一）依據(jù)生態(tài)補償四原則，明確生態(tài)補償主體責權利   生態(tài)補償主體地位以及生態(tài)補償?shù)母顿M和補償通常根據(jù)“誰破壞誰付費”、“誰開發(fā)誰付費”、“誰受益誰付費”和“誰保護誰獲得補償”4個原則來確定。   1．城市生態(tài)系統(tǒng)建設運營方。一方面，城市生態(tài)系統(tǒng)的建設運營方是被補償者。因為其環(huán)境治理行為產(chǎn)生了正外部性，根據(jù)保護者得到補償原則應該得到補償。另一方面，該主體同時也是補償者，需要對相關流域上游經(jīng)濟主體進行補償。因為流域上游經(jīng)濟主體的生態(tài)環(huán)境治理行為使城市生態(tài)系統(tǒng)獲得了優(yōu)質生態(tài)資源輸入，是外部主體環(huán)境保護行為的受益方。   2．城市周邊生態(tài)系統(tǒng)所屬的地方政府。城市周邊生態(tài)系統(tǒng)所屬的地方政府是補償者。周邊生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的企業(yè)、居民在生產(chǎn)生活中向河流等生態(tài)子系統(tǒng)中排放污水，從而對城市生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負外部性，使其利益受損。我國環(huán)境保護法規(guī)定，“地方各級人民政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責，采取措施改善環(huán)境質量”。據(jù)此，做為企業(yè)、居民代表的地方政府應該承擔污染者的補償責任。   3．城市周邊生態(tài)系統(tǒng)的保護者。城市周邊生態(tài)系統(tǒng)的保護者，尤其是水源地環(huán)境的保護者是被補償者。因為他們的生態(tài)保護行為有利于增加河水量、改善水質，而自身為了保護行動通常會喪失一定的發(fā)展機會，其行為應該得到相應的補償。   4．城市市民及企事業(yè)單位。城市市民及企事業(yè)單位是補償者。城市生態(tài)系統(tǒng)建成后將使所在城市整體生態(tài)環(huán)境得到極大改善，全體市民及企事業(yè)單位都將受益。根據(jù)受益者補償原則，市民及企事業(yè)單位應該對城市生態(tài)系統(tǒng)的建設行為進行補償。當然，真正的補償責任可以考慮由市政府來承擔，以減少交易成本。對此需要說明的是，表面上來看，城市生態(tài)系統(tǒng)本身就是由政府出資來建設的，再讓政府代表市民對該建設進行生態(tài)補償看似多此一舉，實則不然。此補償機制的真正價值在于，通過較為準確的評估城市經(jīng)濟主體在生態(tài)化城市建設中的邊際收益，并由此決定最優(yōu)的城市生態(tài)系統(tǒng)建設規(guī)模，從而提升公共產(chǎn)品供給效率。#p#分頁標題#e#   （二）依據(jù)生態(tài)補償框架體系，選擇恰當?shù)难a償類型與補償方式   中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組經(jīng)過深入研究，提出了中國生態(tài)補償框架體系。依據(jù)此補償框架，結合城市生態(tài)化建設的實際情況，城市生態(tài)化發(fā)展模式主要涉及3種類型的生態(tài)補償問題。   1．生態(tài)系統(tǒng)服務補償。城市生態(tài)系統(tǒng)為周邊社會提供了優(yōu)質的生態(tài)系統(tǒng)服務，應該獲得此種類型的補償。補償方式方面，一是由市政府直接通過財政轉移支付進行補償；二是由市政府設立專門的生態(tài)補償基金，籌集資金進行補償。   2．流域水環(huán)境污染補償。主要牽涉到城市行政轄區(qū)內(nèi)的流域補償問題。流域上游主體的污染行為損害了下游主體的利益，下游主體應該得到補償。補償方式方面，可以由市政府直接進行市級財政轉移支付，或者流域各級政府相互協(xié)調，或者采取市場交易的方式如排污權交易。   3．流域水環(huán)境保護補償。主要是指對城市周邊生態(tài)系統(tǒng)中相關河流上游的村落、居民進行生態(tài)補償，以彌補他們在河流水源地的水量、水質保護方面作出的犧牲。補償方式可采取城市生態(tài)系統(tǒng)建設方向上游相關村落居民直接支付的形式，或者與上游地方政府進行協(xié)商補償，由地方政府來組織實施水源地水資源保護。   （三）兼顧科學性與現(xiàn)實性，制定具有可操作性的補償標準   生態(tài)補償標準的確定一般參照以下四方面的價值進行初步核算：生態(tài)保護者的投入和機會成本的損失；生態(tài)受益者的獲利；生態(tài)破壞的恢復成本；生態(tài)系統(tǒng)服務的價值。根據(jù)理論研究和實踐經(jīng)驗，對城市生態(tài)化發(fā)展不同類型生態(tài)補償?shù)难a償標準，提出如下具體測算方法。   1．生態(tài)系統(tǒng)服務的補償標準。城市生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務主要是對城市環(huán)境質量的改善。對于此類服務，無論是直接還是間接市場評估技術，都難以準確評估其服務價值。假想市場評估技術卻不失為一個好的選擇。假想市場評估技術又稱構造市場法，適用于缺乏真實市場數(shù)據(jù)，甚至無法通過間接市場來賦予生態(tài)服務價值時，依靠假想市場誘導消費者對生態(tài)服務的偏好，從而進行價值評估。其中，CVM（意愿價值評估法）是最為常用的一種假想市場評估技術，具體測算思路如下：第一步測度城市居民對生活環(huán)境改善的意愿支付價格，第二步測度城市生態(tài)系統(tǒng)對城市環(huán)境質量的提升率，第三步由前兩步的結果相乘獲得城市居民對城市生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務的意愿支付價格。   2．流域水環(huán)境污染的補償標準。城市生態(tài)系統(tǒng)流域補償問題主要涉及上游排污造成的水質污染的補償標準，此標準同時也可以作為排污權交易價值的參照標準。建議可考慮采用水生態(tài)恢復成本作為水污染補償標準，即以污水處理廠的治理成本作為“替代成本”。具體來說，若實際水質為V類，而協(xié)議水質為III類，則污水處理廠V類水修復到III類水的成本即為上游的污染成本，應該據(jù)此對下游進行補償。   3．流域水環(huán)境保護的補償標準。對流域上游水環(huán)境保護者補償?shù)某霭l(fā)點，是其保護行為增加了供水量。因而可考慮以上游供水增量的價值作為補償依據(jù)，分兩個步驟進行：第一步，測量水量增量。通過在河流上游與城市生態(tài)系統(tǒng)交界處設置流量計量裝置，測量全年河流徑流量增量。但這種方法可能受到自然氣候的影響，可考慮借助參照系調節(jié)，例如根據(jù)附件其他河流年徑流量的變化率作為參照系進行調節(jié)。第二步，測算增量河水的生態(tài)價值。可考慮用替代法獲得，即用增加1立方米優(yōu)質水資源可以節(jié)省的污水處理成本來表示。假設增量水為II類水。設由II類水到III類水，可容納的污染物總量為D單位。按照前述的污水處理成本測度方法，可以計算出D單位污染物的處理成本，這個成本即可做為單位II類水的生態(tài)價值，并以此作為流域水環(huán)境保護的補償標準。   （四）形成完善的制度保證，建立長效補償機制   生態(tài)補償機制的正常運轉必須有完善的制度作保障。一方面，建議制定《城市生態(tài)化發(fā)展補償辦法》，將上述內(nèi)容制度化，在逐步完善的基礎上，制定《城市生態(tài)化發(fā)展補償條例》，完善相關法律法規(guī)，使城市生態(tài)化發(fā)展模式中的生態(tài)補償機制長效化、規(guī)范化。另一方面，建議成立市級城市生態(tài)補償工作領導小組，統(tǒng)一協(xié)調城市轄區(qū)內(nèi)各相關政府在城市生態(tài)補償問題上的責、權、利，整合生態(tài)保護與建設資金，促進部門協(xié)作，建立和完善以政府投入為主，全社會支持的生態(tài)建設投融資體制。