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本文作者：張西道 單位：中共懷化市委黨校

行政執(zhí)法作為一種始自近代的客觀社會存在，其理論的出發(fā)點和落腳點必受之于某種人類價值判斷的引領(lǐng)，并將其作為自身的精神追尋所在，而這種價值判斷暨精神追尋便是行政文明。恩格斯認為“文明是實踐的事情，是一種社會品質(zhì)；文明是相對于蒙昧、野蠻的一種社會狀態(tài)。”[1]法國前首相、政治家基佐認為“文明這個詞所包含的第一個事實是進展、發(fā)展這個事實。”[2]日本學(xué)者福澤諭吉認為“文明是一個相對的詞，其范圍之大無邊無際，因此只能說它是擺脫野蠻狀態(tài)而逐步向前進的東西。”[3]

由此我們可以得出文明是一種社會品質(zhì)和狀態(tài)，一種以人類社會的開化程度和進步狀態(tài)為判斷標(biāo)準(zhǔn)和評價尺度的品質(zhì)和狀態(tài)，而人類社會的美好、發(fā)達、進步諸因素應(yīng)是其應(yīng)有之義?；趯ξ拿鲀?nèi)涵的認識，我們便可以對行政文明“是什么”做出較為正確的理解。行政文明作為整個人類文明的子系統(tǒng)之一和政治文明的重要構(gòu)件，其文明程度直接標(biāo)示著社會生活特別是公共行政的發(fā)展與進步狀態(tài)。公共行政既包括以行政理念、行政道德、行政制度和行政法規(guī)等為主要內(nèi)容的主觀形態(tài)，也包括以行政機構(gòu)、行政職能、行政方式、行政行為等為主要內(nèi)容的客觀形態(tài)。簡言之，意識、制度和行為是公共行政的關(guān)鍵要素和主要內(nèi)容。如果公共行政的進步狀態(tài)以文明進步程度為評價標(biāo)準(zhǔn)，那么作為公共行政三要素的行政意識、行政制度和行政行為也必須以此作為評價標(biāo)尺，暨公共行政的發(fā)展與進步要有高度文明的行政意識、高度文明的行政制度和高度文明的行政行為做支撐，并且三者相統(tǒng)一、相融合。因而，所謂行政文明，就是一種行政管理的進步狀態(tài)與理想實踐，是一種在政府治理過程中，以符合時展的現(xiàn)代行政理念、科學(xué)的現(xiàn)代行政制度、規(guī)范的行政行為為最高規(guī)范和指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，旨在維護公眾利益、提高行政效能的行政管理進步狀態(tài)與理想實踐。

行政文明是行政執(zhí)法適應(yīng)時展，迎合人類需求的必然選擇。行政執(zhí)法作為將行政法從文本規(guī)定轉(zhuǎn)化為人們的實際行為規(guī)范的手段必然受制于行政法基礎(chǔ)理論的規(guī)制與指引，也只有在正確的行政法基礎(chǔ)理論的指引下，才能為行政執(zhí)法的目的、原則、制度、功能、規(guī)范提供一定的基本依據(jù)與理論基礎(chǔ)，而行政法理論基礎(chǔ)是對行政法現(xiàn)象的本源性解釋，這種解釋也應(yīng)當(dāng)有一個最終的邏輯起點和現(xiàn)實起點。如果深入考察作為部門法的行政法的產(chǎn)生、存在及未來發(fā)展，我們可以得出其邏輯起點和現(xiàn)實起點應(yīng)該是行政文明，暨行政法的理論基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是行政文明，也就是說行政文明乃行政執(zhí)法之“法的精神”。首先，從社會歷史背景看，行政法產(chǎn)生的根本動力是人們對行政文明的迫切要求。行政法作為各國法律體系中的一項重要部門法始于自由資本主義的興起，而歷史上出現(xiàn)的各種行政法學(xué)流派的思想，不論是“管理論”、“控權(quán)論”還是“平衡論”，都只是我們實現(xiàn)國家管理目標(biāo)的路徑或模式選擇。同時，人們在追求善治的過程中逐步實現(xiàn)了傳統(tǒng)人治行政向現(xiàn)代法治行政的轉(zhuǎn)變，管制行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變。

這種政府行政理念與管理模式的轉(zhuǎn)變其最終目的就是實現(xiàn)一個理性的、充滿公平正義的、高度文明的人類社會。我們推進行政法治的目的是建立法治政府，而法治政府的最終目標(biāo)是實現(xiàn)一個更美好、更發(fā)達、更進步的人類社會。即行政法治的踐行是為了達至更高層次的行政文明，而行政文明是為了實現(xiàn)更文明的社會。[4]其次，行政法在現(xiàn)代社會存在的理由和價值旨在維護和推進行政文明并最終實現(xiàn)社會文明。行政法的存在是因為其可以促進現(xiàn)代行政文明的下列目標(biāo)的實現(xiàn):一是行政法及其制度的運行和調(diào)整均應(yīng)體現(xiàn)人民本位、權(quán)利本位;二是行政法及其制度的運行和調(diào)整都以自由、公平、高效作為價值追求的目標(biāo)和評價體系;三是行政權(quán)運行的法治化;四是政治生活的民主化，進而促進經(jīng)濟生活和文化生活的民主化。[5]由此可見，行政文明乃是行政法的邏輯起點和現(xiàn)實起點。行政執(zhí)法作為行政法的具體表達形式必須秉承此精神，把行政文明作為執(zhí)法制度與實踐的價值評判標(biāo)準(zhǔn)、理論向度與精神追尋。

行政理念是行政文明建設(shè)的靈魂，是人類發(fā)展進步的重要源泉。行政執(zhí)法理念作為行政執(zhí)法實踐的靈魂，它是現(xiàn)代政府實現(xiàn)自我再造的核心要求。這種理念必須具有全局性、先導(dǎo)性，在促進政府發(fā)展和進步的同時也必然帶來整個社會的發(fā)展和進步。實踐證明，政府行政執(zhí)法文明建設(shè)有其自身的邏輯，這種邏輯首先是政府執(zhí)法理念的創(chuàng)新，然后是引導(dǎo)政府執(zhí)法體制的變革，最后到政府執(zhí)法行為的規(guī)范落實。此過程中，政府行政理念的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變起著基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性的作用。轉(zhuǎn)型期間有法不依、執(zhí)法不公、濫用職權(quán)和違法侵權(quán)等執(zhí)法失范現(xiàn)象層出不窮，行政執(zhí)法日益陷入困境，實際上與行政執(zhí)法理念的滯后、匱乏或不正確有很大關(guān)系。行政執(zhí)法還固于傳統(tǒng)的人治執(zhí)法理念，而新的善治行政理念在舊思維、老傳統(tǒng)的束縛下難以得到真正的釋放與提升。

“行政執(zhí)法”作為法學(xué)概念確立已久，對于其具體內(nèi)涵與外延，我國法律實務(wù)界和學(xué)術(shù)界觀點各異，有廣義的理解，有狹義的理解。從多種觀點對行政執(zhí)法的內(nèi)容界定來看，都存在著一個共同的視角缺陷：既主要從行政主體的權(quán)力方式視角來界定行政執(zhí)法,將行政執(zhí)法看作行政主體（限指行政機關(guān)和授權(quán)組織）的行為。但是，現(xiàn)代行政執(zhí)法已不再是單純的官方行為，或是命令加執(zhí)行的簡單剛性模式，而是強調(diào)行政方與行政相對方在利益博弈過程中實現(xiàn)雙贏的動態(tài)行政，體現(xiàn)更多的是民主行政、參與行政、合作行政、服務(wù)行政。所以，“行政執(zhí)法”基于現(xiàn)代性與時代性的要求其內(nèi)涵與外延需要得到進一步延展。首先,行政相對人、行政第三人理應(yīng)與行政機關(guān)、授權(quán)組織同成為行政執(zhí)法主體。他們既享有行政法上的權(quán)利，又承擔(dān)行政法上的義務(wù)。其次，行政執(zhí)法不再是單純直接影響行政相對人的靜態(tài)行為，而是雙方參與博弈的動態(tài)過程。其要求行政相對方在行政執(zhí)法過程中的知情、參與、表達、申訴、救濟等權(quán)利得到有效的落實與保障。最后，行政執(zhí)法的最終體現(xiàn)的結(jié)果具有雙服務(wù)性。即既服務(wù)于公共利益,也服務(wù)于私人利益。[6]兩者利益的優(yōu)先權(quán)必須得到理性的、公平的對待，公共利益并不當(dāng)然高于私人利益。對行政執(zhí)法內(nèi)涵與外援的再理解更好的回應(yīng)了現(xiàn)代行政對文明的希翼,也為從執(zhí)法理念到執(zhí)法制度和方式的改進和創(chuàng)新打下堅實的基礎(chǔ)。因此，為了實現(xiàn)對行政文明的追尋，我們必須在行政執(zhí)法理念反思、行政執(zhí)法制度重構(gòu)與行為重塑中突顯參與、合作、服務(wù)、協(xié)商、溝通、互信，而不是單方的命令和裁斷、管制、強制，甚至暴力。#p#分頁標(biāo)題#e#

法治理念是實現(xiàn)法治的靈魂，是行政執(zhí)法的理念統(tǒng)領(lǐng)。法治理念主要包含法律至上、公權(quán)力限制、公平正義、人權(quán)保障等內(nèi)容。法律至上是法治賴以實現(xiàn)的根本保障，一切機關(guān)、組織和個人都必須遵守以憲法和法律為根本的活動準(zhǔn)則，特別是擁有公權(quán)力的行政機關(guān)必須厘清權(quán)力的邊界，自覺在憲法和法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使公權(quán)力，把執(zhí)法權(quán)力納入法治的軌道，受到法律的約束與控制。同時，公平正義是行政執(zhí)法最普遍的價值追求。公平合理、及時高效、程序正當(dāng)應(yīng)當(dāng)成為行政執(zhí)法堅守的原則性要求。另外，尊重和保障人權(quán)是行政執(zhí)法的價值實質(zhì)，行政執(zhí)法必須以人為本、保障人權(quán)、尊重人格?？偫碓?010在8月27日召開的全國依法行政工作會議上專門指出：“要進一步加強和改善行政執(zhí)法，改進執(zhí)法方式，不得粗暴對待當(dāng)事人，不得侵害執(zhí)法對象的人身權(quán)利和人格尊嚴。”總理講話寓意深刻：行政執(zhí)法中對人的尊嚴的尊重，已經(jīng)成為衡量行政執(zhí)法合法性、正當(dāng)性的基準(zhǔn)。“罪錯應(yīng)負責(zé)任，人格不容侮辱”，這是現(xiàn)代法治社會的一個基本精神。

民主是一種政治制度，其理念的最大特點在于，它以公民的意志作為其政治合法性的基礎(chǔ)，其實踐就是全體公民有權(quán)并且能夠直接或間接地，積極或消極地參與公共事務(wù)的決策過程。行政執(zhí)法作為實現(xiàn)國家公共管理職能，維護公共利益和社會秩序，提供公共服務(wù)產(chǎn)品的手段，在實踐中必然觸及多方利益，特別是私人利益。因此，讓利益相關(guān)方平等參與、談判溝通、交流協(xié)作、共同治理或者自主管理，在平等相處和自由選擇的行政過程中實現(xiàn)相關(guān)利益體的良性互動，在和諧的民主氛圍中實現(xiàn)利益的擇優(yōu)選擇。相比傳統(tǒng)行政管制模式下行政權(quán)力的單方意志和手段，這種在相關(guān)利益體共同參與、共同認同下達成的利益妥協(xié)或共贏更有利于法律效果和社會效果的良好實現(xiàn)。在強調(diào)國家善治的今天，充分尊重民意，引導(dǎo)民眾參與已是一種必然選擇，也只有通過行政方與行政相對方的參與、協(xié)商、合作等行政實踐，才能實現(xiàn)集權(quán)性的傳統(tǒng)行政管理向民主性的現(xiàn)代公共治理的轉(zhuǎn)變。

建設(shè)服務(wù)型政府是中國政治發(fā)展的一項重要戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，它要求摒棄傳統(tǒng)的官僚制式的社會管制型政府理念，樹立行政方與行政相對方攜手合作的社會治理理念和公共服務(wù)理念。實踐中，要求公職人員剔除“政治式”的治民、管制、命令、強制、服從等思維和行為，把以民為本、執(zhí)法為民、與民共治作為行政執(zhí)法的理念，實現(xiàn)管制向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，服務(wù)融于管理、管理與扶持引導(dǎo)并重。同時，行政公職人員應(yīng)當(dāng)樹立“顧客導(dǎo)向”的服務(wù)意識，在尊重、理解行政相對方的基礎(chǔ)上，改進管理方式，順應(yīng)由管理行政、秩序行政、指令行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政、給付行政、指導(dǎo)行政這一時代潮流，主動為公民提供信息、政策、專業(yè)技術(shù)方面的指導(dǎo)幫助以及各種公共服務(wù)。通過積極行政持續(xù)為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，這是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，也同我們國家、政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨是一致的。

契約理念的實質(zhì)是一種法制理念，法制“契約”是現(xiàn)代社會運行的基礎(chǔ)，是正義、公平的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代社會就是個契約社會，政府“契約意識”所表現(xiàn)出來的信用狀況在如今法治社會建設(shè)中特別是政府的行政執(zhí)法工作亦尤為重要。所謂“其身正，不令而行；其身不正，雖令不行”，行政機關(guān)處于社會體系的核心位置，必須發(fā)揮在誠信社會建設(shè)中的主導(dǎo)作用，其信用狀況表明政府的成熟程度和行為規(guī)范水平。當(dāng)今中國社會誠信嚴重缺失在極大程度上歸因于政府的誠信缺失，而行政執(zhí)法難的根結(jié)也在于誠信的塌方，因為我們無法回避本應(yīng)最講誠實信用的行政公職人員乃至我們政府卻是最不講誠信這一事實。因此，行政文明執(zhí)法首先要求公職人員及政府樹立誠信意識。只有代表公權(quán)力的政府誠信，才能形成社會誠信、官民互信、全民互信；只有本著互信、互諒、互助的原則，誠信執(zhí)法，才能使政府的行政行為表現(xiàn)出應(yīng)有連續(xù)性和可預(yù)期性；也只有誠信執(zhí)法，才能實現(xiàn)執(zhí)法的公開透明避免執(zhí)法過程的暗箱操作或任意改變，“躲貓貓”、“俯臥撐”等行政現(xiàn)象也不會荒誕出現(xiàn)。

和諧理念的本質(zhì)內(nèi)涵是共同發(fā)展。以人為本，樹立個體的人性尊嚴，尊重個體的地位與價值，實現(xiàn)資源與財富合理公正分配，共享發(fā)展機會是和諧理念的應(yīng)有之義。古語云：“以和邦國，以統(tǒng)百官，以諧萬民”。構(gòu)建和諧社會，行政執(zhí)法也要注入新思維，讓和諧執(zhí)法成為行政執(zhí)法的主流。行政執(zhí)法的最佳狀態(tài)也是和諧：執(zhí)法者與執(zhí)法對象的和諧，執(zhí)法權(quán)力與公民權(quán)利的和諧，執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責(zé)任的和諧，合法與合理的和諧，實體與程序的和諧，管理與服務(wù)的和諧。[7]實踐中由于部門利益膨脹、法律意識淡薄、執(zhí)法能力差等原因，暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、無理執(zhí)法、濫用聯(lián)合執(zhí)法、突擊掃蕩式執(zhí)法屢禁不止，更有在執(zhí)法過程中存在怕硬欺軟的行為，不尊重弱勢群體和底層勞動者的地位與價值，不尊重他們的享有發(fā)展機會的權(quán)力，冠以維護公共利益的美名采取野蠻暴力的手段損害他們的人性尊嚴和剝奪他們的發(fā)展機會，這都與和諧社會格格不入。

法治、民主、服務(wù)、契約、和諧五大理念為行政執(zhí)法提供了理念先導(dǎo)，也為行政文明這一偉大的精神追尋和價值目標(biāo)的實現(xiàn)提供了原則方法。在先進的現(xiàn)念的指引下，行政公職人員在行政執(zhí)法中必須樹立以人為本、依法行政、執(zhí)法為民的理念，充分尊重行政相對人的尊嚴與權(quán)益，嚴格執(zhí)法程序，堅持教育與處罰相結(jié)合，管理與服務(wù)相結(jié)合，誠信執(zhí)法。新理念下的行政執(zhí)法方式突顯非權(quán)力化的典型特征，它意味著政府與公眾之間的相互信任、相互支持和相互尊重,體現(xiàn)了行政主體與行政相對人之間的服務(wù)與合作。[8]新型行政執(zhí)法方式具有兩個明顯的特征，一是執(zhí)法方式呈現(xiàn)立體結(jié)構(gòu)模式，不再是傳統(tǒng)的簡單的“命令—服從”的扁平結(jié)構(gòu)模式。在這種模式里，行政法主體之間（包括行政相對方及行政第三人）的關(guān)系是良性互動的，以溝通、協(xié)商、指導(dǎo)、合作為主要手段；二是新的執(zhí)法方式具有回應(yīng)型的性質(zhì)。在雙方良性互動的基礎(chǔ)上，以非強制、人性化的執(zhí)法為主要方式，以增進彼此信任和實現(xiàn)社會合作為主要目的,以統(tǒng)合行政機關(guān)的權(quán)力資源和行政相對人的社會資源為基本內(nèi)容，以柔性化和人性化為其特點。在公益與私益、私益與私益之間的沖突中,努力尋求多元利益的協(xié)調(diào),突出以行政主體對相對人利益和意志的充分尊重和平等對待。在法治理念的挈領(lǐng)下，執(zhí)法方式的完善與創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下幾個方面：#p#分頁標(biāo)題#e#

現(xiàn)代行政意味民主與平等參與，行政命令和行政強制作為高權(quán)行政執(zhí)法方式引入民主理念已是現(xiàn)代行政的內(nèi)在要求。尊重民意，平等參與，在行政相對人的知情權(quán)、表達權(quán)、建議權(quán)等得以充分表達的前提下，使執(zhí)法的過程和結(jié)果展現(xiàn)在行政相對人可預(yù)期的范圍內(nèi)，繼而行政命令或行政強制所暗藏的行政方與相對方之間的沖突得以減緩或消解，執(zhí)法的良好效果得以實現(xiàn)。比如，在作出行政征收等涉及相對人利益的行政命令之前，本著公眾參與、民主協(xié)商、共同治理的觀念，積極邀請行政相對方的參與，在給出行政征收情況說明，聽取吸納相對方意見后，最后作出行政命令或決定。當(dāng)今社會頻發(fā)的執(zhí)法流血沖突、暴力抗法、征地維權(quán)上訪等現(xiàn)象很多是行政方在缺少相對人民主參與，忽視其利益訴求的情況下，因缺乏民主的高權(quán)行政所引發(fā)的執(zhí)法惡果。

現(xiàn)代行政即是服務(wù)行政，為公眾提供更多的優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是其應(yīng)有之義。體現(xiàn)在執(zhí)法方式上，需要行政方由消極執(zhí)法向積極執(zhí)法轉(zhuǎn)變，由單向管制向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變，要求主動為行政相對方提供政策指引、信息幫助、技術(shù)指導(dǎo)以及各種公共服務(wù)，通過正面、積極的方式引導(dǎo)、鼓勵相對人參與行政執(zhí)法事務(wù)，讓其發(fā)揮行政執(zhí)法中的主觀能動性和積極性，而后自愿按照執(zhí)法機關(guān)指出的路徑或符合行政目標(biāo)的方向去作出行為。美國環(huán)境執(zhí)法實踐為我們提供了一個良好的借鑒，其通過以環(huán)境行政信息公開、排污收費、排污權(quán)交易和貸款等為主要內(nèi)容的行政引導(dǎo)和指導(dǎo)，強調(diào)行政執(zhí)法的服務(wù)功能，成為現(xiàn)代行政服務(wù)執(zhí)法的成功典范。

契約是現(xiàn)代社會的基礎(chǔ)，其主要特征是平等、互利、共信。因此，誠信執(zhí)法、平等執(zhí)法、共贏執(zhí)法是契約理念在行政執(zhí)法上的內(nèi)在要求。以官民互信、平等協(xié)商、合作互惠為原則的行政協(xié)商、行政合作成為現(xiàn)代行政執(zhí)法方式的優(yōu)先選擇之一。美國環(huán)境執(zhí)法實踐對行政協(xié)商與合作方式的使用值得我們借鑒：在行政執(zhí)法開始但未正式采取強制手段之前，其通過守法令中的磋商程序，由雙方當(dāng)事人對案件的解決方案進行談判，最后達成守法協(xié)議（解決方案）。在美國，90%的環(huán)境行政執(zhí)法案件不是通過單方面決定解決的，而是通過守法令中的磋商達成協(xié)議而解決的。這種執(zhí)法方式是在充分尊重行政相對方利益的前提下，以契約當(dāng)事人的身份，通過平等合作的方式實現(xiàn)私人利益和公共環(huán)境利益的共贏，取得了良好的執(zhí)法效果。

在和諧理念在指引下，運用行政調(diào)解、行政仲裁等“居中判斷”的執(zhí)法方式，實現(xiàn)行政執(zhí)法活動的協(xié)商式處置。[10]同時，要在行政執(zhí)法過程中建立靈活多樣的救濟措施。和諧意味著對人的尊嚴和價值的尊重。當(dāng)行政相對方的尊嚴或利益非因自身的原因遭到侵害或剝奪時，必須擁有及時、暢通的救濟渠道和公正、合理的救濟措施。我國現(xiàn)行行政救濟措施雖然規(guī)定較多，但實踐中面對日益復(fù)雜的行政現(xiàn)象，或因僵化的救濟措施，或因獲取救濟的成本高昂，行政相對人的利益訴求往往得不到應(yīng)有的滿足。因此，在行政執(zhí)法過程中，探索靈活多樣的救濟措施也是我們面臨的一個重要課題。