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本文作者：劉先長 譚貴初 單位：德宏師范高等專科學校法政系 榮華教育辦

監督法制及其它方面的問題

對政府權力進行制約的廉政法制建設嚴重滯后。在廉政立法方面,法律法規的制定尚不完善,主要是廉政立法體系還不完善,其規定帶有應急性、政策性的特點,如政府經商辦企業有后患時,才出臺有關規定。廉政行為準則大多也是一些不具有法律效力的道德教育和黨內文件,像文件中的“不許”、“不準”、“嚴禁”之類的原則規定,缺乏實施的可操作性,對違反了之后應如何處置沒有做出相應具體的規定。這種規定不是以國家法律的形式來起制約作用,很難對官員的行為起到嚴格的制約作用。由于立法不完備,廉政立法缺乏總體的法律指導,使許多腐敗分子有機可乘,逃脫制裁。例如,中國廉政法律體系中一直缺少“財產公開申報法”和關于吃、請、受、禮的明確規定,這導致了許多隱形腐敗猖獗:有的政府人員擁有的私人財產與其正常收入明顯不符,但因沒有國外的“私人財產說不清不行”的法律規定而無法確認其腐敗行為。中國到現在還沒有一部《監督法》,也沒有正式的《反貪污賄賂法》和《國家公職人員財產申請法》。

司法機關對行政執法的監督較薄弱。司法監督的優越性在于其嚴格、公開的司法程序,使監督具有權威性。因此,司法監督也是最有效的監督方式之一。但是,目前我國司法機關對行政執法的監督還是顯得比較薄弱。就法律來講,雖然《行政訴訟法》的頒布實施對法院依法監督行政機關依法行政起了十分重要的作用。但是由于法院對具體行政行為的審查僅限于合法性方面,且又奉行不告不理的原則。截至2000年6月,全國各地法院共受理一審行政案件557877件,行政訴訟受案范圍不斷依法拓寬,案件類型達50余種,幾乎涉及所有行政管理部門的各類執法行為,從案件處理的情況看,基本上保證了司法的公正性,原告勝訴率約占結案數的40%。總的來看,“民告官”的行政訴訟制度在不斷排除各種干擾中步履維艱地前進著,成績不可低估。而行政執法中往往問題較多的恰恰在于自由裁量權的不當行使,對此法院除了對行政處罰顯失公正的行為可以判決變更外,更多的卻是無能為力,對于我國專門執法監督機關的檢察院來講,因其監督對象的不清,大大制約了其作為專門監督機關監督功能的發揮。憲法規定,人民檢察院是國家的法律監督機關,賦予檢察機關對任何執法主體的執法活動進行監督的權利,但是在實踐中檢察院除了對公安機關和審判機關的執法活動可以依照法律規定進行有關的法律監督外,對面廣量多的行政執法活動難以實現其監督權。

傳統行政文化對執法監督的不利影響。在我國行政實踐活動基礎上積淀而形成的行政文化,有著豐富的內涵與鮮明的特點,比如重人治,輕法治,特權觀念,世襲觀念,官本位觀念,嚴格的等級制等等。這些行政文化在歷史中起過一定的積極作用,但已不符合現代社會市場經濟與民主政治的要求,并與行政民主原則和行政效率原則相悖。另一方面,中國是一個禮儀之邦,講究“和為貴”一團和氣,皆大歡喜被認為是最好的結局,在這種觀念的影響下,中國人非常講情面,愛面子,不愿得罪人,認為多一事不如少一事等等。在一項調查中,對于“人情大于法”認為是個別現象的有30人,占4•84%;認為是少數的有66人,占10•65%;認為只部分的有191人,占30•81%;認為一半有67人,占10•81%;認為大多數的有261人,占490%,可見人情風已成為影響行政執法監督的一個主要因素。

對策與思考

強化執政黨和權力機關對行政執法的監督權力,形成外部監督的整合和權威。

加強黨對政府的監督。中國共產黨作為執政黨,必須堅持其對國家生活的領導,也包括黨對國家行政管理工作的領導和監督,黨對國家行政管理工作的領導和監督的方式主要有:制定正確的路線、方針、政策,并通過黨的各級組織對各級政府及其部門實施黨的路線、方針、政策和國家法律的過程進行監督;推薦優秀干部擔任政府重要職務來實現黨對政府工作的監督;最主要的是通過黨的各級紀律檢查委員會審查和處理行政機關工作人員違紀政紀的行為,監督政府公職人員依法行政。

改進和健全權力機關的監督。(1)借鑒瑞典等國的經驗,設立我國的人大監督專員制度。在國外,不少國家的議會也推行議會監督專員制度。該制度源于19世紀初期的瑞典,后傳入北歐國家。二戰結束后相繼被西歐、英聯邦各國、美國的若干州、甚至亞洲的日本等吸收效仿。如以瑞典和英國為代表的許多國家,其議會內部都設置了議會監察專員,監督對象主要是政府業務類官員和其他國家機關、企事業單位的工作人員。雖然建立該機構的最初目的是為了監督法律執行,限制國家行政、司法機關工作人員不合法、不公正的行為,但由于它分別受理一切控告國家機關包括軍事機關和企事業單位及其工作人員的申訴案,并有權進行調查、制約公權濫用,在救濟和維護公民權益方面,可謂功不可沒。現在,各種類型的監督專員制度已經分布于世界各國,據統計已有70多個國家和地區建立了議會監督專員制度,僅國際監督專員協會就有50多個國家成員。(2)設立專門的行政執法稽查特派員制度。行政執法稽查特派員由各級政府提名的人大代表并由同級人大及其常委會通過的人員組成;由省派往地區,由地區派往縣,由縣派往鄉鎮。各級行政執法稽查特派員組成的行政執法稽查特派員委員會作為本級人大的專門委員會,直接對本級人大常委會負責;該委員會的地位可適當高于其他專門委員會,享有人、財、物配置的優先權和議事的優先權。各級特派員有人、財、物等配置的優先權和議事的優先權。各級特派員在人、財、物等方面享有相對于行政執法機關的自由獨立權,接受同級人大常委會和上級稽查特派員的雙重領導,在雙重領導管轄出現沖突時由上級人大裁決;在派駐地享有對行政執法具體活動、財務管理、人事變動等方面重大事情的知情權和聽證權,對重大行政執法違法行為及時報請同級行政執法稽查特派員委員會予以審查監督。這一制度不僅可以改變以前人大各部門分兵把守降低了人大整體監督效能的情況,而且大大降低了人大行政執法監督的社會成本。

借鑒西方國家的經驗,加快廉政法律的建設。歐美一些國家在刑法、民法中均規定了嚴厲打擊和處理行賄受賄、貪污盜竊、失職、瀆職的措施,并且將公務員兼職受禮、財產異常變動、配偶和親屬接收利益贈予、從事與公職不相宜的活動、侵占公有財產和他人財產、影響政府工作效能等違規違法事項的裁處均用準則、條例、法規等形式確立下來頒布下去。如美國的廉政立法還具有兩個明顯的特點:一是細密。立法對事項規定得非常具體,使每個公職人員都能“對號入座”,可操作性和適用性很強,實踐中也容易落到實處。二是周全。美國的聯邦和州兩套立法系統都非常重視用法律來規范公職人員的行為,行事時都有法可依、于法有據。“僅聯邦制定的公職人員行為規則就達4萬多項,對政府官員個人財產申報及乘坐公車、吃請受禮等都作了具體規定。”我國必須從實際出發,借鑒國外有益經驗,制定《舉報法》,把舉報的受理、舉報線索的處理、受理舉報部門的權利義務、舉報人的權利義務及對舉報人的保護獎勵等作出明確規定;制定《監督法》,從監督體系、監督內容、監督手段、操作程序等方面,對公務員執法行為全面監督;制定統一的國家《行政程序法》,建立完善的行政聽證、表明身份、順序、公開說明理由、卷宗閱覽、時限、回避、、緊急處理、委托、審執分離、聯合決定、復議、司法、審查以及行政協助制度。#p#分頁標題#e#

完善行政機關的內部監督

建立健全行政執法責任制和執法過錯追究制,使行政執法監督經常化、程序化、制度化。首先,應建立健全行政執法責任制。執法監督不應只限于了解執法情況,而且要通過對執法情況的了解達到督促被監督對象嚴格依法辦事、改進執法狀況之目的。因此,只有全面推行行政執法責任制,要將本部門負責實施的法律、法規和規章的職責分解落實到具體的執法機構和執法崗位,依法確立每個執法機構和執法崗位的職責權限、執法標準、工作程序、工作制度以及保障實施的措施,確立各級政府及其部門的主要負責人為依法行政的第一責任人。要與建立行政管理公示制、評議考核制、錯案責任追究制結合起來。其次,應建立健全執法過錯追究制度。行政執法機關及其行政執法人員在實施行政執法行為的過程中,由于諸多因素的影響,其行為不可避免地會出現違法現象,既損害了國家利益、集體利益,又損害了公民、法人及其他組織的合法權益,這種行政執法行為理應受到法律的追究,這是我國社會主義法制原則的要求。我國的法律有80%多是靠行政機關執行的。在執法中,不按執法責任制規定作為,引起了許多問題。由于有些行政機關不認真貫徹執法責任制,近幾年行政相對人申請行政復議的數量越來越多。1999年我國《行政復議條例》廢止、《行政復議法》頒布實施后,僅23個省、市、自治區不完全統計,當年就新收到行政復議申請達32170件,比上年增長了35%以上。由于有些行政機關不認真貫徹執法責任制,“民告官”的行政訴訟案件的情況也越來越嚴重。據最高法院統計,行政訴訟法頒布實施后的十年中,全國各級法院受理一審行政案件57萬件,政府敗訴率高達40%。有個市的龍港區法院1998年審結的行政訴訟案件中,政府敗訴率竟高達94%。由于有些行政機關不認真貫徹執法責任制,使法律的權威和政府的形象都受到了嚴重影響。因此,建立健全行政執法錯案責任追究制,依據《國家賠償法》、《行政監察法》、《國家公務員法》等有關法律法規,對違法、失職和不當行政的行政執法機關及直接責任人員,依法追究法律責任或予以行政處分。

創新層級行政監督體制,逐步形成監察、審計、政府法制監督的有機整體。一是改革監督體制與機遇。在現有監察、審計、政府法制監督的基礎上,可探索一種既有分工,又有協作的“三合一”的監督體制,通過實現監督體制網絡化,克服多部門分散監督的弊端,實現監督的整體效能。目前,黨的監督,人大監督,政府層級行政監督,司法監督,新聞監督,社會監督各自為陣,并沒有形成一股“監督合力”,人多勢眾卻監督不力,造成很大浪費。究其原因,根本在于監督機制上不合理。因此,在改革體制的同時,要探索一種新的監督體制,逐步試行“各類監督聯系會議”,“定期聯合辦公制度”,“案件移送制度”等,通過溝通協作,使分散的監督形成一個有機的整體。二是積極實施政府法制監督。政府法制監督是指縣級以上人民政府依法對轄區內的行政機關貫徹執行法律、法規、規章情況進行監督,并對所屬工作部門和下級人民政府不合法、不適當的行政行為依法予以糾正或者撤銷的一種法制制度。

加強社會監督

強化監督手段和權威,加大懲戒力度,同時也要進一步明確監督者的責任。強有力的監督手段和權威是保證執法監督工作富有成效的重要因素,也是確保依法行政、建成法治國家的一個要件。從我國監督工作的經驗教訓和現實情況看,執法監督職能機構都應當擁有強硬、高效和完備的監督手段,包括披露材料權、扣押財物權和人事處分權。同時,執法監督工作本身應當嚴格遵守程序,如果監督者有違法處理、處理明顯失當或拖延不處理等違法失職行為時,也必須承擔相應責任,真正做到任何公權力都受監督。

轉變行政執法方式,注重服務與合作。目前,我國行政執法方式以管制方式為主,激勵方式較少采用。上海市是全國公認的行政執法較為規范有序的地區。根據1998年、1999年行政執法統計數據表明:1998年上海市行政執法主體作出的具體行政行為總數為2286萬件,其中行政許可約1032萬件,占45•14%,行政處罰約1332萬件,占59%;行政強制措施15萬多件,占0•68%;其它行政行為6萬多件,占0•26%。1999年共作出具體行政為2055萬件;其中行政處罰占具體行政行為總數的59•5%;行政許可占39•5%;行政強制措施占0•91;其他行為占0•04%。由此可以推測,全國各地的行政執法主體執行的具體行政行為中,行政許可和行政處罰占絕對大多數,而其他行政行為微乎其微。隨著社會主義市場經濟體制的建立,政府職能的轉變,執法機關應改變執法方式。

加強輿論監督。加強新聞輿論監督,首先要尋求各級黨委和政府的支持,沒有各級黨委和政府的支持,新聞輿論監督就不可能發揮其應有的作用。其次,要建立完備、合理的新聞法律制度。加快新聞輿論監督方面的立法,以法律形式明確具體地規定輿論的監督權、審稿權、批評權和采訪、報道程序、方法以及侵權責任等,以此擴大新聞輿論監督的范圍,加大新聞輿論監督的力度,增強新聞輿論監督權威性和實效性。賦予新聞媒介自律的法律制度。例如,應避免干擾司法機關獨立行使職權、避免誤導公眾;應避免侵犯公民的隱私權等,以使我國對新聞媒介的管理模式實現由行政手段為主向以法律手段為主的管理的轉變。

加強宣傳,轉變觀念,為行政執法監督營造良好的社會氛圍。具體說,首先,有關的新聞媒體,如報紙、電臺、電視臺、雜志等重要媒體應大力宣傳加強行政執法監督的必要性和重要性,要敢于將行政執法及執法監督中存在的問題曝光。此外,有關媒體還可以通過開辟諸如“加強和完善行政執法監督大家談”等專欄形式為加強行政執法監督獻計獻策。其次,監督者和被監督者都要轉變觀念,要正確認識行政執法監督。就監督者來說,要有權利意識和責任意識。要認識到監督權是法律賦予自己的權利,要敢于對行政執法活動大膽進行監督。就被監督者來說,要有公仆意識和服務意識,要徹底擯棄“官本位”思想,要認識到自己不過是人民的公仆,權力是人民給的,它應該用來為人民服務,要認識到老百姓對自己的監督有利于自己正確地行使權力,減少自己犯錯誤。因而要自覺接受監督者對自己的監督。目前,要結合黨員先進性教育活動,讓行政執法機關的黨員干部進一步明確執政為民這樣一個執法目的,端正政治態度,形成過硬的工作作風。行政執法的目的就是為了更好地推進社會經濟文化的發展,完善社會主義市場經濟體制,極大地提高我國的綜合國力,維護最廣大人民群眾的根本利益,最充分地反映社會主義政治文明建設和政治發展的要求。只有在行政執法工作中加強監督,從嚴治政,才能保證黨的路線方針政策全面反映最廣大人民群眾的根本利益和時展的要求。#p#分頁標題#e#