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作者：沈偉 單位：中國刑事警察學院
自從治安學正式產生至今，學界始終沒有停止對作為社會科學的治安學的性質和功能的探討。有學者認為治安學的本質就是控制，從治安概念的歷史流變、治安學的知識體系、治安行為的實質、治安業務的范圍、治安權力和措施以及治安的價值分析等方面均體現了控制的本質[1]。如果把治安學放到更為廣泛的政治領域來審視的話，治安學過多地傾向于效率、規劃、目標等一系列的警察職業的特征，更多是服務于統治和管理民眾，而公民參與、協商、公民主動投身治安事務、授權公民和民主過程的思想在治安學的理念中退居其次。然而，研究治安學不能僅注重操作層面的社會治安控制[2]，還應關注包括培育公民的治安意識、治安組織、治安參與、自律機制等治安軟環境建設。
20世紀80年代以來，“社會資本理論”（socialcapitaltheory）由經濟學、社會學領域迅速向政治學、管理學等領域延伸，成為許多學科普遍關注的理論，治安學針對此一理論的回應取得了一定的進展。如有學者從構建社會治安防控體系新范式的視角探討社會資本與治安防控的邏輯關系[3]，并且提出當前社會治安防控體系最具意義的是以社會資本提高為框架的社會人際互動和心理溝通整合機制的實現。有學者從社會沖突的有效化解的視角探討社會資本對于社會秩序構建的建設性潛質[4]。有學者積極探討將社會資本概念引入到治安學中涉及的理論問題，包括概念界定、邏輯關系、主要內容以及概念范疇的理論意義和價值蘊含等，并且認為社會資本概念可以開闊治安學的理論視野，可以為治安學的功能和性質提供一種新的解釋范式[2]。特別是宏觀———群體層次上的社會資本理論更是關注一個社會組織、一個國家如何才能成功地創造出有利于自身發展的生存環境，如何能有效快捷地運用各種社會資源以實現自身預定的發展目標，以及如何能夠形成健康的社會交往關系和良好的社會風尚。加之政治學家將社會資本等同于鄉鎮、城市甚至國家這樣共同體中的“公民精神”（civicness）以后，社會資本更是具有社群和民族特征的意涵。無論是東方國家還是西方國家，都在致力于推進治理過程的民主化，即使承認發展中國家不得不依靠強勢政府推進政治民主的發展，需要政府介入和干預社會，但也并不意味著始終堅持管理主義的取向，不去尋求集體行動中的民眾參與與溝通，只重視社會資本存量的保持，而忽視社會資本增量的培育。
一、對治安學社會控制功能的反思
國內治安學界通常從警察的社會功能的單一視角來看待治安的本質[5]，認為治安學的控制本質來源于羅斯《社會控制》和薩姆納《民俗論》等著作中的社會控制概念，通常指社會組織體系運用社會規范以及與之相應的手段和方式，對社會成員的社會行為及價值觀念進行指導和約束，對各類社會關系進行調節和制約的過程。沒有社會控制，社會不可能存在，“所有的社會問題都是社會控制問題”。[6]羅斯將其表述為“社會對個人有計劃的支配以及為實現社會生活的某種功能而實施的支配”[7]，我國治安學界基本認同“社會控制就是通過社會權威的力量，依據社會規范并采用相應的方式和手段，協調、指導和約束社會群體及其成員的行為，進而維護社會秩序的過程。”[8]然而，與工業社會的形式化法律相比，社會控制的原初含義大多與原始社會、共同體中的習慣和風尚相聯系，羅斯的社會控制理論更加強調社會對人的動物本性的控制以限制人們發生不利于社會秩序的行為，因此關于社會控制的討論主要涉及關于社會秩序的保守主義觀點以及各種隱藏巧妙的限制和統治形式，其中貶抑和批判的意味更為濃厚[9]。
在后續的著作中社會控制更是專指外在的強制控制，“社會控制是社會生活的規范方面，它是對不軌行為的界定和反應，如禁止、譴責、懲罰和賠償”。[10]不同的政治意識形態在違法和犯罪的成因以及控制途徑上存在不同的理念，對于失范行為的性質和范圍也存在不同的界定，使得刑事司法和治安行政實踐中對于懲罰和規制的功用存在不同的立場。經典保守主義犯罪學觀點強調理性個人在犯罪過程中的自由選擇，突出犯罪人的道德瑕疵，進而要求個人為其行為負責，并且依賴懲罰來管制具有主觀惡意的犯罪人?；诮浀浞缸飳W保守主義社會控制哲學在政治上不可避免倡導國家在施加懲罰上積極主動的威權主義角色，韋伯認為“國家是成功地在給定領土內對暴力的合法使用享有壟斷權力的人類共同體，將暴力的壟斷視為國家的內核”。[11]從國家角度來講，社會控制是維護統治秩序而采取的各種制度、政策和手段，成文法律對犯罪的控制是社會控制的最后一道防線。“人們之所以會服從某種強制、某種規則或某種秩序，完全是因為他們相信這些外在力量中所包含的、與社會行動者的主觀意義取向相吻合的意義結構”。[12]現代社會創造了外部的正式的社會控制機制，警察和法官就是實施社會控制機制的職業。“所有政府都以警備、軍隊、警衛和監獄的形式維持對于集中的暴力手段的控制”[13]，對國防、法院、警察、監獄這些領域的國家壟斷權形成現代國家的合法性和政治認同的一個方面。但有西方學者認為，美國20世紀60年代以來由警察、監獄等實施的社會控制并未帶來人們對規范的遵守，反而失范行為的標簽作用強化了失范行為的特征。
與之形成對照的是20世紀中期一度在美國興起的自由主義的觀點，其傾向于將犯罪的原因歸結為不利的社會條件，其社會控制哲學主張對“病態”的犯罪人和社會進行治療和治理，依靠積極的社會政策而非司法政策來預防和控制犯罪。特別是犯罪學近年來最重要的創新之一就是發現公民素質的衰落與犯罪率之間存在著直接的聯系[14]。人們習慣于重視搶劫、傷害、暴力等嚴重犯罪，忽視輕微違法和公共秩序紊亂造成的積累性的后果。在歐洲和美國的城市，當人們被問及他們感到煩惱的問題時，住在比較混亂的街區的居民往往會談到廢棄的汽車、亂涂亂畫、、小青年組成的流氓團伙等現象。“一個城市生活和社會交往的結構受到破壞的街區將變得越來越脆弱，很容易受到更多的失序行為和嚴重犯罪的影響。”[15]同樣，美國的吉諾維斯案件也反映了人們對于法律的過度依賴，形成現代社會的通病。該案件正是由于鄰里關系沒有被調動起來而導致了個體權利的落空和法律干預的延遲[9]。由于國家權力的壟斷，社會的自我管制和調節機制沒有得到有效建立和調動，導致鄰里關系難以發動起來，致使在個人主義權利觀中權利的實現必須依托于國家法律和權力的運作，共同體內部的凝聚力逐漸衰竭，個人成為社會中只發生法律關系的孤立原子。#p#分頁標題#e#
治安學秉承社會控制的社會功能固然一方面與警察職業有關，“警察存在的目的：社會控制。無論就提供服務、執行刑法而言，還是預防混亂恢復秩序而言，警察都是社會控制的機構”[16]，然而更重要的是與對社會控制的片面理解密不可分。盡管龐德也使用其同事羅斯的“社會控制”的概念，認為“在近代世界，法律成了社會控制的主要手段。在當前社會中，我們主要依靠的是政治組織社會的強力。我們力圖通過有秩序和系統的適應能力，來調整關系和安排行為”。[17]可是龐德并不是在經濟學家長期用來指稱運用政治組織社會的強力去刻意計劃和指導經濟過程的意義上使用這個概念，而是指通過我們每個人的同胞的壓力而對每個人施以的控制，不論它是無意識的和不自愿的還是直接和有目的的[18]。社會控制不是政府的控制，而是人人通過法律對于社會的控制；社會控制不是主體超然于外的控制，而是系統主體和控制主體的合一；社會控制不是政府對民眾的控制，而是包含了對于政府自身控制的方式；社會控制的維度是兩維的，是對公權領域和私權領域控制的結合；社會控制①不是對越軌行為的規制和處理，不是僅僅為了秩序而控制，承擔維護公共秩序、加強社會管理、解決社會糾紛的任務，還要承擔維護公民權利的任務，恰恰是前者著眼于現實社會問題的實際解決，在很多情況下可能影響或忽視個體權利。在我國社會主義法制現代化建設過程中，也有學者提醒人們要對“國家主義”保持應有的警惕。[19]另外，作為公共物品的社會治安的提供渠道同樣面臨著集體行動的困境。一方面，如果社會治安單純依靠政府的公安機關來提供，則政府本身面臨的危機和困惑如機構膨脹、負擔沉重、過度規制等難以應付社會的多元化需求；另一方面，如果動員全社會參與社會治安的供給，則又必須克服“搭便車”的問題①。如何在社會治安秩序維護和提供方面超越集體行動的困境，也是傳統社會控制視角難以回答的問題。治安學必須認識到，成功的制度設計固然重要，但是制度運行的社會文化條件同樣不可忽視。
二、社會資本理論及其宏觀轉向
“社會資本”是從新經濟社會學演化出來的一個具有影響力的概念。傳統的主流經濟學把社會發展等同于經濟增長，可是“市場失靈”阻斷了依靠物質資本的擴張推動社會發展的思路，計劃和政府的失靈又使企圖通過政府對經濟發展的干預的思路面臨危機。因此，資本理論本身就必須符合社會發展的要求，合邏輯地尋求完善的新途徑。社會資本理論就是在這種背景下產生的。20世紀80年代以來，社會資本成為重要的社會學、政治學甚至是跨學科的概念。皮埃爾•布迪厄、詹姆斯•S.科爾曼、羅伯特•D.普特南、弗朗西斯•福山等學者都對其有自己的見解。研究者們多把社會資本的研究集中在個體或者微觀層面來理解，分析的焦點是個人如何在社會關系中投資以及為了產生回報，個人如何獲得嵌入在關系中的資源。
哈佛大學政治學教授普特南把社會資本納入政治學的研究視野，并且嘗試在整個社會范圍內使用這個概念，將研究視角放到群體的宏觀層次。本文也是在這個意義上理解社會資本的概念②。他提出“社會資本就是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。”[20]195由于宏觀層次的社會資本理論強調集體行為或組織行為的重要性，“對社會的繁榮以及所謂的競爭力至關重要，但是它的最重要的影響力不在經濟生活中，而在社會和政治生活方面”[21]，強調信任③、規范和網絡的重要性，因而本身對于社會的穩定和發展具有十分重要的意義。“表現為公民參與規范與網絡的社會資本可能是保持經濟發展和政府效能的一個基本前提”?？梢?，公民共同體及其公共精神是宏觀社會資本理論的一個重要假設，它延續古典共和主義傳統，不再歌頌自由主義的個人主義和個體權利，而是主張以他人的條件為自己的條件，在更為廣泛的公共需要的背景下理解自我利益。在普特南看來，不同存量的社會資本影響社會的經濟發展和民主建設，國家應該努力創造條件重新構建信任關系和社會協調的共識性規范④，重新構建公民的社會網絡，累積社會資本以維持社會穩定。普特南通過對現代意大利南北政府績效差異的研究發現，富裕程度和經濟現代性方面的巨大差異不是地區政府績效的一個重要原因，他強調的是地區的治理質量與該地區的“公共精神”之間存在更重要的關系，“公民共同體與制度績效和地區富裕程度的關系如此緊密，以致很難在統計的意義上把它們對生活的滿足感的影響區分開來，不過這三者中，公民性的影響是最大的”。[20]131而且普特南還認為，當用公民傳統和以往的社會經濟發展來預測當前的社會經濟發展水平時，發現公共精神實際上遠較經濟發展本身更為準確。在意大利公共精神發達的地區，社會信任長期以來是倫理道德的核心部分，它維持了經濟發展的動力，確保了政府的績效。在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大。當然信任也不是平白無故產生的。普特南認為在現代社會中，信任能夠從互惠規范和公民參與網絡這兩個相互聯系的方面產生?；セ菀幏队址譃榫獾幕セ莺推毡榛幕セ荩罢邚娬{人們同時交換價值相等的東西，而后者強調交換關系的持續性和特定時間的不均衡性。普遍化的互惠是具有高度生產性的社會資本，遵循這一規范的社會共同體具有更高的解決集體行動問題的能力。
公民參與的網絡對于信任的產生同樣重要。社會都是由一系列人際溝通和交換網絡構成的，其中有正式的網絡，也有非正式的網絡。有的以橫向聯系為主，它把具有相同地位和權力的行為者聯系在一起；另一些以垂直聯系為主，它將不平等的行為者結合到不對稱的等級和依附關系中。普特南認為社會網絡中以橫向為主的公民參與網絡越密，越有利于為了共同利益而合作。公民參與網絡特別是橫向的網絡可以減少人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在成本，體現了以往合作的成功。公民參與網絡從價值取向上看其終極目標并不是國家權力的效率優化，也不是個人利益的最大化，而是以公共利益為目標對權力和權利的超越。連接人們之間的紐帶是公共利益，成員發自自愿而非強制主動參與公共利益的實現和維護。盡管普特南社會資本理論的宏觀轉向具有明顯的社群和民族特征，引起了人們的廣泛注意，但同時也招致批評者的尖銳批評。如波茨認為社會資本作為共同體和民族的特征，同時既是原因也是結果。#p#分頁標題#e#
“它導致了像經濟發展以及犯罪減少這樣的積極結果，而且其存在來自同樣的結果。那些治理良好，并且經濟發展的城市之所以這樣是因為它們有高的社會資本；貧困城市缺乏這種美德。這是一種循環論證”，并且認為“社會資本在理論上的最大魅力在于個人層面”。[22]必須承認將社會資本當作時髦詞語來使用肯定是不行的，但忽視其理論解釋能力和人文價值也是不理智的。正如有學者認為的社會資本在中國問題的研究中富有價值[23]，而且認為鑒于中國社會的特殊性，中國社會資本的培育需要從兩個方面著手：一方面要對現有的社會資本存量進行改造，發掘傳統社會資本的積極效用；另一方面是利用制度創新增加現代意義社會資本的規模。首先是把公民的權利落到實處，保護公民權利，同時培養公民意識、公民精神，倡導公民對公共事務的參與意識；其次，在發展現代市場經濟的同時，推動公民社會的發育，擴大民間組織的廣泛性和行動的有效性；最后，在規范政治權力的使用范圍、嚴格限制政治權力對社會關系滲透的同時，發揮政治權力應有的正當作用。正如博克斯的論斷，“我們已經進入了一個新的時代，這個時代的特征就是公民擁有更大的控制權，由公民自我決定社區未來愿景及達到愿景所需的政府結構的公民治理的時代。”[24]
美國社會學家默頓在其中層功能分析范式中創造性地提出“顯性功能”與“隱性功能”的概念來說明社會行動主觀動機與客觀社會后果之間的關系。默頓認為“顯性功能是有助于系統的調整和適應的客觀后果，這種適應和調整是系統中參與者所預料、所認可的；反之，隱性功能是沒有被預料、沒有被認可的。”[25]隱性功能的概念使觀察者不再只注意某一社會行動是否達到其所宣稱的目的，而注意到另外一系列后果。例如，研究一種新的工資制度，考察它有沒有達到減少人事變動與增加產量的目的，則屬于研究顯功能；考察它有沒有達到“增加戰爭意愿”、“購買戰爭債的意愿”、“對其他種族群體的容忍”等，則屬于研究隱性功能。如果認為治安學中的社會控制功能是其顯性功能的話，那么社會治安控制行動中產生的后果將同樣影響社會資本的規模和狀況，是其不能忽略的隱性功能。普特南在研究時也強調，如果認識到社會資本是重要的，那么它的重心就不應該放在增加個人的機會上，而必須把注意力放在社群發展上，為各種社會組織的存在留下空間。政府政策無論其預期目標是什么，都應該檢驗他們對社會資本產生的間接影響。社會資本不是有效的公共政策的替代物，而是這種公共政策成功的前提，在某個方面還是它的結果。
社會資本是通過國家和市場發揮作用的，并且與他們形成了互動關系，并沒有取代他們。明智的政策能夠鼓勵社會資本的形成，而且社會資本也會提高政府行為的效率。研究者應該試圖找到鼓勵社會資本形成和利用已有的資本的更為實際的方法。[26]和諧社會是在社會正義價值和規則的引導下，公民個人及群體的正當權利和利益能夠得到充分表達和維護，國家權力機構能夠對社會利益沖突進行有效協調和整合，各個社會利益主體能夠自由、平等和諧共處的社會。[27]有學者認為將社會資本引入到社會治安問題解決之中，其現實意義和價值蘊含主要體現在三個方面[2]，即可以拓寬治安學研究的領域，更加注重公民治安意識、治安組織、治安參與、自律機制和治安環境等文化因素；可以使治安學與社會學的結合找到一個新的契合點；可以優化社會治安綜合治理的政策和社會治安的功能。一個國家或者地區的社會資本狀況一方面是歷史的遺留物，另一方面也是體制和制度運行的結果，社會資本的形成和有效運行，對政府功能、公民參與、制度創新、社會規范和社會凝聚力等都將產生影響，以信任為本質特征的社會關系網絡和道德網絡建構的社會資本，在治安學的框架內可以通過整合組織行為以及協調集體行動而形成巨大的社會力量。正是在這個意義上，我們說治安學在關注社會良性運行發展以及關注社會治安有效治理的過程中，也必須關注宏觀社會資本的培育，關注治安行動的隱性功能。
第一，治安行動要能夠促進治安實體之間的和諧。治安實體包括治安主體和治安客體兩個相互聯系和作用的方面。和諧的治安主客體關系是治安權力合法性的必然要求，其基礎就是普遍信任。西方學者區分了特殊信任和普遍信任。前者是以血緣、親緣、地緣等親情關系為基礎，形成狹隘的非正式規則。普遍主義信任則是打破了特殊主義信任的限制，經由普遍的抽象的權力規范建立起來。在社會治安領域，普遍信任經常體現為治安主體或者公安機關的公信力，如“天津艾滋病扎針”事件就是一個典型的普遍信任缺乏的案例。[28]作為社會生活中的一個危機事件，其由于傳聞造成的社會性恐慌是極度危險的。當社會安全面臨危機事件的沖擊的時候，必須具有公信力的權威性說法，以使人們形成正確的判斷。問題的關鍵是權威說法來遲，不利于社會穩定；權威說法公開，社會成員還是會將信將疑。在構建和諧社會的背景之下，必須彌補這種信任結構的缺失，使社會治安實體之間在信息公開、執法監督、治安參與等方面建立和培育普遍信任的溝通和合作機制，積極促進治安實體間的和諧。
第二，治安行動要能夠促進互惠規范的形成，彌補公民參與網絡的缺失?；セ菰瓌t在中國歷史悠久，是中國社會關系的基礎，中國人相信人與人之間行為的相互性應該如因果關系一樣確定。“中國人做事時通常期望得到回報。為他人做的好事經常被認為是所謂的‘社會投資’，希望為此得到不菲的回報”[29]。在中外社區警務模式中一個普遍化的項目是鄰里守望（NeighborWatch），該項目的目標是：（1）通過合作和參與保護地方鄰里的安全；（2）在社區鄰里范圍留心發現任何可疑行為并向警察報告。[30]一個和諧的社會不僅需要國家和政府立法方面的法律法規，更需要社會成員在長期交往中形成的包括自由、平等、誠實、履行諾言等互惠規范。例如有學者已經借鑒經濟學群論的研究成果提出社區治安群理論[31建構社區內必須相互依賴的治安治理組織和個體之間為達成共同的治安目標而在知識、技術、資源等方面結成互補關系，并以此為基礎形成以降低社區治安體系內部的互動成本、克服本為壁壘、取得超值效益為主要特征的社區治安網絡。在治安實踐中探索和借鑒多元主體協商治理的關系模式，逐漸式微警察作為治安管理行政權威的色彩，理順多元主體在社會治安秩序維護中的互動結構。#p#分頁標題#e#
第三，治安行動要能夠利用制度創新擴充社會資本的存量。宏觀社會資本不能替代法律，社會治安各種關系和網絡中的信任、規范只能是社會主義法治的有效補充，它必須以社會的制度化為基礎。要增強公安以及政府機關的管理水平和運行效率，利用現有的社會資本資源的優勢①和制度創新，建立新型的社會關系網絡和合作關系。如確認娛樂場所行業協會，其作為新生事物，一方面要在政府機構改革和職能轉變中承接政府轉移的為娛樂場所服務的職能，行業自律和維護娛樂場所合法權益的職能，加強自身管理的職能；另一方面，要承擔維護行業場所的治安穩定，收集各類治安情報信息，積極參與社會治安管理的職能。無論政策還是法律層面，都應積極推動公民社會的發育，培養公民意識和公民精神，鼓勵參與意識。
四、結語
如果認為科學發展觀是解決人與自然的關系問題的話，那么構建社會主義和諧社會則是更注重解決人與人之間的關系問題，社會秩序的治與亂歸根結底取決于人與人之間關系的和諧與否。治安學的理論研究和實踐過程必須突破傳統的社會控制顯性功能的單一視角，樹立社會資本意識和培育社會資本的意識，關注共同利益為基礎的人際關系和普遍信任，避免社會資本存量的減少，充分體現治安學顯性與隱性的雙重功能。
