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本文作者：張曉 單位：武漢大學法學院博士生
工商行政執(zhí)法中的行政控制同樣以制度化方式和非制度化方式存在。其中以內部審批制度和領導批示兩種行政控制方式最為典型。工商行政執(zhí)法中的制度化控制———內部審批制度內部審批制度直接指向行政機關內部或者行政系統(tǒng)內部的行政執(zhí)法，一般是通過法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件予以明確，屬于制度化的控制方式。每一行政執(zhí)法的全過程均體現(xiàn)這一控制，行政執(zhí)法人員對這種控制的設置及其運行有著明確的預期。
內部審批制度的層級設置。案件主辦人制度。所謂案件主辦人制度，是指工商系統(tǒng)內部辦案部門依法查辦案件時，實行由一名主辦人帶領若干名協(xié)辦人組成辦案團隊，其他執(zhí)法人員予以輔助配合，共同完成辦案工作的內部管理制度。該制度明確了案件主辦人的選任、職責、考評、責任追究等事項，是行政執(zhí)法內部審批制度的組成部分。案件調查啟動后，案件便被分配給以案件主辦人為主組成的辦案組，該案件主辦人的確定是通過內部審批的方式由機關負責人指定;執(zhí)法過程中各項措施的建議均由該案件主辦人提出;最初的執(zhí)法處理建議也是由該案件主辦人來擬定;本單位、上級單位對執(zhí)法的考核之優(yōu)劣也歸于該案件主辦人，而且，一旦被認定為錯案，該主辦人還要承擔主要的執(zhí)法過錯責任。負責人審批制度。負責人審批制度是指辦案機構、法制機構、辦案機關負責人對于采取某種行政執(zhí)法之程序措施或實體處理的建議進行審核并予以批準或者不批準的行為。這一制度體現(xiàn)在以下三個方面:一是相關的執(zhí)法措施或實體建議經案件承辦人員提出后，辦案機構(即工商行政管理機關內設執(zhí)法機構)負責人進行審核，如果同意，則提交進行下一步內部審批;二是經由辦案機構負責人審批同意后，這種最初由承辦人員提出的處理建議上升為辦案機構的處理建議，再報送辦案機關負責人(工商行政管理局局長或分管副局長)審核批準，成為執(zhí)法機關的處理決定;三是一些重要的建議事項(如處罰建議)設置有專門的機構進行核審，為機關負責人決定提供參考，通常是辦案機構將處理建議報送至法制機構審核后，再報送局負責人決定。工商行政執(zhí)法中的負責人審批制度通常以相應的法律、法規(guī)或規(guī)章為依據(jù)，依下級人員或機構的申請而啟動。集體討論決定制度。即對特定事項的行政執(zhí)法及其處理，行政機關的負責人通過集體討論決定。集體討論決定制度首先是一種民主決策的機制，參加集體討論的人員對擬做出的處理決定發(fā)表各自的觀點，最后通過某種票決的方式進行“多數(shù)決”來做出決定，一方面可以保障有關人員的參與權，同時部分防止權力恣意，提高尋租成本。這一制度還體現(xiàn)科學決策的制度功能，承認個體的理性有限性，強調發(fā)揮多數(shù)人的智慧和判斷力，通過多數(shù)人的知識互補以避免個體的認識能力局限性。
內部審批的節(jié)點設置。工商行政執(zhí)法過程中哪些項目需要設置內部審批環(huán)節(jié)以及通過何種層次的立法進行設置，涉及到行政控制與行政效率之間的平衡，顯得非常關鍵。法律法規(guī)對行政執(zhí)法內部審批的設置。(1)行政處罰法:先行登記保存證據(jù)、依據(jù)調查結果作出處理決定、依據(jù)聽證作出決定須經過審批。(2)行政復議法:延長作出復議決定的期限和根據(jù)復議意見作出復議決定須經審批。(3)行政強制法:實施行政強制措施、延長查封扣押期限、延長凍結存款匯款期限須經審批。(4)相關實體法律中的規(guī)定。一是關于延長期限的審批。如國務院的《無照經營查處取締辦法》中關于工商行政管理部門實施查封、扣押的期限延長15日需要經過審批。二是關于查封、扣押行政強制措施的審批，后為行政強制法所吸納。如《無照經營查處取締辦法》規(guī)定工商行政管理部門實施查封、扣押必須經主要負責人批準。工商行政執(zhí)法程序性規(guī)章中的內部審批規(guī)定。2007年國家工商總局頒布的《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》是在多年的工商行政執(zhí)法理論與實踐探索基礎上頒布的行政處罰程序規(guī)定，對工商行政執(zhí)法過程中的內部審批控制的節(jié)點設置更為詳盡，具體包括兩大內容:一是程序性事項的內部審批:立案、先行登記保存、查封、扣押、責令暫停銷售、不得轉移、隱匿、銷毀有關財物、案卷核審、案件調查期限延長等;二是實體性事項的內部審批:行政處罰建議及核審意見、行政處罰決定作出、有關物資處理等。這些審批節(jié)點均按照一定的程序進行操作，內部審批過程通常載于固定格式的表格。
工商行政執(zhí)法中的非制度化控制———領導批示非制度化的行政控制方式不對所有行政執(zhí)法及其事項進行控制，而是針對不同的行政執(zhí)法事項進行選擇性控制，同時這種控制方式也未在行政執(zhí)法法定程序中作出制度性規(guī)定。領導批示中的“領導”，通常是指根據(jù)行政權限對下級機關或者負責人有領導權的負責人，由于職責分工的緣故，通常不能通過內部審批的方式來進行行政執(zhí)法的控制，“批示”就成為其控制行政執(zhí)法的重要方式之一。
領導批示對工商行政執(zhí)法的控制。領導批示通常是針對某一特定事實或行為來提出其處理意見或指示精神，因而具有選擇性和針對性。從領導批示的材料來源來看，有行政系統(tǒng)內外二種來源。行政系統(tǒng)內部的來源是指由下級機關或者其他機關報送過來的與行政執(zhí)法有關的材料。如下級行政機關將有關立案或者查處的情況以信息通報的方式向上級機關報送，上級領導在閱后覺得有必要對該執(zhí)法行為進行限制或者推廣，就以批示的方式進行。行政系統(tǒng)外部來源就更為多樣。新聞媒體報道、群眾舉報、權利人投訴、信訪等材料，無論采取何種形式，均可成為領導批示的材料來源。一旦領導批示介入工商行政執(zhí)法，執(zhí)法過程就同時受到領導批示和法律規(guī)定兩個方面的控制。工商行政執(zhí)法的啟動、程序、內部審批、處理均有較為完善的法定規(guī)則，領導批示介入后，就要同時遵從批示件的處理方式。例如，國家工商總局在《關于辦理黨中央國務院領導同志批示件的規(guī)定》中明確批示件必須落實具體承辦單位和相關責任人，并明確相應的辦理時限和程序，在辦理結束后，“要及時上報辦理和落實情況”。關于批示件的處理，國家工商行政管理總局、各地各級工商行政管理機關、各地各級政府均有類似的承辦主體、承辦時限等程序性規(guī)定，工商行政執(zhí)法在其執(zhí)法事項被領導批示介入后，就要根據(jù)批示之來源遵守各自的批示辦理程序規(guī)定。工商行政執(zhí)法本身受到內部審批的內部行政監(jiān)督、行政復議產生的外部行政監(jiān)督、行政訴訟相關的司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等。當領導批示介入工商行政執(zhí)法后，工商行政執(zhí)法就還受到領導批示相關的監(jiān)督。如，國家工商總局的《關于辦理國家工商行政管理總局領導批示件的規(guī)定》對未能按時完成辦理、辦理質量差、違法保密規(guī)定等行為規(guī)定了相應的追責機制。對于領導批示件的辦理情況，通常被納入部門績效考核，成為工商行政執(zhí)法工作目標責任制的重要內容。#p#分頁標題#e#
工商行政執(zhí)法中的領導批示的分類。工商行政執(zhí)法中的領導批示通常體現(xiàn)為指示性、意見性的批示，③直接對工商行政執(zhí)法工作產生控制作用。從其批示所涉及的具體內容來考察，可以分為與程序相關的領導批示和與實體相關的領導批示。與程序相關的領導批示。一般來說，工商行政執(zhí)法的具體方式、立案、期限等與執(zhí)法程序相關的問題可直接依照有關規(guī)定進行。領導批示涉及的程序性內容通常涉及到以下幾方面:(1)執(zhí)法主體的選擇。即由哪一級或者哪個部門完成行政執(zhí)法，或是幾個部門共同完成，或是以一個部門為主，其他部門配合完成等等。(2)是否啟動行政執(zhí)法。這種程序性內容的領導批示實際上起到案件來源的作用。“請某某部門予以查處”之類的批示無疑是對是否立案直接作出指示。(3)與行政執(zhí)法期限相關的領導批示。一般情況下，領導批示因為事項的特殊性而要求加快行政執(zhí)法的辦理期限，如“從速辦理”、“及時辦理”，甚至直接指示辦結日期等。與實體相關的領導批示。領導批示對工商行政執(zhí)法的控制除了在程序方面外，還涉及到實體問題。(1)與行政強制相關的領導批示。在行政強制措施是否采取、采取何種行政強制措施的問題上，如果有相關材料引發(fā)關注，領導批示就有可能介入。(2)與行政處理相關的領導批示。領導通常會根據(jù)相關材料所反映的情況進行判斷，提出“從重處理”、“從嚴處理”、“從輕處理”、“妥善處理”等意見或指示。這種實體性處理的建議雖然沒有具體到“罰款10000元”這樣的程度，但還是對行為性質和自由裁量作出了限制。由于執(zhí)法資源的有效性和執(zhí)法監(jiān)管對象———市場行為的復雜性之間的矛盾，領導批示就成為分配執(zhí)法資源的重要方式;同時，領導批示的選擇性能夠使有關行政執(zhí)法事項得到針對性的特殊解決。但由于這一控制方式具有的非制度化特性，難免會受相關負責人的個人意志影響，因而有時難以給執(zhí)法人員及社會公眾以明確的預期。
行政執(zhí)法中行政控制的功能評析
加強行政控制以確保有效地行政執(zhí)法，進而有效地實現(xiàn)行政執(zhí)法目標，從這一點來看，在中國語境下行政執(zhí)法中的行政控制毫無疑問具有獨特的功能。
積極功能
行政控制能夠滿足行政執(zhí)法專業(yè)化的需求。現(xiàn)代行政執(zhí)法隨著現(xiàn)代社會分工的日益精細化而日趨專業(yè)化。在行政執(zhí)法權運行過程中，行政機關設立有專業(yè)的內部機構和專門的程序來對權力的運行進行控制。④例如，執(zhí)法權的程序性運作的控制———立案、調查取證、處罰建議、處罰前告知均須進行審批，對實體權利處理的控制———強制措施采取、行政處理作出也必須經過批準。這種專業(yè)性同時還體現(xiàn)在執(zhí)法依據(jù)的把握上。以工商行政執(zhí)法依據(jù)為例，由于不同的行業(yè)、不同商品的相關市場具有不同的市場規(guī)則，行政機關對市場參與者是否遵守以及如何遵守這些規(guī)則進行引導和評價，需具有與規(guī)則相關的知識。通過內部的行政控制來監(jiān)督、組織、管理行政執(zhí)法，能更好地滿足這種專業(yè)化的需求。行政控制具有對行政執(zhí)法權的控權功能。⑤將具體的行政執(zhí)法權進行分解，使其權力的行使由多個內設機構和工作人員來完成，使行政執(zhí)法權的啟動、執(zhí)行、審查、批準置于不同機構和人員之手，任何一方的行為均不能產生法律效果。由于行政執(zhí)法的完成涉及到若干內設機構的諸多執(zhí)法人員，職務行為可以如同電影中的慢動作一般分解成若干動作，通過內部審批的或領導批示的方式來進行控制。例如，先行登記保存、查封、扣押、責令暫停銷售等調查措施直接對當事人的經營活動產生影響，涉及到當事人的實體利益，對此類行為設置內部審批，使其必須通過執(zhí)法人員申請、執(zhí)法機構(內設)負責人審批、執(zhí)法機關負責人批準方能使該行為生效，從而使該職務行為的運作更為慎重，有利于控制行政執(zhí)法權的運行以保障公民權利。
消極功能
行政控制具有一定的人治色彩。從制度化的內部審批控制來看，其控制的方式、節(jié)點設置、控制程序設置均具有制度化的特性，通常按照事先制定的程序運行，應屬“法律控制”下的內部審批。然而，在內部審批中，執(zhí)法人員根據(jù)案件情況提出程序性或實體性建議，之后的審批意見均由相應機構或機關的負責人簽署“同意”或者“不同意”之類的意見來推動行政執(zhí)法運行和作出行政處理決定。無論從行政執(zhí)法系統(tǒng)內部人員的視角還是從行政相對人、利害關系人和一般社會公眾的視角來看，行政執(zhí)法的啟動、開展、處理終結均表現(xiàn)為負責人意志的作用，而不是法律運行的結果，從而使行政執(zhí)法披上了“人治”的外衣。而非制度化的領導批示控制介入具體行政執(zhí)法具有一定的隨意性，其靈活性的特征又使領導批示的內容難以使其指向的對象———下級行政執(zhí)法機關、執(zhí)法人員、市場參與者、一般公眾形成確定的預期，其“人治”的特征更為明顯。行政控制難以遏制違法行政。違法行政表現(xiàn)形式多樣，其違法主體具有多樣性。在行政執(zhí)法中，將行政執(zhí)法進行分權，具體執(zhí)行由執(zhí)法人員行使，決策權和監(jiān)督權均置于負責人之手，這種方式在一定程度上可以防止執(zhí)法人員濫用行政權或者不作為。然而，在這種分權中，決策權和監(jiān)督權統(tǒng)一于負責人，使負責人的決策權行使缺乏有效的監(jiān)督。第二，目標管理方式是行政管理的主要方式之一，為了實現(xiàn)良好的管理目標，行政機關或者負責人突破法律底線執(zhí)法，常被稱為“良性違法”而獲得認同。⑥第三，這種行政控制本身具有的人治色彩使行政執(zhí)法過程具有主觀隨意性，執(zhí)法的正確性依賴于執(zhí)法者特別是負責人的素質高下，難以遏制違法行政的發(fā)生。因此，行政控制并不能確保行政執(zhí)法按照法律的規(guī)定運作，而且還有可能演化為集體違法、良性違法，而這種違法行為往往免于追責。
結語
行政執(zhí)法過程中的制度化和非制度化行政控制，一方面體現(xiàn)了通過行政方式實施法律的“行政法治”的特征，另一方面又表現(xiàn)出無處不在的個人意志對行政執(zhí)法的影響。通過對行政執(zhí)法中的行政控制進行細致的分類考察，能夠使我們更準確地透視今日中國“依法治國”大背景下人治與法治兩種因素相互交織對行政執(zhí)法產生影響的內部運作方式，進而更有針對性地推動行政控制法治化，實現(xiàn)法律對行政的控制，滿足行政執(zhí)法人員的內部預期和相關當事人、社會公眾對行政執(zhí)法運作的外部預期，實現(xiàn)行政執(zhí)法的公正、效率、公開等價值追求。#p#分頁標題#e#
